根據全國人大常委會領導的指示，成立了有中國特色社會主義法律體系專題研究小組。初步研究了以下問題：建立有中國特色社會主義法律體系的重要意義，這一法律體系的構成和基本特徵，建立這一法律體系的現實基礎和今後的立法任務，為達到形成有中國特色社會主義法律體系目標的主要措施。現將我們的一些看法和意見，匯報如下，供領導和同志們參考。
一、建立有中國特色社會主義法律體系的重要意義
黨的十五大報告提出：「依法治國，建設社會主義法治國家」。我們黨領導人民治理國家的這一基本方略已經載入我國的憲法。十五大報告同時要求：「加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系」。九屆全國人大常委會決定，在本屆任期內初步形成有中國特色社會主義法律體系。我們要努力實現這個立法工作的總目標和總任務，為依法治國打下更加堅實的基礎。
黨的十一屆三中全會以來，我們黨和鄧小平同志非常重視社會主義民主與法制建設，一再強調，堅持發展社會主義民主、健全社會主義法制，這是我們黨堅定不移的基本方針。鄧小平同志為我國的法制建設確立了一系列原則。他指出：我們的國家已經進入社會主義現代化建設的新時期，要在大幅度提高社會生產力的同時，改革和完善社會主義的經濟制度和政治制度，發展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制；搞四個現代化一定要有兩手，一手抓建設，一手抓法制；社會主義道路，人民民主專政即無產階段專政，黨的領導，馬列主義、毛澤東思想，這四項基本原則必須堅持，絕對不允許任何人加以動搖，並且要用適當的法律形式加以確定；沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化；為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化；應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，並且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究；在法律面前人人平等，任何人都沒有超越法律的特權。
我們黨在領導全國各族人民推進社會主義改革開放和現代化建設的重要時期，都對法制建設提出明確要求。1978年黨的十一屆三中全會就提出，從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。1982年，適應十一屆三中全會以後我國民主法制建設取得的重大進展和進一步發展的需要，根據黨中央作出的全面修改憲法的重大決策，全國人民代表大會依照法定程序通過了我國的新憲法。這部憲法的通過，使我國的社會主義民主法制建設進入了一個新的階段。1987年，黨的十三大報告提出，法制建設必須貫穿於改革的全過程。法制建設必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應興應革的事情，要儘可能用法律或制度的形式加以明確。1992年，黨的十四大報告在確立我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制的同時，提出要高度重視法制建設，加強立法工作，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規範微觀經濟行為的法律法規，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。1993年，《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要遵循憲法規定的原則，加快經濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關國家機構和行政管理方面的法律，本世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系。1997年，黨的十五大更加明確地提出，要在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系，進一步為我國的法制建設確立了明確的前進方向。
我們黨將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，標誌著我們黨在執政方式上的深刻變化和重大發展。依法治國，把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證廣大人民群眾在黨的領導下依法管理國家和社會事務，保證國家各項工作都依法進行。適應依行治國的要求，必須加強立法工作，建立有中國特色社會主義法律體系。建立這樣的法律體系，是建設有中國特色社會主義偉大事業的一個重要組成部分，是關係到建設社會主義法治國家的一件大事。
我們的法律，是黨領導人民建設社會主義現代化國家的實踐經驗的總結，也是繼續推進社會主義現代化建設的一個根本保障。二十年來，我國成功地走出一條在改革開放條件下實現現代化的道路。進行廣泛而深刻的經濟體制改革，正在建立史無前例的社會主義市場經濟體制；進行政治體制改革，社會主義民主政治建設特別是基層民主建設取得突出的成就；其他各方面的改革也取得重大進展。在改革的推動下，我國國民經濟、人民生活和綜合國力都上了一個很大的臺階。在這個過程中，從我國實際情況和需要出發，改革和完善立法體制，建立健全必要的立法制度和立法程序，先後通過了現行憲法和一大批基本的、重要的法律和法規，積累了豐富的立法經驗。我們事業的不斷發展是同法制的不斷完善密不可分的，成績卓著的法制建設，為我國社會主義現代化事業的勝利發展，提供了強有力的法律規範和保障。我們要把建設有中國特色社會主義偉大事業全面推向二十一世紀，就必須隨著實踐的發展，繼續總結各方面的成功經驗，把它上升為法律，變成國家的意志，變成全國人民為實現現代化而共同遵守的行為規範。有中國特色社會主義法律體系的建立和嚴格執行，實行依法治國，必將保證國家的興旺發達、長治久安。
