來源：澎湃新聞
臨港奮楫|專訪趙曉雷：如何發揮新片區鮮明的「跨境」特點？
8月20日，上海自貿試驗區臨港新片區揭牌滿一周年。被譽為中國自貿區「樣板房」的臨港新片區，對標全球最高標準，對標國際競爭力最強的自由貿易園區，主動引領經濟全球化健康發展。
臨港，離世界很近，這個具有鮮明「跨境」特點的特殊經濟功能區該如何發揮自身優勢，對接國際規則，面向世界全方位高水平開放？
對此，澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者日前專訪上海財經大學自由貿易區研究院院長趙曉雷教授。趙曉雷是國務院學位委員會學科評議組成員，享受國務院政府特殊津貼，全國優秀教師，曾獲孫冶方經濟科學獎。
趙曉雷認為，按照「五個重要」目標定位，臨港新片區最大的制度優勢是對標全球最高標準建成特殊經濟功能區和對標國際競爭力最強自由貿易園區的特殊綜合保稅區，以及以「五個自由」為重點建立以投資貿易自由化為核心的制度體系、以全球高端資源要素配置為核心功能的經濟全球化重要載體。
其中，與「經濟特區」相比，特殊經濟功能區要在開放層次、制度創新、資源要素流向、產業結構、核心功能上實現轉型。而洋山特殊綜合保稅區重點產業具有鮮明的「跨境」特點。趙曉雷認為，要建設國際競爭力和影響力最強的自由貿易園（港）區，必須大力發展國際貿易價值鏈高端的國際中轉集拼和離岸貿易，實現貿易轉型升級。
此外，在新片區現有的人才政策基礎上，趙曉雷表示，新片區還需要針對以關鍵核心技術為突破口的離岸研發設計、國際協同製造及服務貿易等前沿產業，試驗非標準化用工管理和服務政策，為高端人口導入提供符合國際標準的勞動用工制度支持。
以下為採訪實錄：
對標全球最高標準建成特殊經濟功能區，開放層次、制度創新、產業結構均轉型
澎湃新聞：你是上海自貿區臨港新片區「十四五」規劃編制智庫專家，你認為臨港新片區最大的制度優勢是什麼？
趙曉雷：
2019年8月6日，國務院發布《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》。2019年8月20日，臨港新片區正式揭牌。
設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區，是黨中央總攬全局、科學決策作出的進一步擴大開放重大戰略部署，是新時代彰顯我國堅持全方位開放鮮明態度、主動引領經濟全球化健康發展的重要舉措。
上海自貿試驗區臨港新片區要進行更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，努力成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創新，強化制度建設，提高經濟質量。
按照「五個重要」目標定位，臨港新片區具有4個方面的特殊制度優勢。
一是對標全球最高標準建成特殊經濟功能區。上海臨港新片區對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區和最具國際競爭力的規則體系，選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對外開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的重點領域，實施具有較強國際競爭力的開放政策和制度，建成更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，更好服務國家對外開放總體戰略布局。
二是以「五個自由」為重點建立以投資貿易自由化為核心的制度體系。上海臨港新片區以「投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由」為重點，推進投資貿易自由化便利化，實現新片區與境外投資經營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通。
新片區把握住經濟全球化及國際經貿合作競爭從「便利化」到「自由」、「公平」的前沿變革形勢，對標最具國際競爭力規則體系，實施開放模式轉型，成為我國全方位高水平開放的標杆，代表國家參與國際競爭。
