十二屆全國人大三次會議將聽取立法法修正案草案的說明。這是立法法實施15年來首次修改。良法才能善治，治理國家，必須立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大的規矩，立法法則是規範國家立法的依據。立法法修改為何選擇這個時間點，與「全面深化改革」有何種關係？怎樣紮緊權力的籠子，讓權力不再任性？這樣的「國家大事」跟老百姓有什麼關係？今天的新華網2015年兩會《新華訪談》與您討論備受關注的立法法修改相關話題。
訪談嘉賓：
馬懷德 中國政法大學副校長
於安 清華大學公共管理學院法學教授
塗銘 新華網特約評論員、新華社記者
圖為《新華訪談》節目錄製現場。新華網 陳競超 攝。
解決「誰來定規則」 改革與法治同步推行
主持人：立法法是什麼法？2000年頒布施行的立法法面臨什麼問題？
馬懷德：立法法是調整立法活動、規範立法行為的一部法律。從內容上來講它既要解決立法的體制問題，即立法權如何劃分，同時還要解決立法程序應該如何展開以及立法的技術和方法問題。立法法實施15年來，在規範立法行為、調整立法活動方面發揮了非常重要的作用。但是也必須看到，隨著經濟社會的全面發展，特別是全面深化改革的需求，對立法活動提出了更高的要求。
立法存在的問題可以概括為四個方面。一是現在的立法整體上說針對性差、可操作性差，不夠明確、不夠具體；二是立法的質量有待提高，立法在反映人民意願、反映社會客觀規律方面，解決具體社會問題方面的質量有待進一步提高；三是立法的民主性不足，很多立法反映的是部門利益，是部門利益法制化的結果，它不能客觀地反映人們的要求；四是立法的程序和科學性有待進一步提高。所以整體上說我們立法需要進一步提高質量，需要進一步增強它的可操作性和執行性，保證它能調解社會關係，有效解決經濟社會發展中的問題，有效適應改革需求的目的。
主持人：傅瑩在本屆人大開幕的新聞發布會上說「這次立法法的修改內容全面地反映了全面深化改革和依法治國的要求」，如何理解立法法的修改和全面深化改革的關係？
於安：他們之間是因果關係。
一方面，把立法法列入審議議程就是要貫徹十八屆三中全會關於全面深化改革的決定。所以修改的動意、基本的初衷就是從全面深化改革的角度出發的。
再有一方面，立法法的重要性還在於它和全面深化改革的目的相聯繫，因為十八屆三中全會全面深化改革的決定是要在中國特色社會主義的框架下實現國家治理能力的現代化，治理體系的現代化。誰出規則、規則怎麼出是國家治理現代化的主導性的問題。
在全面深化改革的決定當中，涉及到了政治、經濟、社會、生態、國防、國際各個方面的法律問題。立法法是關於立法的法，所以要全面深化改革，就要堅持國家治理能力、治理體系的現代化，這是走依法治國的道路解決規則的制定問題。所以這兩者的關係是非常密切的。
治理「紅頭文件」亂象 有權不能任性
主持人：為何要強調人大主導立法？
馬懷德：當前的立法主導權還掌握在行政機關手中。在十一屆全國人大常委會立法規劃確定的64項法律中，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達75%。這足以說明部門在起草法律、主導法律制定過程中所起的作用。但政府起草法律不可避免地會將部門的權力利益化，把部門的利益法律化，使得這個法律草案本身充滿著強烈的部門色彩，實際上成為導致執法中「打架」、部門之間權力衝突的主要原因。為了改變這樣的立法格局，這次立法法的修改強調人大要主導立法。
主持人：某些「紅頭文件」「任性」的現象比較令老百姓關注。有些地方會依照「紅頭文件」，出臺一些限購限行等社會影響面非常大的規定。那麼，立法法修改，怎麼樣讓「紅頭文件」的出臺更加規範？