二、有中國特色社會主義法律體系的構成和基本特徵
法律體系，一般講，是指一國全部法律規範依照一定的原則和要求所組成的有機的統一整體。它以法律形式反映和規範國家政治、經濟、文化和社會的各項制度。由於各國的政治制度、經濟制度、歷史文化傳統的不同，各國的法律體系必然會各具特點，尤其是不同社會制度國家的法律的實體內容有根本區別。我們要建立有中國特色社會主義法律體系，需要研究和明確兩方面的問題：一個方面要科學地界定這一法律的構成，確定它包括哪些不同效力的規範性文件，即法律體系的範圍，確定它由哪些法律部門組成，即法律的分類。另一個方面要闡明這一法律體系所具有的本質特徵，揭示我國法律體系的社會主義性質。有中國特色社會主義法律體系，應該是適應我國社會主義初級階段的基本國情，與社會主義的根本任務相一致，以憲法為統帥和根本依據，由部門齊全、結構嚴謹、內部協調、體例科學的法律及其配套法規所構成，是保證我們的國家沿著建設有中國特色社會主義道路前進的各項法律制度的有機的統一整體。
（一）關於我國法律體系的範圍
法律體系的構成，首先涉及到這一體系所包括的法律的範圍。有中國特色社會主義法律體系的範圍如何確定，目前有三種意見。第一種意見認為，我國的法律體系只包括憲法和法律，不應包括行政法規、地方性法規及其他規範性文件。主要理由是，在我國憲法所規定的立法體制下，只有全國人大及其常委會才有權制定法律，其它規範性文件都是根據憲法和法律制定的，不能同憲法和法律相提並論。
第二種意見認為，我國的法律體系除了包括憲法和法律外，還應包括行政法規，特別是全國人大授權國務院制定的暫行規定和條例。主要理由是，行政法規是最高國家行政機關制定的，具有在全國一體執行的效力，其地位僅次於憲法和法律；授權制定的暫行規定和條例，在國家有關法律未制定前，在一定程度上起到了法律的作用。
第三種意見認為，我國的法律體系應當以憲法為統帥，法律為主幹，同時包括行政法規、地方性法規、民族地方的自治條例和單行條例等規範性文件。主要理由是，根據我國憲法的規定，全國人大及其常委會行使國家立法權，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的基本法律以外的其他法律，並可對全國人大制定的法律進行部分補充和修改；國務院制定行政法規，並可根據全國人大的授權在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規定或者條例；省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規，省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批准後施行；民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例，報上級人大常委會批准；根據全國人大的授權，經濟特區的國家權力機關根據經濟特區的具體情況和實際需要，可以制定在經濟特區實施的法規。我國實行的是統一的分層次的立法體制。上述基本法律、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等，都屬於法的範疇，是法的形式淵源，它們的階位不同，各自具有不同的效力。
我國國家大，情況複雜，各地經濟、文化發展不平衡，各種社會關係除了主要依靠法律來調整外，還需要由行政法規、地方性法規等規範性文件來輔助調整。從現實情況看，行政法規、地方性法規中，一部分是為實施法律作出的具體規定，一部分是對尚未制定全國性法律的有關方面的管理作出規定，其中包括由全國人大授權國務院制定的暫行規定或者條例。從總體來看，法律與行政法規、地方性法規等，在我國的法律體系中分別處於主、次地位，應該都包括在我國的法律體系範圍之內。
（二）關於我國法律的分類
法律體系的構成，還涉及到法律的分類問題。我國在實際工作和法學研究中，一般有兩種分類方法：一是按照法律所涉及的基本社會活動劃分為若干方面，如分成政治的、經濟的、教育科學文化衛生等方面的法律；二是按照法律調整的特定社會關係和調整方法劃分，如把法律分為刑法、民法、行政法、訴訟法等法律部門。前一種分類方法，雖然比較直觀，但按這種方法劃分，不同性質的法律關係會相互交叉混同，很難體現法律體系的科學性和嚴密性。後一種分類方法，主要是按照法律部門來劃分。每個法律部門都有自己特定的調整對象和方法，採用這種分類方法，符合法律自身的特點和內在的規律，也能夠反映社會關係的實際狀況。多數意見認為，法律體系按法律部門分類，是比較科學可行的。
我國的法律體系按照法律部門來劃分，多年來法學界和立法工作部門對此進行了廣泛研究和探討，提出了多種方案。這些方案的分類標準略有不同，有的劃分得粗一點，有的劃分得細一點，比如：有的認為由6個部門構成（民法、民訴法、刑法、刑訴法、行政法、行訴法）；有的認為由9個部門構成（在6個部門的基礎上，增加了憲法、經濟法、社會法）；有的則認為由10個部門構成（將上述分類中的三個訴訟法合併為司法程序法，另增加了商法、環境資源法、勞動法等）。有的同志還提出，有關我國已經參加的國際條約在國內適用的衝突規範，也應考慮成為我國法律體系的組成部分。