三是以全球高端資源要素配置為核心功能的經濟全球化重要載體。上海臨港新片區集聚配置全球高端資源要素，核心功能圍繞「重要基礎」、「重要樞紐」、「重要跳板」、「重要通道」、「重要試驗田」的目標定位培育發展，投資貿易自由化制度體系建設更集中、更有針對性地與國際高端要素集聚、高端產業功能培育、產業鏈及產業集群發展相結合，圍繞產業鏈實施縱深開放集成，建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系，形成高水平開放、高質量發展新動能。
四是對標國際競爭力最強自由貿易園區的特殊綜合保稅區。海關總署按照《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，研究制定了《中華人民共和國海關對洋山特殊綜合保稅區監管辦法》，將洋山特殊綜合保稅區作為對標國際公認、競爭力最強自由貿易園區的重要載體，在全面實施綜合保稅區政策的基礎上，實施更高水平的貿易自由化便利化政策和制度，最大限度簡化一線申報制度，突出區內經營自由，嚴格二線監管，改革海關統計方法，更加便利開展國際中轉集拼等「跨境」業務。
洋山特殊綜合保稅區更突出自由貿易園區的主體功能，整合保稅區及海港、空港口岸資源和政策優勢，重點培育發展「跨境」產業和業態，提升全球貿易及航運資源配置能力。
澎湃新聞：你剛剛提到的特殊經濟功能區，具體有怎樣的特徵？和經濟特區有哪些不同？
趙曉雷：
特殊經濟功能區是國家推動形成全面開放新格局、加快培育國際經濟合作和競爭新優勢的新的戰略空間。
與「經濟特區」相比較，特殊經濟功能區的特徵是：在開放層次上，從商品要素流動層面開放向制度型開放轉型。在政策制度創新上，從土地、稅收等優惠政策為主向通過制度創新優化開放型經濟營商環境為主轉型。
在資源要素流向上，從單一的引進外資為主向「引進來」、「走出去」雙向流動轉型。在產業結構上，從出口加工製造為主向具有國際市場競爭力的開放型產業體系轉型。在核心功能上，從經濟體制改革和對外開放試驗向集聚配置全球高端資源要素轉型。
大力發展國際貿易價值鏈高端的國際中轉集拼和離岸貿易，實現貿易轉型升級
澎湃新聞：你前面說到，洋山特殊綜合保稅區是臨港新片區的特殊制度優勢之一，那麼特殊綜合保稅區的功能定位及產業定位有何特殊性？
趙曉雷：
《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》明確了洋山特殊綜合保稅區的功能定位：在新片區內設立物理圍網區域，建立洋山特殊綜合保稅區，作為對標國際公認、競爭力最強自由貿易園區的重要載體。
洋山特殊綜合保稅區按照「五個重要」的要求，立足臨江臨海大上海、空港海港自由港的功能定位，以建設國際競爭力和影響力最強的自由港為目標，與自由貿易園（港）區及高水平國際投資貿易協定相關通行規則相銜接，實施具有較強國際競爭力的開放政策和制度，實現功能定位和發展目標。
洋山特殊綜合保稅區重點產業發展方向聚焦國際供應鏈管理，包括國際中轉集拼、國際採購分撥、國際物流服務；聚焦國際高端製造及相關服務業，包括離岸研發設計、國際協同製造、高端檢測維修與再製造、融資租賃；聚焦跨境綜合服務業，包括離岸貿易和轉口貿易、總部經濟、數字貿易、跨境電商、跨境金融及離岸金融、高端航運服務。
這一產業定位符合國際上競爭力強的自由貿易園（港）區的前沿趨勢，即貿易功能與投資功能、科技創新功能並重；發展貿易端、科技端、製造端相融合的產業體系和產業集群。
洋山特殊綜合保稅區重點產業具有鮮明的「跨境」特點，需要充分發揮開放型政策制度優勢，到2035年建成國際中轉集拼中心、國際分撥及配送中心、國際訂單及結算中心、全球銷售及服務中心、跨境數字貿易中心、全球檢測維修和綠色再製造中心、高端研發和製造中心、國際金融資產交易中心、國際大宗商品現貨交易中心、國際融資租賃交易中心。
澎湃新聞：你一直強調上海港的國際中轉集拼功能及業務發展，為何說國際中轉集拼是國際上競爭力強的自貿區和自貿港的一個重要指標？
趙曉雷：
國際中轉集拼和離岸轉手買賣（離岸貿易）是全球一流自貿區及自貿港國際貿易、國際航運高端業態。