於安：「紅頭文件」是行政機關較長時間內來推進工作的方式，如《以……問題的意見》，《關於……問題的通知》，這種方式比較隨意，不能很好地保護公民的法定權利。立法法的修改草案中對它進行了一定的限制，行政機關在制定規則時必須要有法可依，不能僅憑需要就隨意制定，使行政機關回歸憲法和組織法給它的定位。脫離法律法規單獨發布「紅頭文件」來規定公民權利義務的情況會減少，這會成為實行依法治國的標誌。
馬懷德：「紅頭文件」實際上就是老百姓對行政機關制定的規範性文件的俗稱。當前，紅頭文件出現了很多侵蝕立法權的現象，利用「紅頭文件」給老百姓設定義務、增加義務，剝奪和限制他的權利，甚至給行政機關擴權，減少它的責任等等。
所以，這次總理的政府工作報告和立法法修正案草案都做了非常明確的限定。一是行政機關不得法外設權，不得在沒有法律法規依據的情況下給自己設立權力，減少自己的責任，給老百姓增加義務減少權利，這是不允許的；二是明確規定規章在沒有法律法規依據的情況下不得減損相對人的權利增大相對人的義務，擴大政府的權利減少政府的責任。這就是對在法律法規規定外的文件做了一定的限制，防止地方政府利用「紅頭文件」來濫用或者行使權力。
塗銘：去年的12月29日，下午5點多鐘深圳市市政府突然發布實行小汽車增量調控的管理規定，從政策出臺到執行留給消費者的時間只有20分鐘。所以很多人把深圳的做法叫做「半夜雞叫」式的「紅頭文件」。這種突襲式的出臺「紅頭文件」，並且沒有徵求民眾的意見，對此大家非常關注。
這次立法法對「紅頭文件」如何出臺做了相關的要求，但怎麼樣增強「紅頭文件」的可訴性？新的行政訴訟法其實做了規定，我覺得依託老百姓訴訟的權利來糾正濫用的「紅頭文件」，是很好杜絕「紅頭文件」濫用的方式。
主持人：為什麼這次要專門賦予設區的市地方立法權？不怕一放就亂麼？
馬懷德：這次立法法修正案草案重點是賦予設區的市立法權，解決地方的立法權問題。
隨著這些年來經濟社會的快速發展，特別是地方城鎮化的快速發展，使得地方對立法權的需要越來越強烈。比如廣東很多市，東莞、佛山的人口規模都超過了七八百萬，地域也不小，經濟發展速度非常快。但是社會管理的壓力也非常大，特別是流動人口有大幅增加，很多地方的流動人口和戶籍人口已經成反比倒掛。這就意味著地方在社會管理、在公共服務、在環境保護、在城鄉管理方面有強烈的立法需求。按照過去的辦法，需要省一級人大為某個市專門立法是不可能的，所以這些城市強烈呼籲獲得立法權。
這次立法法修正案草案為防止濫用立法權作了一些限制。有兩條，第一是地方設區市能不能獲得實際的立法權有賴於省一級人大及其常委會根據它的人口、區域面積、立法需求來決定，並且獲得立法權之後要報省人大常委會批准才能夠生效；第二條就是明確立法範圍，只能在城市管理、環境保護、公共服務、歷史文化保護等這些領域進行立法。這也防止了地方在立法過程中的任性，濫用立法權把地方政府本來通過「紅頭文件」實施的行為上升為法律法規或者地方性規章來推行。
稅收立法權收歸全國人大 啃下稅收法定「硬骨頭」
主持人：這次立法法修改的一個主要內容是稅收立法權收歸全國人大，為什麼要強調這一點，跟老百姓有什麼樣的關係呢？
於安：這部分的改變就在於把稅務立法和稅務管理當中的問題明確地規定下來。比如說稅種、稅率，這些問題都要通過全國人大的立法來規定。
這對改革的意義非常重大，稅收是財政收入制度裡面最重要的一部分，它還是分配製度非常重要的組成部分，也是一個調解社會經濟關係的非常重要的組成部分。
主持人：這次立法法修改的一個主要內容是稅收立法權收歸全國人大，為什麼要強調這一點，跟老百姓有什麼樣的關係呢？
於安：這部分的改變就在於把稅務立法和稅務管理當中的問題明確地規定下來。比如說稅種、稅率，這些問題都要通過全國人大的立法來規定。