我們反覆比較、討論，認為我國的法律體系劃分為7個法律部門比較合適，這7個部門是：憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。每類法律部門中又包括若干子部門，有些子部門下面還可進一步劃分。這種劃分，能夠比較清楚地反映各類法律規範所調整的對象和方法，既易於把各個法律部門區分開，又使各個法律部門之間的關係合乎邏輯，並且符合我國現有法律和將要制定的法律的狀況。下面，按這7個法律部門分別加以說明：
（1）憲法及憲法相關法
憲法及憲法相關法是我國法律體系的主導法律部門，它是我國社會制度、國家制度、公民的基本權利和義務及國家機關的組織與活動的原則等方面法律規範的總和。它規定國家和社會生活的根本問題，不僅反映了我國社會主義法律的本質和基本原則，而且確立了各項法律的基本原則，最基本的規範體現在《中華人民共和國憲法》中，還包括國家機構的組織和行為方面的法律，民族區域自治方面的法律，特別行政區方面的基本法律，保障和規範公民政治權利方面的法律，以及有關國家領域、國家主權、國家象徵、國籍等方面的法律。
（2）民法商法
民法商法是規範社會民事和商事活動的基礎性法律。我國採取的是民商合一的立法模式。民法是調整平等主體的自然人之間、法人之間、自然人和法人之間的財產關係和調整公民人身關係的法律規範的總和。民法是市場經濟的基本法律。它包括自然人制度、法人制度、代理制度、時效制度、物權制度、債權制度、智慧財產權制度、人身權制度、親屬和繼承制度等。民法的調整方法主要是平等、自願、等價、有償、公平和誠實信用等。商法是民法中的一個特殊部分，是在民法基本原則的基礎上、適應現代商事交易迅速便捷的需要發展起來的。商法調整的是自然人、法人之間的商事關係，主要包括公司、破產、證券、期貨、保險、票據、海商等方面的法律。
（3）行政法
行政法是調整國家行政管理活動的法律規範的總和。它包括有關行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監察與監督以及國家公務員制度等方面的法律規範。行政法涉及的範圍很廣，包括國防、外交、人事、民政、公安、國家安全、民族、宗教、僑務、教育、科學技術、文化體育衛生、城市建設、環境保護等行政管理方面的法律。
（4）經濟法
經濟法是調整因國家從社會整體利益出發對經濟活動實行幹預、管理或調控所產生的社會經濟關係的法律規範的總和。經濟法大體包含兩個部分，一是創造平等競爭環境、維護市場秩序方面的法律，主要是有關反壟斷、反不正當競爭、反傾銷和反補貼等方面的法律；二是國家宏觀調控和經濟管理方面的法律，主要是有關財政、稅務、金融、審計、統計、物價、技術監督、工商管理、對外貿易和經濟合作等方面的法律。
（5）社會法
社會法是調整有關勞動關係、社會保障和社會福利關係的法律規範的總和，它主要是保障勞動者、失業者、喪失勞動能力的人和其他需要扶助的人的權益的法律。社會法的目的在於，從社會整體利益出發，對上述各種人的權益實行必需的、切實的保障。它包括勞動用工、工資福利、職業安全衛生、社會保險、社會救濟、特殊保障等方面的法律。
（6）刑法
刑法是規定犯罪、刑事責任和刑事處罰的法律規範的總和。刑法所調整的是因犯罪而產生的社會關係。刑法所採取的調整方法是最嚴厲的一種法律制裁方法，即刑罰的方法。它是在個人或單位的行為嚴重危害社會、觸犯刑事法律的情況下，給予刑事處罰。刑法執行著保護社會和保護人民的功能，承擔懲治各種刑事犯罪，維護社會正常秩序，保護國家利益、集體利益以及公民各項合法權利的重要任務。
（7）訴訟與非訴訟程序法
訴訟與非訴訟程序法是調整因訴訟活動和非訴訟活動而產生的社會關係的法律規範的總和。它包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟和仲裁等方面的法律。這方面的法律不僅是實體法的實現形式和內部生命力的表現，而且也是人民權利實現的最重要保障，其目的在於保證實體法的公正實施。
總之，為了維護我國社會主義法制的統一和尊嚴，作為國家的法律體系應當是一個統一的體系，各法律部門之間、各個法律部門內部、不同層次的法律規範之間，都應當相互協調、成龍配套，既不能重複相混，也不能互相矛盾。各地方各部門都不能各搞各的相互割裂、矛盾、重複的所謂「法律體系」。要形成有中國特色社會主義法律體系，首先，構成這個法律體系的法律部門應當齊全；其次，每個法律部門中調整該類社會關係的基本的、主要的法律應當制定出來，使社會生活的各個領域、各個方面都基本有法可循；再次，各法律部門之間、不同階位和不同效力等級的法律規範之間、實體法與程序法之間，應當做到上下左右緊密配合、相互協調，使這個法律體系結構嚴謹、形式科學。可以說，這三條是構成法律體系的主要標誌。
當然，由於社會關係錯綜複雜，並不斷發生變化，因此調整社會關係的法律規範也會隨之發生變化。有的法律中會同時包含其他法律的一些規範，這就需要按這個法律的主體內容而決定其歸類。法律部門的劃分也不是一成不變的，隨著社會的發展，會產生新的社會關係，新的法律部門將可能出現，原有的法律部門也會有所調整。
（三）我國法律體系的基本特徵
有中國特色社會主義法律體系，從本質上看，與西方國家有根本的區別；從法律體系的範圍看，包括行政法規、地方性法規等規範性文件，也區別於中央集權制國家或聯邦制國家的法律體系；從法律規範的表現形式和體系結構看，我國立法採取成文法形式，根據法律關係和調整方法劃分為若干法律部門，雖然與大陸法系的國家立法形式相接近，但也借鑑了普通法國家立法中的可取之處，建立有中國特色社會主義法律體系，應該體現以下幾個基本特徵。
