2019-05-29 07:31 | 浙江新聞客戶端 | 記者 陳佳瑩 梁國瑞 唐駿垚
編者按：2017年3月，國務院辦公廳轉發《生活垃圾分類制度實施方案》，要求到2020年底前，杭州等46個重點城市在城區範圍內先行實施生活垃圾強制分類。從2000年成為全國首批試點城市開始，杭州已與垃圾「鬥爭」近20年，期間積累了經驗，也走過一些彎路。如今，垃圾革命「烽煙再起」，強制分類的時限越來越近，杭州如何打贏這場硬仗？連日來，記者走訪餘杭、蕭山、江乾等地，在城市治理現代化的大背景下，解析垃圾分類的現狀與未來。
居民自治
走出「囚徒困境」
「每個人都希望推行垃圾分類，但每個人卻都避開分類投放責任而選擇混合投放，這就導致了垃圾治理落入源頭不分類和全量焚燒填埋處理的現狀。」在不少業內人士口中，這是垃圾分類始終難以走出的魔咒，追求個人利益最大化直接導致了「囚徒困境」。
2018年底，江幹區南肖埠社區南一小區再次向垃圾宣戰：全面改造小區垃圾房，設計非接觸式垃圾桶拉環，在垃圾房旁裝上洗手臺；組建起一支70人的「綠鄰聚落部」志願者團隊，堅持每天上下午各巡查一小時，「掃樓」入戶，宣傳警示。在不到一年時間裡，小區居民垃圾分類投放率達95%，準確率達80%，比江幹區60%的準確率高出不少。
這已經不是南肖埠社區第一次發動垃圾分類。2010年，社區開展垃圾分類「小手拉大手」活動，2011年，「小紅花大行動」在這裡開展了一整年。
「當時我們在每幢樓裡都放了垃圾桶，靠著社工一家家監督，每天去樓道裡檢查垃圾。」社區書記梁旭珍說，這些嘗試卻都沒能長久，「那時候基本只依靠社區的力量，社區幹部不時還要幫居民進行垃圾二次分揀，該由居民承擔的責任劃分不清，社區人手又不足，只能不了了之。」
這一次能持續嗎？
梁旭珍把目光投向了蔣彩庭，她是江幹區第一個由普通居民選出的社區主任，「綠鄰聚落部」正是由她帶頭組建的。這支以退休黨員為主體的志願者隊伍，既激發了居民自治的積極性，又能保證充足的人手。
「他們不再幫居民二次分揀，分得好有積分，而一旦發現問題，志願者就會反覆上門入戶告知住戶。慢慢地，居民們被志願者一次次上門勸說所打動，並意識到垃圾分類是自己的分內事。」蔣彩庭說。
在城市基層治理中，居民可以分為四種類型：「破壞者」「搭便車者」「利益相關者」「積極行動者」。有專家表示，不少社區垃圾分類以失敗而告終，根本原因在於「積極行動者」的缺席。
顯然，在南肖埠社區，蔣彩庭帶領的「綠鄰聚落部」成了推進垃圾分類的「積極行動者」。
「垃圾分類難就難在，這不是一項大多數人做到就能成功的事。一個餐廚垃圾桶裡，如果有一個人往裡扔了其他垃圾，整桶垃圾就無法作為餐廚垃圾處理。」杭州市城市管理局市容監管中心主任張平認為，光有這些「積極行動者」還不夠，對於那些「破壞者」也應該通過有效的自治機制進行約束。
「這兩年小區的租客越來越多，長則一年、短則兩三個月就換一個租客，垃圾分類的意識好不容易培養起來又要重新來過。」怎麼辦？梁旭珍利用掌握在社區手裡的法寶——停車資格，以撬動這些原本管不到的人群。
「我們想了個辦法，如果租客屢屢出現亂扔垃圾的行為，那我們就會找到房東取消這戶的停車資格，這樣租客的垃圾分類教育引導責任就落到房東頭上了。」她說。
市場運作
破解資金難題
「李師傅，你來啦!」一大早，餘杭區毓秀小區的王阿姨就把「虎哥」李師傅迎進了家。「總共15公斤，12塊錢，你核對一下。」王阿姨隨手拿起手機，打開一看，12元「環保金」已經到帳。
一鍵接單，上門稱重，每回收1公斤幹垃圾換得0.8元「環保金」，居民可在便利店用「環保金」購買各色商品。去年以來，餘杭的「虎哥回收」模式被視作杭州城市垃圾治理市場化的標杆之一。