這對改革的意義非常重大，稅收是財政收入制度裡面最重要的一部分，它還是分配製度非常重要的組成部分，也是一個調解社會經濟關係的非常重要的組成部分。
馬懷德：這次立法法修改過程中，將稅收的立法權上收全國人大及其常委會，並且明確它是全國人大的專屬立法權，而且把稅收管理的所有措施都具體化了，就是以後所有的納稅人、徵稅對象、稅率以及計稅的依據、稅收管理所有的這些事項都由全國人大及其常委會立法，而且不能夠授權給其他主體。
即使要授權也要有明確的授權對象、授權期限及授權要求。所以就是有關立法的進一步上收。當然還有收費的問題，立法法裡雖然沒有明確的規定，但是收費的問題與稅的問題是一樣的，然有附加費雖然不是稅，但也要發揮了稅的作用，所以要有嚴格的控制。
塗銘：大家都說改革已經到了深水區，需要啃「硬骨頭」，我覺得目前落實稅收法定原則已經成了我們迫切需要去啃的「硬骨頭」之一。去年12月份發改委和財政部一個月之內兩次上調燃油稅，當時輿論一片譁然，有些網民就戲稱：建議把發改委和財政部合併叫「發財部」。雖然說網民的表達有情緒，但我覺得這是一種對稅收法定強烈期盼的真實的民意
財政部長在兩會期間回應此事時表示，1985年對財政部和發改委燃油稅上調的授權仍然有效，但從1985年到現在已經近30年了。作為老百姓，最關心的是這個尚方寶劍什麼時候能夠上繳收回，不讓稅收如此任性和隨意，保護老百姓的錢袋子不成為政府部門的提款機。所以，落實稅收法定不能再等了。
擴大公民參與 真實反映社情民意
主持人：本次立法法的修正案草案中為什麼要明確規定擴大公眾參與立法？
馬懷德：過去法律制定過程中公眾是有一些參與的權利和渠道，但是深度和廣度都不夠，立法機關對公眾參與的重視和保障也不夠，反饋也不及時，公眾參與立法的意見能否被吸收，吸收的程度如何也沒有制度上的保障。
所以立法法的修改草案明確規定要擴大公眾的參與，公眾參與的途徑可以有多種。比如說聽證會，立法法規定，如果涉及到一些意見分歧比較大，涉及到重大利益需要做重大調整的一些法律或者法律條文，在這些法律預案的起草制定過程中立法機關可以召開由基層和群眾代表參加的，專家、學者、有關單位，人民團體、組織和社會公眾參加的立法聽證會，通過聽證會的方式使得立法條文更加完善，使得立法更接近地氣，更能夠反映人民意願。
還有一種方式是公開徵求意見，但過去我們的缺陷就是老百姓提了意見不一定能夠充分地反映在法律草案的修改或者制定的過程中。比如當年制定個人所得稅法的時候，有40多萬人提了意見，預算法的修改過程中也有30多萬人提了修改意見，但是這些意見是不是被採納了，採納了哪些，為什麼沒採納，沒採納的理由是什麼，並沒有很好的反饋。所以這次立法法修改草案明確提出立法機關有責任、有義務，將公眾公開徵求意見之後的結果及時昭告社會。這些都是保證公眾參與的有效途徑。
當然還有其他的方式，比如座談會、論證會，還有立法聯席制度等都能保證越來越多的公眾意見能夠反映在立法中，從而確保立法的民主性。
於安：第一，這是一個民主的形式，我們既有通過選舉代表進入立法機構參加國家立法的民主渠道。還有以公民的身份向國家機構對公共事務表達意願、表達建議的渠道，這個渠道我們的憲法都做了規定。現在立法法是進一步具體化，是公民政治地位的體現。
第二，立法能夠有更多的意見，使它反映的社會意志更全面、更直接。這可以提高我們法律的質量，對整個國家發展來講都是有好處的，而質量提高則需要通過兩個渠道，一個是科學、一個是民主。科學這方面就是要關注各方面專家的意見，專門從事這方面工作，對規律性的東西知道得多一些；再一個就是民主，能夠使各方意見能夠更充分地表達。
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本期編輯：王帥