● 今天，我們面臨這樣的一個問題：未來的城市化如何又快又好地持續下去？這一問題面臨兩個挑戰：
第一，現有的城市化模式還能持續嗎？如果不能持續，如何化解其帶來的債務風險；
第二，構建新型的城市化發展模式，這不僅僅需要我們尋找長效的、穩定的建設資金來源，更需要對地方政府功能重新審視和定位。
曹遠徵
一、問題的提出
自改革開放，尤其是進入本世紀以來，中國出現了快速城市化的現象。橫向比較「金磚國家」（巴西、俄羅斯、印度、中國，簡稱「BRIC」），中國的城市化道路獨樹一幟，尤其明顯區別於巴西、印度等發展中人口大國的城市化路徑。更令世界矚目的是，這一中國特色的城市化道路出色的表現堪稱史無前例。
以高速公路為例，中國的高速公路在1989年僅通車271公裡，到1998年當年就新增1741公裡，通車總裡程達8733公裡，居世界第六；到2001年底，通車總裡程達到1.9萬公裡，躍居世界第二；到十年後的2011年底，通車總裡程達8.5萬公裡，躍居世界第一；到2012年底，通車總裡程達9.56萬公裡。2013年，中國高速公路通車總裡程超過10萬公裡已經沒有任何懸念。
同樣的現象，也發生在鐵路、城市道路與橋梁、機場、水電煤、電信、倉儲等基礎設施建設上，更體現在設計前衛、體量龐大的城市建築上，如超高大樓、星級酒店、城市綜合體、新建住宅等。與此同時，民用航空、汽車、家電等涉及居民衣食住行的設施與服務的增速也十分迅猛。這些基礎設施與商業、生活配套設施，支持了中國經濟快速工業化。
進入本世紀，中國成為世界的工廠也成為不爭的事實。「中國製造」遍布世界各個角落。中國不僅成為世界第一大貿易體，而且其進出口總額一度達到GDP的70%以上。這是大國以及世界經濟史前所未有的。
城市化和工業化的交相輝映，成功地創造了就業機會。數億農村人口移民到城市就業、定居，使得用城市常住人口衡量的中國城市化率快速提高，到2012年已達52.6%。快速的城市化不僅使城市的面貌日新月異，而且也深刻改變著中國的社會結構，並由此影響著人們的價值觀和消費偏好。中國龐大的人口規模，在城市化進程中逐漸顯現出其巨大的消費威力，似乎150多年前，英國商人所期望的「只要中國人每年用一頂棉織睡帽，英格蘭現有工廠已經供不應求了」並不遙遠，幻想正在變成現實。
國際學術界對中國城市化道路以及相應的經濟高速成長經驗十分著迷，進而建構了「中國模式」。在這一模式中，發展主義政府，尤其是以經濟發展為取向的地方政府的作用被認為至關重要，是「中國模式」的基石。由於政府以經濟發展為主要訴求，其對各種政治和社會事務就多以GDP數字來檢驗成效，而不帶其他偏好。這種「中性政府」是推進城市化，進而促進經濟成長的關鍵。
至少從淺層次看，上述觀察是真實的。國際經驗表明，城市化不是憑空而來，如果靠自發演化，不僅耗時過長，而且因缺少規劃，會阻礙城市的進一步發展。更為嚴重的是，放任自流的發展極易引發諸如就業機會不足、貧民窟叢生、社會秩序混亂等城市病的發生。於是在城市發展中，如何發揮政府的作用就成了一門學問。而中國城市化的經驗恰恰從一個角度映射出：一個強勢政府是可以阻止上述城市病的。
但是，如果深層次追究，一些疑問也隨之產生。首先，什麼原因使中國的政府有如此巨大的熱情去推動城市化而不受其他偏好的影響呢？其次，是什麼機制保證政府推動城市化資源的持續供給，尤其是資金的充沛來源？第三，這種政府推動的城市化是否可持續？顯然，不釐清這些問題，就無法客觀全面地把握中國城市化的全貌，進而也無法將「中國模式」理論建立在可靠的理論基礎之上。
二、計劃體制下的城市化
政府在中國的城市化進程中扮演重要角色，這可追溯到1949年。此前，一如其他發展中國家，中國的城市化並沒有政府的強力幹預，呈現出自然而然的過程。新中國建立以後，中國實行了類似前蘇聯的高度集中的計劃經濟體制。反映在宏觀方面，是用指令性計劃取代競爭性價格機制來配置資源；反映在微觀層面，是用行政性生產單位取代優勝劣汰的自由企業制度。
從制度經濟學的角度觀察，在這一體制內，信息是自下而上匯總的，而決策，即指令，則是自上而下貫徹的。中央計劃機關是最高甚至是唯一的決策者，地方政府僅是甚至是唯一的執行者，並由此使整個經濟活動，無論人財物、產供銷均為計劃所控制。
需要指出的是，這一體制是一個嚴密的體系，為保證經濟計劃的順利執行，需要在社會體制、政治體制等方面做出相應的安排。除在城市維持各種附屬於行政權力的「單位」外，在農村表現為用行政權力人為地維持城鄉分割。