市場化，是許多發達國家求解垃圾分類的重要途徑。由城市市政部門組織向企業招標進行城市垃圾的分類投放、收集、運輸、處理等作業是典型做法。近年來，在我國鼓勵環衛市場化的背景下，眾多企業與資本相繼湧入。
餘杭區分管垃圾分類工作的副區長王豔勤介紹，去年他們以政府購買服務的形式，與「虎哥回收」籤訂合同，在完成指標考核的前提下，按照每戶每天1.25元的價格支付給虎哥公司，由其上門收取居民家庭產生的幹垃圾。
餘杭在幹垃圾上採用市場化模式，而蕭山區開發的「生活垃圾智能監管系統」同樣也是來自第三方企業。在蕭山金辰之光小區花園的一座數位化服務亭裡，一塊顯示屏上，每家每天垃圾投放是否準確、數量有多少等信息正通過該系統實時顯示。
物業負責人告訴記者，小區聘請的第三方服務企業針對易腐垃圾每戶發放小綠桶，獨立編號、智能識別、精準計量，並在單元樓出入口安裝收集櫃放置小綠桶，由工作人員回收易腐垃圾並定時清洗維護，供居民再次使用，「每戶一個桶，每天都要派專人回收垃圾，清洗垃圾桶，加上居民垃圾的積分兌換，成本自然低不了。」
但是，餘杭、蕭山的市場化模式在其他縣區市行得通嗎？
「餘杭和蕭山財政實力較強，我們研究過他們的市場化模式，成本實在是有點高。」
江幹區凱旋街道城管科長王富強以南肖埠社區為例說，「2018年，街道曾考慮為南二小區引入專業的第三方公司進行垃圾分類，算上垃圾分類設備、專人維護、積分兌換等費用，每年超過10萬元。南二小區共180戶，算下來每戶每年要花500元以上。」他告訴記者，在江幹區，每戶每年的垃圾分類工作經費是60元，這樣的報價實在無法推廣。
這不僅僅是個例，附近的慶和社區慶和苑小區引進過的第三方公司，幾個月前也因為成本原因撤離了小區。
通過政府購買服務的方式扶持垃圾回收產業的發展，這種做法可持續嗎？王豔勤認為：「做好垃圾分類是需要前期投入的，既包括對居民分類意識強化的宣傳、分類習慣養成的激勵，也包括對相關資源化利用企業的扶持。」
王豔勤進一步解釋說，垃圾分類做得較好的國家和地區，居民都需要繳納垃圾處理相關費用。「等到養成了垃圾分類的好習慣，政策上對於垃圾分類企業的稅費減免等改革跟上了，產業鏈順暢了，市場化模式自然就可以不依賴政府扶持。」她說。
這個觀點，張平也深表認同。在他看來，當前市場化模式遇到資金難題的關鍵在於整個產業鏈不能盈利，市場機制尚未真正建立。而要實現產業鏈盈利，則要對現有環衛體制、稅制、費制進行改革。
「從世界各國經驗看，資源化利用是發展的趨勢，德國、比利時、日本等國家和我國臺灣地區的資源回收率能達到50%至60%，並形成資源再生利用的循環產業。」張平告訴我們，下一步，他們將重點關注低價值物的回收，從產業鏈的角度破解梗阻。
杭州餘杭虎哥回收服務站，工作人員對居民生活垃圾進行分揀。姚群 攝
信用法治
告別「法不責眾」
罰，這是日本等地破解居民垃圾分類難題最有效的手段之一。
一位赴日留學生告訴記者，剛到日本時，面對繁複的垃圾分類，他曾一度存在僥倖心理，不細分就直接丟棄，直到有一天警察找上門來。「原來警察發現一直有人亂丟垃圾，就把這幢樓的垃圾翻了個遍，最後通過垃圾桶裡的一張水費繳費單找到了我，從那以後就再也不敢不分垃圾了。」從這位留學生講述的故事裡，便可以看出倒逼的力量。
自2017年底住建部明確將46座城市列為生活垃圾分類重點城市後，各地針對「垃圾分類」的立法進入快車道。去年，廈門、廣州等地已相繼開出首張垃圾不分類行為的個人罰單。今年，上海也公開表示，儘管當前城管執法的重點是「先單位後個人」，但如果個人拒不改正的，不排除會被「開罰單」。
回看杭州，其實早在2015年12月1日，《杭州市生活垃圾管理條例》便已開始實施。其中第六十五條規定，違反規定投放生活垃圾的，由城市管理行政執法部門責令改正，拒不改正的，對個人處五十元以上二百元以下罰款，對單位處五千元以上五萬元以下罰款。