2018年，新加坡貨櫃總吞吐量為3659.9萬TEU，其中國際中轉集拼量為3110.92萬TEU，比例為85%；中國香港貨櫃總吞吐量為1959.6萬TEU，其中國際中轉集拼量為1175.76萬TEU，比例為60%。2017年，香港離岸貿易額為5710億美元，佔總貿易額比重為50.2%；轉口貿易額為5110億美元，佔總貿易額比重為44.9%。
包括外高橋和洋山港在內，上海港的貨櫃吞吐量長年全球第一，2019年達到4330萬TEU，但國際中轉量的比重為10%左右。
要建設國際競爭力和影響力最強的自由貿易園（港）區，必須大力發展國際貿易價值鏈高端的國際中轉集拼和離岸貿易，實現貿易轉型升級。
海關總署發布的《中華人民共和國海關對洋山特殊綜合保稅區監管辦法》單列了第五章「對洋山特殊綜保區國際中轉（包括中轉集拼）貨物的監管」，說明國際中轉集拼是洋山特殊綜合保稅區重點培育發展的業態。
洋山特殊綜合保稅區要進一步突破航線航班、監管模式、運輸政策等限制，在浦東機場南部區域發展航空快件國際中轉集拼業務，在小洋山島區域發展港口國際中轉集拼業務，特別是國際拆拼箱、總運單拆分運單等業務，建成國際中轉集拼、國際分撥及配送、國際訂單及結算功能集合的國際中轉集拼樞紐港，支持上海國際貿易中心、國際航運中心、國際金融中心高質量發展。
針對前沿產業先行先試非標準用工政策，支持高端人口導入
澎湃新聞：臨港新片區整體規劃面積873平方公裡，根據2019年的數據，新片區實有人口63萬人左右，中心城區32萬人左右。按照「開放創新、智慧生態、產城融合、宜業宜居的現代化新城」建設目標，新片區需要導入大量人口。你如何看待目前新片區的人才政策？
趙曉雷：
上海市在打造更具吸引力的人才發展環境方面已推出一系列積極、開放、有效的人才政策，為新片區集聚海內外人才提供堅強有力的保障。
這些措施包括優化新片區人才直接落戶政策，縮短新片區「居轉戶」年限，實行居住證專項加分政策，拓寬技能人才引進通道，加大人才培養培訓扶持力度，實行更加靈活的用人機制，放寬現代服務業從業限制，大力集聚海外青年人才，進一步提高外籍留學人員工作生活便利，加大力度引進高科技人才和技能型人才，賦予新片區管理機構外籍人才加分權及上海科技創新職業清單推薦權，建立境外人才工作和創業綠色通道等。
在以上人才政策基礎上，新片區還需要針對以關鍵核心技術為突破口的離岸研發設計、國際協同製造及服務貿易等前沿產業試驗非標準化用工管理和服務政策，為高端人口導入提供符合國際標準的勞動用工制度支持。
澎湃新聞：你提到新片區可以先行先試非標準用工政策，支持高端人口導入。什麼是非標準用工政策？這一政策的可行性如何？
趙曉雷：
《國務院關於支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知》第53條措施明確，支持自貿試驗區開展非標準就業形式下勞動用工管理和服務試點，適用範圍為上海自貿試驗區。
在全球範圍內，隨著經濟多元化、網絡化、平臺化發展，用工模式和勞動關係也隨之發生變化，非標準用工已成為一種趨勢，並對傳統就業模式和勞動僱傭關係提出挑戰。
發達市場經濟國家較早關注這一變化趨勢，著手在法律層面、社會層面、經濟層面建立相應制度，將非標準就業納入規範發展軌道。
2016年，世界勞工組織公布的非標準就業包括臨時僱用、部分工作時間、自我僱用、多組織僱用4種類型。2017年，歐盟「歐洲改善生活與工作條件基金會（Euro Found）」的《歐洲非標準用工情況》報告將非標準用工分為臨時合同用工、部分時間用工、自我僱用。
上海臨港新片區要圍繞以關鍵核心技術為突破口的前沿產業，以核心晶片、特色工藝、關鍵裝備及基礎材料等為重點領域的離岸研發和製造產業，實施傾斜式、針對性、合規性的非標準用工管理服務政策，對亟需引進的科技研發類人才、功能運營類人才實施臨時僱用、部分工作時間、多組織僱用、短期固定期限勞動合同等非標準用工試點，既增強用工靈活性，有效降低商務成本，支持國際創新協同重要基地建設，又支持國內外符合新片區前沿產業發展需求的各類技能型人口導入，符合產城融合的發展目標。
臨港這一年，招商引資、配套建設、產業發展等均快速推進
澎湃新聞：臨港新片區揭牌一周年，如何評價新片區這一年來的發展？
趙曉雷：
上海臨港新片區揭牌運營一周年，在針對性體制機制創新制度建設、具有國際市場競爭力的開放型產業體系建設、全面風險管理制度建設等主要任務措施方面取得實質性推進。