十分明顯，上述高度集中的計劃經濟體制的運行結果，在財務安排上便呈現出財政主導的特徵，一切經濟活動皆為國家經濟活動。所謂財政，是一半財，一半政。它是國家治理的基礎和支柱，高度服從於國家的戰略目標。新中國成立後，囿於當時的歷史條件，發展工業尤其是與國防安全相關的重工業是當務之急。為了發展工業，必須擴大投資，這就要求抑制消費，動員儲蓄，控制成本。而高度集中的計劃經濟體制及與其相適應的社會、政治體制安排，恰可以滿足這一要求。
具體來看，上述訴求的實現機制是：在農村，通過農產品的統購統銷人為壓低農產品價格，抬高工業品價格，用剪刀差動員農村儲蓄投入工業，並相應壓低工資成本；通過人民公社制度將農村人口束縛在土地上，人為增加人口流動的機會成本。以此不僅使低工資成本長期保持，並可以相應維持工業資本積累能力的可持續。在城市，通過興辦行政附屬性的國營工廠來保證資本集中投向國家最需要的工業部門，通過票證配給制度人為抑制消費，並通過附屬於財政的國有銀行壟斷性安排，將消費剩餘不斷動員成工業投資。
服從於國家戰略目標，財政安排的順序就是：先建設、後生活，集中力量發展工業。城市的發展也成為從屬性的。於是，當時的中國城市中就出現了這樣的景象：在馬路一邊是高大的廠房，在馬路另一邊則是「幹打壘」的職工宿舍，宿舍區居住條件差，生活配套設施不足；城市基礎設施及公用事業嚴重欠缺。這種景象在新興工業基地的典型代表是黑龍江的大慶市，在老工業基地的典型代表是遼寧瀋陽市的鐵西區。
這種高度集中的計劃經濟體制在帶來經濟發展的同時，也帶來了嚴重的弊端。一方面，上世紀70年代末，中國的工業體系已初步形成，工業生產總值已佔全社會總產值的70%以上，另一方面，城市化水平卻嚴重滯後，中國人口的70%以上仍然是農民，二元經濟分割傾向不僅在固化、深化，而且尖銳對立並有斷裂之憂。用當時的語言表述，農輕重比例嚴重失調，城鄉差距不斷擴大，國民經濟走到崩潰的邊緣，其根源在於「史達林模式」，即高度集中的計劃經濟體制決策失誤，浪費嚴重，效率低下。也正是這個原因，改革成為歷史的必然，而改革的目標取向自然是向市場經濟體制。
三、改革條件下城市化的起步
回顧中國改革35年來的經驗，可以看到，它採取的是市場取向的漸進式改革。這一方式奠定了中國現有城市化模式的基因並因路徑依賴而顯著化。
改革起步於高度集中的計劃經濟體制。改革的邏輯和實踐起點首先就是減少集中度，表現為行政權力，尤其是決策權力的下放。在中央與地方關係上體現為簡政放權，地方政府有了更大的決策權；在政府與企業的關係上體現為放權讓利，不僅讓企業有經營自主權，而且還有利潤留成；在企業與職工的關係上引入了獎金制度，允許幹好幹壞不一樣；在農村則實行土地承包經營制，鼓勵農民多勞多得。決策權力的下放，在國家和農民的關係上，廢除了糧食的統購統銷，取消了人民公社制度。實行聯產承包責任制，在給農民經營自由的基礎上，鼓勵農民多勞多得。
這一系列制度性的放權安排，使中國的城市化道路開始擺脫傳統模式，這表現在三個方面：
首先，以聯產承包責任制為基礎的農村經濟體制改革，讓農民可以自主投資、自主經營，從而使中國的工業化不再是國家主導的工業化，而呈現典型的亞洲工業化特點，即有了貨幣收入的農民受工業化規律的支配而投資於工業，鄉鎮企業蓬勃發展，其聚集發展改變了原有的城市布局，小城鎮開始湧現。與此同時，城鎮建設資金也不依賴於財政撥款而多採用集資、入股等所謂自籌資金的方式安排。從某種意義上講，這是中國最早出現的公共民營合作制（PPP）形式。
其次，原有的城市是國有企業聚集地。而在以鄉鎮企業為代表的非國有企業的激烈競爭下，國有企業業績普遍不佳，甚至虧損嚴重。這不僅極大影響著地方財政收入，而且因工人下崗、就業形勢嚴重惡化，迫使地方政府必須招商引資。為吸引投資者，「三通一平」（編註：水通、電通、路通和場地平整）的基礎設施就成為基本條件。而老城區改造成本較大，於是多採用在老城區旁建新城的辦法，「開發區模式」由此而大行其道。
第三，簡政放權為上述城市化發展提供了充分條件。上世紀80年代，隨著農村聯產承包責任制的廣泛發展，從農村動員經濟剩餘的途徑已經堵塞，與此同時，隨著對國有工業企業的放權讓利，以利潤為基礎的財政收入又呈下降趨勢。前後夾擊之下，原有財政基礎被動搖，而不得不改弦更張。
1983年後，一方面在財政收入上開始推行 「利改稅」（編註：將所得稅引入國營企業利潤分配領域，把國營企業向國家上交利潤改為繳納稅金，稅後利潤全部留歸企業），另一方面在財政支出上，開始推行「撥改貸」（編註：國家將預算內基本建設投資由撥款改為貸款）；與此同時，在政府間關係上開始推行「分灶吃飯」，即中央和地方各自承擔本級財政支出。
