城市垃圾分類何以成功?——來自臺北市的案例研究

北極星固廢網訊:一、問題的提出

隨著工業化和城市化的迅速推進，人們在日常生活中生產出越來越多的垃圾，垃圾圍城的現象已經屢見不鮮。據統計，中國城市生活垃圾清運量從1979年的2508萬噸增至2015年的19142.17萬噸，全國一度有約2/3的城市處於垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場地，城市垃圾堆存累計侵佔土地超過5億平方米，每年經濟損失高達300億元人民幣。垃圾處理極易引發激烈的環境衝突，近年來，圍繞垃圾處理的鄰避衝突在全國各大城市不時上演。

為了降低環境壓力，各級政府陸續開始垃圾分類的工作。2000年，全國設立了8個垃圾分類試點城市，但是大多城市垃圾分類的效果不彰。在嚴峻的環境形勢下，2016年12月中央財經領導小組第十四次會議提出普遍推行垃圾分類制度。2017年國家發改委、住建部出臺《生活垃圾分類制度實施方案》，明確到2020年底，城市生活垃圾回收利用率達到35%以上。

事實上，一些發達國家和地區經過多年努力逐漸形成了較完備的垃圾分類治理經驗，比如美國舊金山把垃圾分類作為垃圾費減免的依據、德國的「私營公司回收-政府補貼」模式、比利時的垃圾強制分類模式等。我國浙江省推出了垃圾分類分級督查考評制度，臺灣地區推出「垃圾不落地運動」等，這些經驗可以為垃圾分類提供有益的啟示。要想推動垃圾分類，機制設計十分重要。那麼，在城市居民缺乏垃圾分類意識的情況下，政府如何幹預、採用何種幹預手段，才能推動垃圾分類政策成功實施?這是本文要解答的關鍵問題。

二、文獻回顧與研究方法

既有研究關注了政府干預在垃圾分類中的作用，一是聚焦於優化現行的管理體系。有研究基於廣州市的案例，從行政技術層面提出政策產品設計、通路構建和公眾促銷是政策營銷的運作技巧。有學者提出通過法治力量明確相關主體責任，推動垃圾分類回收處理取得實效。有學者提出從「九龍治水」到單一部門統管的垃圾分類模式的再造思路。二是探討政府構建垃圾分類市場化機制的作用。有學者提出必須建立開放透明的垃圾回收市場，發揮政府宏觀調控、建立合理價格體系的作用。有研究發現經濟因素並不能成為政府干預的充分理由，認為政府應逐漸從城市垃圾處理的經營性領域中退出，工作重心轉移到制定政策、監督與引導公眾參與管理上來。三是分析政府對調動居民參與垃圾分類的作用。有學者證實了政府的教育宣傳政策、經濟激勵政策對居民垃圾分類水平有正向影響，認為提高城市居民參與垃圾分類管理的積極性需要重視外壓機制與誘導機制的共同作用。有研究發現社會資本對於提高居民垃圾分類的正向作用 ，一旦政府垃圾管理效率較低，居民則更傾向於社區組織的替代性領導。四是強調政府對非正式垃圾分類體系的管理。有研究通過追蹤H大學垃圾回收流程，認為政府應採取加強監管、承擔低值有害物回收等幹預手段糾正市場失靈。有學者提出政府要設計一個可行的制度使利益相關者都成為受益者，還有學者主張政府完善基礎設施讓非正式部門嵌入到垃圾管理系統中來。

總體而言，既有研究關注到政府構建垃圾分類有效秩序的不同方向，但大多處於政策倡議階段，尤其是對政府干預行為的研究不夠，關於政府作用的觀點缺乏充分的實證基礎，無法揭示政府干預的內在邏輯。在垃圾分類秩序還未經建立，人們垃圾分類意識較為淡薄的背景下，政府出於何種立場、採用何種幹預方式，對於垃圾分類的政策效果發揮著十分重要的影響。由此，必須從政府元治理的角色出發，考察政府構建垃圾分類秩序的行政邏輯。