「但是到目前為止，杭州還沒有因垃圾不分類開出過個人罰單。」張平告訴記者，不可否認，針對居民生活垃圾分類，嚴格執法是十分重要的倒逼手段。「對於市場主體，我們早就開始拒運和處罰了。但是對於居民，如果在大家普遍還做不到準確分類的情況下嚴格執法，也會遇到一個『法不責眾』的問題。」
怎麼辦？不少地方選擇先從公家大院抓起。
從事垃圾分類工作近10年，江幹區城管系統工作人員老張在一天晚上迎來了不速之客——兩名區城管局的幹部。寒暄兩句後他們徑直走到廚房的垃圾桶前，翻看垃圾分類的情況。
「好在那天把垃圾分類了，否則就要全系統通報批評，嚴重的還要處罰呢！」老張真切地感受到，這次是動真格了，「也只有先從公家大院抓起，逐漸形成一種違規必罰、違法必究的社會氛圍，才能真正把曾經鎖在辦公桌裡的管理條例執行起來。」
如果說行政執法是一隻強硬的「政府的手」，那麼信用追溯則被認為是另一種看似柔和的倒逼方式。去年以來，杭州部分縣市區開始試點「一戶一碼」的二維碼實名制，以「可追溯」的形式，對未做分類的居民開展上門督導。
在餘杭區城管局的一間會議室裡，垃圾分類專項辦副主任熊銳為我們演示了一套餘杭區生活垃圾分類評價系統。
「你看，哪個小區，哪一戶，垃圾巡檢時間，積分多少，扣分原因，都在屏幕上。我們既可以通過這個系統實時監管巡檢員的工作情況，也可以看出整個餘杭的垃圾分類進展情況。此外，這些數據背後更能分析出城市消費、城市人口的變化。」
熊銳告訴記者，和許多城市一樣，餘杭把系統建起來了，然而數據的採集程度還不高，今年，他們的目標是數據採集能覆蓋所有小區，如此，信用體系才能真正形成閉環，從而對居民垃圾分類起到持續有效的倒逼作用。
【浙江新聞+】
讓全民參與治理
十九大報告提出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，為城市垃圾治理明確了導向。垃圾治理需要政府、企業、社會組織和居民等多主體的共同參與，這些主體在垃圾治理體系中的定位與作用各不相同。
政府在垃圾治理體系中起著主導作用。政府通過產業政策、稅收優惠或者財政補貼等措施，培育一批具有技術研發能力、資源整合能力的資源化利用企業，撬動後端，使整個垃圾治理產業鏈條運轉起來。垃圾首先是有害的，而垃圾處置鏈條的無害化有賴於政府強有力的監管。
企業主體通過技術創新使垃圾能夠成為「錯放」的資源，實現垃圾的資源化利用，形成從產生到資源化利用的再生資源循環的閉環體系。企業成為主體，藉助市場機制驅動著包括居民、樓道保潔員、個體拾荒者、小微企業等在內的行為主體自發參與到垃圾治理鏈條中，形成多元參與、協同共治的格局。
在很多發展中國家，這樣的機制大大促進了本國的非正式就業。在巴西，拾荒創造了50餘萬個就業崗位，其收入甚至可以達到當地最低工資的2倍以上。
社會組織、志願者的廣泛參與大大降低了政府推行垃圾分類的成本，為這項工作的持續性提供了支持。
垃圾治理績效良好的社區有很多社會組織，大都是居民自發成立的。在很多社區都可以看到，志願者們在垃圾桶旁耐心地指導居民進行垃圾分類，對分得不好的居民反覆勸說。其開展的活動大大增強了居民的社區歸屬感，促進了居民相互之間的交流與溝通，並有效調動這個垃圾源頭分類的行為主體參與的積極性。
垃圾分類不可能僅僅通過一次運動就一勞永逸，應建立長效機制。
這既包括有效的市場機制，也包括與社區治理相伴的參與機制，過於偏廢一方都不可取。片面強調政府主導和市場機制，很可能導致高昂的垃圾治理成本，而且也難以達到高參與率；片面依靠社會力量，把負擔和壓力都推給基層社區，尤其是盲目給志願者不斷加碼，很可能過度使用志願力量而導致志願倦怠，使垃圾分類失去了社會基礎。
（作者徐林，系浙江大學公共政策研究院首席專家，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師）