第一,有中國特色社會主義法律體系，是在馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論指導下建立的。馬列主義、毛澤東思想揭示了社會主義社會發展的基本規律，科學地回答了法律產生的社會經濟基礎、本質、特徵、作用和發展等一系列問題。鄧小平理論繼承和發展了馬列主義、毛澤東思想，第一次比較系統地初步回答了中國社會主義的發展道路、發展階段、根本任務、發展動力、外部條件、政治保證、戰略步驟、黨的領導和依靠力量以及祖國統一等一系列基本問題，形成了比較完備的科學體系。這個科學理論體系也為正確把握有中國特色社會主義法律體系的性質、功能和價值提供了理論基礎和依據。鄧小平關於社會主義民主法制建設的一系列論述，推動我國民主法制建設進入一個新的發展時期，加快了立法步伐，為構建有中國特色社會主義法律體系奠定了堅實的基礎。在鄧小平理論指導下，我國的法律體現了建設有中國特色社會主義的要求和客觀規律。
第二，有中國特色社會主義法律體系，體現了國家的整體利益和人民的根本利益。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，是人民長期奮鬥的成果和歷史的選擇，是我們國家和人民根本利益之所在，也是我國沿著社會主義道路不斷向前發展的最可靠的政治保證。我國的法律，必須有利於鞏固工人階級的領導地位，有利於加強工農聯盟這一基礎，有利於團結一切可以團結的力量來建設我們的國家；必須堅持和完善人民代表大會制度這個根本政治制度，保障人民當家作主的權利，有利於人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這就集中地反映了國家的整體利益和人民的根本利益，體現了黨的主張和人民意志的統一，為我國沿著社會主義道路不斷向前發展從制度上建立起了最可靠的保證，徹底杜絕了照搬西方政治制度的模式。
第三，有中國特色社會主義法律體系，是黨在社會主義初級階段的基本路線和基本綱領的具體化、法律化、制度化。社會主義初級階段，是我國逐步擺脫不發達狀態，基本實現社會主義現代化，實現中華民族偉大復興的歷史階段。這樣的歷史進程，至少需要一百年時間。為了推進我國的現代化事業，我們黨確立了社會主義初級階段的基本路線，確立了發展經濟、政治、文化的基本綱領。有中國特色社會主義法律體系是根據黨的基本路線、基本綱領而形成的。社會主義的根本任務是發展社會生產力。在社會主義初級階段，尤其要把發展社會生產力擺在首位。我國的法律，一定要維護公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度，以「三個有利於」為根本標準，促進經濟的發展和社會的全面進步。我們要堅持立足於中國實際制定法律，並注意借鑑國外的經驗，吸收其中有益的東西為我所用。
第四，有中國特色社會主義法律體系，具有改革開放和現代化建設的時代特點。我國正處在社會主義改革開放和現代化建設的新時期，這就決定了這一時期形成的法律體系具有鮮明的時代特點。它必然要反映改革開放和現代化建設的實踐經驗，肯定改革開放和現代化建設的成果，引導、規範、保障和促進改革開放和現代化建設。在經濟全球化的大環境下，我們要積極參與國際經濟合作和競爭，也要注意維護我國的經濟安全與國家利益。我們制定的法律要體現黨關於改革、發展和穩定的重大決策，將立法決策和改革決策相結合。法律應該是穩定的，有了穩定性、連續性，才能樹立起權威性，才能發揮法律應有的作用。由於我國正在由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，各方面都在逐步走向法治，在此過程中制定的有些法律就不可避免地帶有過渡性、階段性的特點。因此，對法律的穩定性又不能過份強調，以免影響甚至阻礙社會經濟、政治、文化等方面的改革和發展。在這一時期建立的法律體系具有穩定性和變動性、前瞻性和階段性相統一的特點。即使到2010年形成了有中國特色社會主義法律體系，它也不是完美無缺、一成不變的，而是要隨著我國經濟和社會的發展不斷加以完善。
三、建立有中國特色社會主義法律體系的現實基礎和今後的立法任務
二十年來，在黨中央的領導下，全國人大及其常委會根據黨的基本理論和基本路線，緊緊圍繞經濟建設這個中心，適應改革開放和現代化建設的需要，堅持發展社會主義民主、健全社會主義法制和依法治國的方針，將立法工作作為首位任務，通過了新憲法，相繼制定了一大批法律和有關法律問題的決定。截止本屆全國人大二次會議閉幕，共審議通過法律案246件（另通過有關法律問題的決定105件），除去修訂、廢止和失效的以外，現行有效的法律178件。此外，1979年以前制定並繼續有效的法律還有16件，總計194件。另據到1998年10月的統計，國務院制定了818件行政法規，其中現行有效的646件；享有地方性法規制定權的人大及其常委會制定了6000多件地方性法規。我國立法工作取得了巨大成果。（上述立法項目數字是1999年4月全國人大常委會第八次法制講座時的統計。據新的統計，到2002年8月底止，審議通過法律案301件（另通過有關法律問題的決定122件、法律解釋7件），除去修訂、廢止和失效的以外，現行有效法律218件（包括1979年以前制定並繼續有效的法律11件）；國務院制定了923件行政法規，其中現行有效的629件；享有地方性法規制定權的人大及常委會制定了8000多件地方性法規）
從總體上看，現有法律基本適應我國社會主義現代化事業發展的客觀要求，使我國的政治生活、經濟生活、社會生活的主要方面，基本上有法可依。可以說，以憲法為核心的有中國特色社會主義法律體系的框架已經初步形成，為建立完備的法律體系奠定了良好的、堅實的基礎。當然，也存在一些不足和問題。一是有些重要的急需的法律，由於實踐經驗不足，立法難度較大，尚未制定出來。二是有的法律本身不夠完善，規定得比較原則，操作性受到較大影響。同時，隨著經濟體制改革和政治體制改革以及其他方面改革的不斷推進，社會關係也會發生新的變化，客觀上要求制定新的法律來加以調整，原有的法律也需要根據新的情況加以修改。因此，到2010年要形成有中國特色社會主義法律體系，全國人大及其常委會的立法任務是很繁重的，即使在這一法律體系基本形成之後，適時地修改和完善已有的法律，根據社會發展需要進行新領域的立法，也將是長期的任務。