2019年8月，《中共上海市委、上海市人民政府關於促進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質量發展實施特殊支持政策的若干意見》發布，從2019年9月1日起實施。政策從「賦予新片區更大改革自主權」、「打造更具吸引力的人才發展環境」、「加大財稅金融政策支持力度」、「加大規劃土地政策支持力度」、「推動高端產業集聚發展」、「加大對人才的任務保障力度」、「構建便捷的交通網絡體系」、「提升城市綜合服務功能」等8個方面實施50項特殊支持政策，有力推動臨港新片區啟動建設。
2019年7月30日，《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》經上海市政府第60次常務會議通過，自2019年8月20日起施行。《辦法》以政府規章的形式，明確臨港新片區的管理體制機制，銜接國家授權改革措施，為新片區順利運作提供法治保障。
2019年11月4日，海關總署發布《中華人民共和國海關對洋山特殊綜合保稅區監管辦法》，2020年5月16日洋山特殊綜合保稅區正式揭牌，一期圍網面積14.27平方公裡，其餘部分的圍網封關將在2020年年內全部完成。
2020年5月26日，上海自貿試驗區臨港新片區管委會、中國人民銀行上海總部、中華人民共和國上海海事局、上海出入境邊防檢查總站印發《關於促進洋山特殊綜合保稅區對外開放與創新發展的若干意見》，高標準推進洋山特殊綜合保稅區投資貿易服務自由化便利化。
2020年7月31日，財政部、國家稅務總局發布關於中國（上海）自貿試驗區臨港新片區重點產業企業所得稅政策的通知，對新片區內從事集成電路、人工智慧、生物醫藥、民用航空等關鍵領域核心環節相關的產品（技術）業務，並開展實質性生產或研發活動的符合條件的法人企業，自設立之日起5年內減按15%的稅率徵收企業所得稅。
2020年7月，國內首票跨關區國際中轉集拼業務試單在臨港新片區完成，丹麥得斯威國際貨運公司（DSV）在上海海關隸屬洋山海關全程監管下，將採購自德國漢堡的汽車零部件等貨物在洋山港國際物流有限公司所屬國際中轉集拼倉庫進行拆箱，與其他貨物重新拼箱後運往上海外高橋港區，重新出口至東南亞和日本等地。這標誌著上海口岸正式開展跨監管區域國際中轉集拼業務。
2020年初，臨港新片區管委會即啟動推進「十四五」規劃研究和編制工作。根據《臨港新片區「十四五」規劃研究和編制工作方案》，臨港新片區「十四五」規劃編制要在形成規劃的基礎上，同步形成2020年-2022年、2023年-2025年兩輪行動計劃，以及25項專項規劃。
2020年4月1日，上海臨港新片區管委會發布《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區科技創新型平臺管理辦法（試行）》，規範和加強轄區科技創新型平臺的建設和運營管理。
2020年5月29日，上海臨港新片區管委會、上海市經濟和信息化委員會、上海市商務委員會印發《洋山特殊綜合保稅區產業和空間布局規劃》，全面推進洋山特殊綜合保稅區對外開放與創新發展。
2020年6月23日，上海臨港新片區國土空間總體規劃（2019-2035年）草案公布，並向社會公示。
2020年是新片區建設發展的第一年，招商引資、配套建設、產業發展等工作都在快速推進。特別是加強招商引資集聚優勢產業，把招商引資、促進投資與培育壯大發展新動能緊密結合，聚焦國家戰略急需的關鍵領域，加大引進優質產業項目。
截至2020年7月，新片區累計已籤約項目達329個，總投資額約2617億元。在高端裝備製造、航空航天、生物醫藥、國際物流、新能源汽車等領域集聚了一批全球頂尖企業和國產領先品牌。
2020年7月，上海臨港新片區又有18個重點產業項目集中開工，包括藍灣進平，格科半導體，商湯科技，新微化合物半導體，臨港檢驗檢測產業園，盛美半導體，德建聰和，臻格生物，上飛裝備，智芯谷裝備產業園，半導體裝備產業園，臨港科技綠洲人工智慧產業園，智能新能源汽車產業園，智慧工業物聯網產業園，臨港新片區生命藍灣，智能裝備產業園，航天高端裝備智能製造產業園，集成電路綜合產業園。這些項目符合「建立以關鍵核心技術為突破口的前沿產業集群」的產業定位。