為了回答上述問題，本文將以臺北市垃圾分類的歷史與現實為案例，展開深入的分析。臺北市人口共有270萬人，約佔臺灣地區總人口數的11.5%，每日活動人口數量達到400萬人以上，地狹人稠的先天條件加之城市化的發展，垃圾處理的問題十分突出。起初，臺北民眾會把垃圾習慣性地堆積在某個角落，土地填埋是主要的垃圾處理方式。拾荒者、資源回收流動商販、資源回收中間商構成臺北最早的資源回收系統，政府未進行幹預。垃圾處理的無序狀態很快使臺北陷入到「垃圾圍城」危機，至20世紀80年代該市已難以找到垃圾掩埋場地。1984年7月，臺北內湖垃圾山發生大火，燃燒持續十天以上，成為臺北民眾關於垃圾深刻的恥辱記憶。加之1980年代反對環境汙染的社會運動，臺灣地區很快意識到必須提高垃圾處理的效率。

由於垃圾處理設施具有很強的鄰避效應，「一縣市一焚化爐」方案在民眾的反對聲中推行得十分困難。通過對日韓等地的考察學習，臺北市環保局開始引入以資源回收撬動垃圾減量的辦法。經過多年的努力探索，臺北市最終形成了以垃圾分類帶動資源回收，將垃圾工作的重點由末端處置轉向源頭減量，實現了垃圾分類的良好局面。一方面是把大量的垃圾轉變為可再利用的資源，減輕了環境負荷(見圖1)，臺北市垃圾清運量持續減少，資源回收總量持續增加，垃圾焚燒廠大幅減量;二是節約了土地，實現土地的增值與再利用，比如曾經被稱為「臺北之恥」的內湖垃圾填埋場被人們清掉垃圾後被重新再利用，騰出來的空地價格是100多億新臺幣;三是城市環境好轉，民眾環保意識提高。臺北市垃圾分類的意識已深入人心，初入臺北的人會為臺北街頭沒有垃圾桶、街道又十分清潔的景象驚嘆。這些成績取得的背後與政府干預不無關係。

作者分別於2013年7-8月、2015年7月底到8月上旬、2016年7-8月、2017年7月中旬在臺北市展開了相應的調查和研究，分別對臺北市前副市長、環保部門負責人、裡組織與社區協會、社區環保志願者、相關學者等進行深度訪談，訪談對象超過30人。輔之以深度訪談、官方文獻、資料搜集等方式獲取資料，文中出現的組織名及人名均作匿名化處理和編碼。

三、理論基礎與分析框架

本文將引入政府干預理論，對支撐垃圾分類的行政邏輯展開研究。

(一)政府干預理論

政府干預理論是伴隨著市場失靈的出現而發展起來的，其核心是在政府與社會(市場)關係的框架下，發揮政府積極作用，有效配置社會資源。在自由資本主義發生危機的情況下，凱恩斯主張充分發揮「有形的手」的資源配置作用。隨著學界對政府認識的深入，政府干預理論得到相應修正。20世紀90年代，斯蒂格利茨在新自由主義泛濫的情況下，力證由於市場信息的不完備性，市場失靈無處不在，因而政府活動不應該局限於制定法規、再分配和提供公共物品方面，政府干預應該遍及各個經濟部門、各個領域。

從宏觀來看，垃圾分類是一個系統的民生工程，具有很強的正外部效應，但是這種收益難以進行效用劃分和測算，市場無法形成有效的排除機制，容易引發搭便車行為，垃圾分類行為難以自然產生;從微觀來看，在缺乏外部制約的條件下，個體可以享受垃圾不分類帶來的全部收益，垃圾不分類容易成為一種毫無成本的行為。由於垃圾分類行為個體「成本-收益」的模糊性和不對等性，完全市場條件下的垃圾分類行為難以形成，因而需要藉助政府干預理論考察政府行為對民眾垃圾分類行為的影響。

(二)分析框架

面對市場、社會的具體情況，政府干預要進行適時調節。政府不僅要決定是否進行幹預，還要決定採取何種幹預手段來達到目的。馬斯格雷夫認為在經濟發展不同的階段，政府發揮的作用不同。同樣，在垃圾分類的不同發展階段，政府的幹預方式應該有所不同。

為了便於對政府干預進行分析，本文將政府干預區分為強幹預和弱幹預，前者特指政府通過強制手段將意志付諸實踐，從而構建社會秩序、形成規範;後者則特指政府通過軟約束等手段達到維護制度、維持秩序的效果。在垃圾分類領域，強幹預手段主要包括立法、行政處罰、監督、強制收費等，弱幹預手段主要包括宣傳教育、調動多元主體參與、社區營造等。

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