下面，對全國人大及其常委會制定的、作為我國法律體系主體的法律的基礎現狀和為形成有中國特色社會主義法律體系今後需要制定和修改的法律作一基本分析。
（一）關於憲法及憲法相關法
我國1982年通過的現行憲法是一部好憲法，是我國法制建設的基礎，是法律體系的核心和統帥。1988年、1993年和1999年先後三次以修正案方式對憲法部分內容進行的修改，使我國的憲法更加完善，能夠更好地適應改革開放和現代化事業發展的需要。同時還制定了憲法的相關法律34件。作為國家機構方面的法律，制定了全國人民代表大會組織法、國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，以及全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則等。這些法律確立了國家權力機關、行政機關、司法機關的基本體制、職責權限、運作方式、工作原則、議事程序等。為了堅持和完善民族區域自治制度，制定了民族區域自治法。根據「一國兩制」方針，制定了香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法以及香港特別行政區駐軍法等（後於1999年6月28日制定了澳門特別行政區駐軍法），為香港和澳門的順利回歸和保持長期繁榮穩定，提供了法律保障。為了保障公民的民主權利，擴大基層民主，制定了選舉法、代表法和村民委員會組織法、城市居民委員會組織法等。在涉及國家領域、國家象徵、國籍及公民的有關政治權利等方面，制定了國防法、領海和毗連區法、專屬經濟區和大陸架法、國旗法、國徽法、國籍法，以及集會遊行示威法、戒嚴法、國家賠償法等。
今後，在憲法相關法律方面，需要制定和修改的法律主要有：一是進一步完善人民代表大會制度方面的法律，主要是制定立法法、監督法等，將人大及其常委會的立法和監督工作進一步納入法制化、規範化軌道（立法法已於2000年3月15日通過。監督法草案已於2002年8月提交全國人大常委會審議）。二是進一步完善憲法規定的公民政治權利方面的法律，制定新聞法、出版法、結社法等。三是制定進一步規範國家機構方面的法律，主要是修改國務院組織法和人民法院組織法、人民檢察院組織法等，制定有關國家行政機構設置的法律，進一步適應國家機構改革和司法體制改革的需要，使機構設置、職權劃分和人員編制法律化、規範化。四是進一步完善我國的民族區域自治制度，修改民族區域自治法（對民族區域自治法已於2001年2月28日通過了修改決定）。
（二）關於民法商法
我國已制定民法商法方面的法律20件（1999年4月統計數字。新的統計為22件）。在民事法律方面，制定了民法通則、合同法、擔保法、拍賣法、商標法、專利法、著作權法以婚姻法、繼承法、收養法等。涉及土地、採礦及其他專項財產權等民法規範，在有關單行法中也作出了規定。在商事法律方面，制定了公司法、合夥企業法、證券法、保險法、票據法、海商法、商業銀行法、企業破產法（試行）等。
上述法律的制定，確立和反映了我國現階段生產力水平的財產權制度和適合中國國情的人身權制度，同時，反映市場經濟條件下商事活動共同規則的重要法律也有了一定的基礎。但從客觀需要來看，還有一些民事商事方面的重要法律要抓緊制定，有些法律需要進行修改。從民事法律方面看，一是制定物權法。它是調整公民、法人因直接控制和支配財產而產生的社會關係的法律規範，是發展社會主義市場經濟不可缺少的重要法律。二是修改婚姻法（對婚姻法已於2001年4月28日通過了修改決定）。三是在我國有關物權、債權、婚姻家庭方面的主要法律逐步完備的基礎上，抓緊編纂、制定民法典。四是修改商標法、專利法、著作權法，進一步完善我國的智慧財產權保護制度（對專利法已於2000年8月25日通過了修改決定；對商標法、著作權法已於2001年10月27日分別通過了修改決定）。從商事法律方面看，一是需要制定獨資企業法（個人獨資企業法已於1999年8月30日通過）、合作經濟組織法、商事登記法等，以進一步完善市場主體法律制度。二是制定信託法（信託法已於2001年4月28日通過）、商業秘密保護法、期貨交易法等，以建立我國的信託制度和保護商業秘密的法律制度，並逐步建立規範的期貨市場。三是修訂企業破產法，進一步完善破產法律制度。
（三）關於行政法
我國已制定行政法方面的法律60件（1999年4月統計數字。新的統計為66件）。在規範行政機關行政權力、加強內部監督方面，制定了行政處罰法、行政監察法；在國防、外交方面，制定了兵役法、預備役軍官法、軍事設施保護法、人民防空法、外交特權與豁免條例、領事特權與豁免條例、締結條約程序法等；在公安、國家安全方面，制定了人民警察法、中國公民出境入境管理法、外國人入境出境管理法、治安管理處罰條例、槍枝管理法、消防法、國家安全法、保守國家秘密法等；在教育、科學技術、文化、衛生、體育等方面，制定了教育法、義務教育法、職業教育法、高等教育法、教師法，科學技術進步法、促進科技成果轉化法、農業技術推廣法、文物保護法、母嬰保健法、傳染病防治法、執業醫師法、獻血法、體育法等；在司法行政方面，制定了律師法、監獄法；在環境保護方面，制定了環境保護法、海洋環境保護法、大氣汙染防治法、水汙染防治法、環境噪聲汙染防治法等。