財政體制的這一變動，為地方政府為滿足本級財政支出而組織財政收入奠定了前提條件。長期在高度集中計劃經濟下所形成的工業化和城市化脫節，造成了城市化欠帳，再加上農村剩餘勞動力轉移就業的壓力巨大，迫使地方政府必須以極大努力去組織收入以滿足支出需要。預算外收入由此產生，而且增長迅速，並日益成為城市建設的主要資金來源。
四、城市化「路徑依賴」的
由來和利弊
制度經濟學研究表明，制度變遷有「路徑依賴」特點。一旦初始條件給定，制度演進會沿著初始條件所規定的發展可能性空間展開，並在這一展開的過程中不斷強化對這一路徑的依賴傾向。
在中國城市化過程中，上世紀80年代由決策權高度集中到決策分散這一放權安排，改變了初始條件並引致上述三方面的變化，而這些變化中都暗含了一條共同的路徑：可以不用正規的財政資源（由稅收構成的一般性財政收入）來實現城市發展的資金安排。並且隨著時間的推移，在各地方相互競爭和模仿作用下，這一路徑日漸清晰起來，就是土地批租制度。即通過生地變熟地使土地增值，進而通過變現來籌措資金。籌措來的資金除用於基礎設施建設外，還可以以地養地。如此滾動開發，「土地財政」的基因由此奠定。
由於包括土地在內的各種資源多集中於地方政府，所以地方政府籌措財政收入，尤其是預算外財政收入的能力遠高於中央政府。1980年到1993年，地方財政收入佔全國財政收入的比重平均高達68%。一些經濟發展快、資源價格尤其是土地價格上漲快的省份，其財政收入增長遠快於全國。相比之下，地方政府的支出責任卻並未發生較大變化，尤其在一些經濟發達省份，支出增長小於收入增長。1980年到1993年，地方財政支出佔全國財政支出的比重平均為49%，呈現出財權大事權小的格局。
中央財政收入佔全國財政收入比重的持續下降，甚至到了中央財政支出難以維持的地步，終於觸發了1994年的財政體制改革。囿於當時的條件，這一改革並未在各級政府支出責任上做大的調整，而集中力量用於籌措財政收入，尤其是中央政府的財政收入。其目標是有限的，主要是提高兩個比重，即提高財政收入佔整個國民收入的比重，提高中央財政收入佔整個財政收入的比重。這就是俗稱的「分稅制改革」。
就當初設定的優先目標而言，分稅制改革取得了巨大的成功。除財政收入佔整個國民收入的比重提高外，中央財政收入的比重也持續提高。到2008年，地方財政收入僅佔全國財政收入的47%，較1994年下降21個百分點。但與此同時，地方政府的支出責任並未相應減小，支出不斷上升。到2008年，地方平均財政支出已佔全國財政支出的79%，比1994年上升20個百分點。地方政府的財政收支缺口越來越大，為滿足為城市建設資金的需求，地方政府必須進一步拓展資金來源。結果是，以土地作為融資中介的城市化投融資模式逐漸興起，這既成為本世紀以來主導城市化投融資的主要模式，同時也成為當今中國地方政府「土地財政」的完備形式。
1998年，國家開發銀行與安徽蕪湖市政府在國內首創了城市基礎設施貸款領域的「蕪湖模式」：把若干個單一的城建項目打捆，由市政府指定的融資平臺作為統借統還借款法人，由市政府建立「償債準備金」作為還款保證。隨後的2000年，國開行與江蘇蘇州工業園區的合作進一步發展了這一模式，創造出一種嶄新的制度安排：政府出資設立商業性法人機構作為基礎設施建設的借款機構，使借款方獲得土地出讓的項目收益權，培育借款人的「內部現金流」；同時通過財政的補償機制，將土地出讓收入等財政型基金轉化為借款人的「外部現金流」，兩者共同發揮作用，使政府信用有效轉化為還款現金流。這就是人們熟知的「地方融資平臺」模式。
2000年以後，除了國開行以外，越來越多的地方政府和商業銀行參與到這一模式之中。特別是，2008年，為抵抗全球金融危機帶來的經濟衰退，中國啟動了「四萬億」經濟刺激計劃，新建在建的基礎設施項目大幅增加，除財政投資外，更多地方政府採用了負債投資的辦法，地方融資平臺模式備受青睞。與此同時，金融系統對城市基礎設施投資的信貸約束也大大放鬆，也為負債投資提供了方便條件。數千家政府性公司的資產負債表迅速膨脹，負債規模急速上升。
根據國家審計署2011年的審計，2010年地方政府性債務餘額中的48.85%為2008年後發生的，並且地方債務是全國範圍的。2010年底，全國2856個縣級政府中，只有54個沒有舉借政府性債務，除此之外所有的省政