今後，需要抓緊完善行政法方面的基礎性法律，一是制定規範行政行為的程序法，在形成統一的行政程序法之前，可先分別制定行政許可法、行政收費法、行政強制措施法、行政複議法等（行政複議法已於1999年4月29日通過；行政許可法草案已於2002年8月提交全國人大常委會審議）。二是為了適應人事制度改革，建設一支高素質、專業化和清正廉潔的國家行政管理幹部隊伍，需要制定國家公務員法和有關國家公務人員財產收入申報法律。三是實施可持續發展戰略，堅持保護環境的基本國策，制定人口與計劃生育法、荒漠化防治法、環境影響評價法、放射性汙染防治法，修改海洋環境保護法、大氣汙染防治法等（人口與計劃生育法已於2001年12月29日通過；防沙治沙法已於2001年8月31日通過；海洋環境保護法已於1999年12月25日修訂；大氣汙染防治法已於2000年4月29日修訂；環境影響評價法草案已提交全國人大常委會審議）。四是進一步加強國防教育和國防建設，制定國防教育法（國防教育法已於2001年4月28日通過）、國防動員法。
（四）關於經濟法
我國已制定經濟法方面的法律48件（1999年4月統計數字。新的統計為52件）。在加強宏觀調控方面，制定了預算法、審計法、中國人民銀行法、價格法、稅收徵收管理法等；在規範市場秩序和競爭規則方面，制定了反不正當競爭法、消費者權益保護法、產品質量法、廣告法等；在擴大對外開放，促進對外經濟貿易的發展方面，制定了中外合資經營企業法、中外合作經營企業法、外資企業法、對外貿易法等；為了促進重點產業的振興和發展，制定了農業法、鐵路法、民航法、公路法、電力法、煤炭法、建築法、城市房地產管理法等；為了加強自然資源的保護和合理利用，制定了森林法、草原法、水法、礦產資源法、土地管理法等。此外，還制定了作為國民經濟發展的基礎制度的標準化法、計量法、統計法、測繪法等。
經濟法方面的法律，下一步需要制定和修改的主要是六個方面：一是為了建立有效的國有資產管理、監督和營運機制，保證國有資產的保值增值，防止國有資產流失，需要制定國有資產法。二是為了加強金融監管，維護國家外匯秩序和貨幣市場秩序，需要制定外匯管理法、信貸法、投資基金法等（投資基金法的名稱改為證券投資基金法，該草案已於2002年8月提交全國人大常委會審議）。三是為了規範稅收行為，整頓稅收秩序，保證國家財政收入，合理地調節國民收入的再分配，需要制定稅收基本法，並對目前近20個稅種分別制定法律。四是繼續完善規範市場競爭行為和維護公平競爭秩序的法律，需要制定招標投標法、政府採購法（招標投標法已於1999年8月30日通過；政府採購法已於2002年6月29日通過）、反壟斷法、反傾銷和反補貼法等。五是繼續完善產業振興和發展方面的法律，需要制定港口法、電信法（上述2件已列入規劃）、原子能法等。六是隨著我國將加入世貿組織和對外商逐步實行國民待遇，需要研究將內資、外資所適用的規則逐步並軌，在適當的時機，將幾個涉外企業法律合併修改為外商投資法。
（五）關於社會法
我國已制定社會法方面的法律12件（1999年4月統計數字。新的統計為14件）。為了建立穩定、和諧的勞動關係，保護勞動者的合法權益，確立適應社會主義市場經濟的勞動制度，制定了勞動法。為了加強勞動安全保護，保障礦工的安全和健康，制定了礦山安全法。為了加強對社會特殊群體的保護，制定了殘疾人保障法、未成年人保護法、婦女權益保障法、老年人權益保障法等。為了發揮社會團體的作用，規範其活動，制定了工會法、紅十字會法。
在社會法方面，當前急需制定有關社會保障的法律，一是制定社會保險法和社會保險基金管理法，對醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險和生育保險等制度作出法律規範。二是就社會福利、社會救濟、優撫安置等方面作出法律規範。三是制定勞動合同法以及職業安全衛生和重大事故控制等法律（職業病防治法已於2001年10月27日通過；安全生產法已於2002年6月29日通過）。
（六）關於刑法
我國在原刑法及一批有關刑事處罰補充規定的基礎上，重新修訂了刑法，已經形成了比較完備的刑法典。刑法典基本可以適應懲治犯罪，保護人民，保障國家安全和社會安定，維護社會秩序，保障社會主義經濟建設順利進行的需要。今後，隨著社會實踐的發展，可以對這部刑法典作必要的修改和補充（刑法及刑法修正案等刑事法律為11件）。
（七）關於訴訟與非訴訟程序法
我國已制定訴訟程序法以及非訴訟程序法5件（1999年4月統計數字。新的統計為7件）。為了規範訴訟活動，使司法機關能夠查明事實，正確運用法律，保證民事、刑事、行政等實體法的執行，已經制定了民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法，對保護公民、法人合法的民事權益，打擊和制裁違法犯罪活動，糾正行政機關的錯誤行政行為，發揮了重要作用。我國的訴訟法律，反映了人民的意見，體現了時代精神，實現了訴訟程序的公開化、民主化、現代化，標誌著我國法制建設的重大進步。此外，為了簡便、快捷地處理經濟糾紛，規範非訴訟程序，還制定了仲裁法。上述法律的制定，能夠較好地適應訴訟活動和仲裁活動的需要。下一步需要制定引渡法、海事特別程序法等法律（引渡法已於2000年12月28日通過；海事訴訟特別程序法已於1999年12月25日通過）。
從上述分析看，7個法律部門現有的法律已初具規模，但需要制定的法律和需作重大修改的法律還有相當的數量，初步考慮約有100件左右（此數字是研究有中國特色社會主義法律體系專題時，根據立法規劃所列項目提出的數字。經過九屆全國人大常委會的努力，已經制定、修改和提交審議了81件）。其中有一些重要的法律，如立法法、監督法、新聞法、出版法、結社法、物權法、行政程序法、稅收方面的法律和社會保障方面的法律等，都是形成法律體系所必不可缺少的。
四、達到形成有中國特色社會主義法律體系目標的主要措施
為了達到形成有中國特色社會主義法律體系的目標，建議採取以下措施。
（一）制定科學的立法綱要和立法規劃
按照黨的十五大提出的立法目標和要求，今後十二年立法的任務仍然十分繁重。需要通盤考慮，妥善安排，有計劃、有重點、有步驟地進行，做到年度有計劃，五年有規劃，長遠有綱要。九屆全國人大常委會已經制定了本屆的五年立法規劃。下一步需要擬訂出一個統攬全局，指導今後十二年立法工作的綱要。
（二）進一步完善法律案的起草、審議制度
要加強對法律起草工作的組織和領導。從立法實踐來看，法律起草中影響立法質量和立法效率的突出問題是有些法律草案的起草工作起點不高，主要表現為：有的法律草案是由主管部門起草，帶有較強的部門利益和局限性；有的法律的立項及草案起草缺乏事前的充分論證，一些重大問題缺少實踐經驗，客觀條件不夠成熟；有的法律草案涉及重大的體制改革和深層次問題，起草單位缺乏深入調查和全面把握，無力從全局上進行研究和提出帶有決策性的方案。這些問題造成在草案的審議過程中產生較大分歧意見，甚至長時間爭論而難以通過。為了改進法律草案起草工作，一是對重要的立法項目，應當繼續統一組織力量起草，實行立法工作者、實際工作者和專家學者三結合，取長補短，集思廣益。二是對需由國務院組織實施的法律，主要由國務院組織起草。人大常委會的立法工作機構和有關專門委員會可以適當的方式參與起草的論證和有關調查。三是在全國人大常委會統一安排下，人大專門委員會有重點，有選擇地承擔有關法律的起草任務，同時進一步加強與有關法律起草部門的經常性聯繫，督促法律起草部門按時完成起草任務。四是在草案擬定過程中，對經過反覆調查研究提出的重大問題，應及時報到較高決策層進行研究，以確定法律草案的工作方向，力求使一些複雜的問題在提交審議前得到較好的解決。
為了提高常委會審議法律案的效率和質量，需要進一步完善法律案的審議制度。一是堅持法律案要一般實行三審的制度。提出法律案的部門和常委會工作機構應提供比較詳細的說明和有關的參考材料。二是審議法律案時，要圍繞難點問題進行充分討論乃至進行辯論，除分組審議外，對一些重大問題可以進行大會討論，並要求有關部門到會提供背景情況和有關資料，聽取有利害關係群體的代表的意見。在法律草案的修改過程中，要做好草案修改的協調工作，充分發揮專門委員會的作用。協調工作也需要規範化，講求效率和實效。根據常委委員和專門委員會的審議意見，法律委員會要做好統一審議的工作。三是完善立法中的修正案制度。對法律草案中的重要規定分歧意見較大、又是實際迫切需要解決的問題，在反覆進行協調仍難統一意見的情況下，可以將不同意見作為修正案，或者提出備選方案，交付常委會以表決方式決定。
立法工作要堅持走群眾路線，廣泛聽取各方面的意見，特別是注意聽取基層的意見和不同意見。要進一步擴大公眾參與立法的渠道，對一些關係到廣大人民群眾切身利益的重要法律案，在制定過程中繼續公布於眾，廣泛徵集意見。要使立法過程成為一種深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智的決策過程。
（三）進一步明確劃分立法權限，完善授權立法
憲法和有關法律對各層次的立法權限作了原則的規定，但還不夠具體，有必要進一步作出明確劃分，並通過制定立法法來加以確定（九屆全國人大三次會議通過的立法法對我國的立法制度、立法權限、立法程序、法律解釋以及適用與備案等，作出了統一的規定。本文的下述部分是在1999年研究有中國特色社會主義法律體系專題時提出的意見和建議）。
1．關於全國人大和全國人大常委會的權限劃分。專屬於全國人大及其常委會的立法事項，一般認為應包括：有關國家主權方面的立法；有關公民基本權利義務方面的立法；有關全國人大及其常委會、地方人大和國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關的職權及相互關係的立法；有關刑事法律制度、民事法律制度和國家司法制度方面的立法；有關國防、外交方面的立法；有關國家財政、稅收制度、勞動和社會保障制度以及國家的統一曆法、標準、計量方面的立法等。上述立法事項，在代表大會和常委會之間如何劃分，還有待繼續研究確定若干基本界限。
2．關於行政法規的制定權限。一種意見認為，憲法規定，國務院「根據憲法和法律制定行政法規」，在未制定法律或法律對某些方面未作出規定的情況下，國務院無權制定這些方面的行政法規。另一種意見認為，憲法規定的國務院管理各項事務的職權，也應當看作是制定各方面行政法規的依據。可以考慮，行政法規制定權採取授權加職權的原則。一是制定行政法規要有憲法、法律的明確、具體的授權；二是要在憲法、法律規定的職權範圍內，不能超越行政機關的職權。
3．關於地方性法規的制定權限。一種意見認為，凡屬中央專屬立法事項，地方未經授權不得立法，但地方可以為執行中央的立法而制定實施辦法。對不屬於中央專有的立法事項，中央和地方都可以立法，但中央享有優先權。另一種意見認為，地方立法除了這種從屬性之外，還要強調自主性。自主性表現為在下述三個方面可以先行制定地方性法規：一是在中央尚未立法的領域，本地區又迫切需要的；二是中央正在醞釀立法，但需要一個調研、論證過程，本地區又迫切需要而條件已成熟的；三是屬於本地區一些特殊性的問題，需要獨立解決的。在我國的法律尚未完備的情況下，後一種意見有利於發揮地方的積極性，並為立法提供實踐經驗。但從長遠來看，前一種意見應作為一般原則，各地的特殊情況只能在國家法制統一的前提下才能予以考慮。
4．關於授權立法的規範化。1979年以來，全國人大及其常委會已作出了若干個授權決定，對於適應改革開放的需要起到了積極的作用。但這種特殊的立法形式存在著一些問題：一是授權太籠統，不夠具體。二是沒有規範被授權立法的地位和立法程序。三是沒有規定時限。四是缺少對授權立法的監控。1985年全國人大關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例的決定中，雖然規定了備案制度，但哪些是根據授權制定的並不清楚，因此都未備案。
授權立法被當今世界許多國家所普遍運用，我國也必須重視和充分有效地運用授權立法手段。因此，需要完善授權立法，將其規範化、制度化。要考慮解決以下幾個問題：一是確定授權主體的資格和授權權限。授權機關只能就自身享有立法權的事項向下授權。二是界定能夠授權的範圍，屬於必須由最高國家權力機關制定法律的事項不能授權立法；三是授權要具體，包括授權目的、授權的事項範圍、授權立法的形式、效力及適用範圍、授權的有效期限、授權的監督方式和相應的監督程序等。
（四）加強立法監督和法律解釋，維護社會主義法制的統一
堅持和維護社會主義法制統一，是憲法確定的一條基本原則。從近幾年的情況看，有些規範性文件出現了與法律規範相衝突的問題，這主要是因為備案審查等立法監督的制度不夠完備。需要對立法監督工作採取以下措施：
1．對不同層次法律規範的效力等級作出更加明確的法律規定。即法律優於法規、規章；行政法規優於地方性法規；地方性法規優於本地方政府規章；地方性法規與各部委規章在各自的權限範圍內施行。同時明確同一層次法律規範的適用原則，即：後法優於前法，特別法優於普通法，法律不溯及既往。
2．進一步完善備案制度，加強對備案法規的審查。法律規定必須上報備案而未履行備案手續的，應視為未完成法定的程序。要認真核查和糾正不報、漏報的問題，嚴肅備案責任制度。鑑於備案的法規數量相當大，需要研究加強對備案法規的審查工作，並採取必要的措施，充實機構和人員。還可以考慮規定公民、法人和其他組織在認為有關法規、規範性文件同憲法、法律相牴觸時，有權提出申訴，有關機關應當進行審查。
3．人大常委會應行使改變和撤銷權。要明確行使改變和撤銷權的條件和規範。對與憲法和法律相牴觸的、超越權限或違反法定程序制定的，以及同一層次的規範對同一事項規定不一致的行政法規、地方性法規，應當作出撤銷或改變的決定。撤銷是撤銷整個規範性文件，還是撤銷其中有牴觸的部分，以及被撤銷的規範性文件在撤銷前的實施效力等問題，也應當明確。
4．對備案審查的標準加以具體化。如何看待低層次法律規範同高層次法律規範是否發生牴觸，目前有幾種意見。一種意見認為，應從嚴理解，法律已有原則規定的，法規或規章違背了法律原則就是牴觸；另一種意見認為，應從寬理解，只有法律有明確規定，法規或規章作出與之相反的規定的，才是牴觸。有些地方根據本地的實際情況對法律作一些變通，不應作為牴觸處理。再一種意見認為，理解牴觸原則應從法律規範的權利義務關係上加以界定，如法規、規章在法律已有規定的情況下，增加公民的義務、擴大國家機關的權力，應視為與法律相牴觸。如果是擴大公民的權利或嚴格國家機關行使職權的程序，不應作為牴觸處理。考慮到我國現行法律一般都存在著強制性的規範和非強制性的規範，另外對有些事項是允許還是限制也未作明示性規定，因此，審查是否發生牴觸問題，需要分別不同情況進行判斷。作為一般原則，應當是根據立法原意加以確定。
立法解釋是立法的一個重要補充形式，其任務是對法律規定的原意作出解釋，進一步明確界限，使法律規範便於執行。同時，立法解釋對於糾正執法中的錯誤理解和適用問題，也具有重要的指導意義。近些年來法律解釋工作存在的主要問題是，立法解釋工作遠遠不能適應實施法律的需要，全國人大及其常委會這些年來以明示的方式進行法律解釋的為數甚少。由於立法解釋工作薄弱，使司法解釋的量比較大，其中具有明顯的立法性質，如司法機關針對有些民事、刑事等法律發布的解釋，規定了一些實體性的內容，也使審判機關和檢察機關之間對同一法律問題的解釋出現矛盾。今後，全國人大常委會需要加強立法解釋工作，將它作為一項經常的立法活動。可考慮先由全國人大常委會的有關工作部門整理和列出需要進行立法解釋的主要問題，分兩類處理：一是從一些地方、部門就如何理解法律中的有關規定提出的詢問中，挑選一些對實施法律有普遍指導意義的問題，形成立法解釋性文件，提請人大常委會通過。二是對有些法律規定的含義各方面爭議較大、難於實施、必須進行立法解釋的，由立法機關進行系統研究作出立法解釋。
（五）加強法理研究，加強立法隊伍建設
構建有中國特色社會主義法律體系，制定和修改法律，需要有系統的理論指導。許多法律只有從法理上加以研究，才能搞清楚。特別是重要的基本法律，更必須聯繫法學理論進行研究。立法工作中遇到的一些爭議問題解決不了，也往往與法理上沒有搞清楚有關。我國立法工作已經積累了豐富的經驗，應當以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導，認真進行總結，逐步建立起適合我國國情的科學的法學理論體系，指導立法工作。
立法是一項政治性、專業性、技術性都很強的工作。需要有一支政治素質、業務素質都比較高，能夠從政治上，從全局和長遠角度把握政策，具有豐富的法律知識、基本專業知識和立法工作經驗的立法專業隊伍。目前，我國立法工作隊伍還不能完全適應這個要求，迫切需要加強立法專業隊伍建設。原有隊伍要加強培訓。新增立法工作人員要有一定的資格要求。
從現在起到2010年，只有十二年時間。在這段時間裡，要實現黨的十五大確定的建立有中國特色社會主義法律體系的宏偉目標，全國人大及其常委會肩負著非常艱巨的任務。在建築這一社會主義法律大廈的過程中，必然會遇到各種複雜的問題，需要解決我國社會主義事業發展歷史上未曾有的各種新課題。要保證如期實現建立有中國特色社會主義法律體系的宏偉目標，最關鍵的是必須堅持和加強黨對立法工作的領導。我們黨領導人民制定憲法和法律，黨也領導人民執行憲法和法律，並在憲法和法律範圍內活動。這是我國法制建設的一項根本原則，也是做好立法工作的根本保證。
我們要在以江澤民同志為核心的黨中央領導下，進一步做好立法工作，努力完成建立有中國特色社會主義法律體系的光榮任務。
（作者為全國人大法律委員會主任委員，有中國特色社會主義法律體系專題研究小組成員還有：顧昂然、甘子玉、於友民、王利明、王叔文、王家福、厲以寧、喬曉陽、劉政、劉海年、吳志攀、應松年、張晉藩、楊景宇、姜雲寶、胡康生、高銘暄、程湘清）
（1999年4月23日）