新環保法實施6年公益訴訟進入蓬勃發展期
環境公益訴訟基本實現對重點地區全覆蓋
核心閱讀
6年來，環境公益訴訟主體擴大，案件類型趨於多元，法規制度逐漸健全，我國環境公益訴訟取得長足發展。不過，在賠償金管理和使用等困擾環境公益訴訟多年的老問題尚沒有徹底解決的同時，又出現了一些新問題，這些問題亟待引起重視並採取措施予以解決。
□ 本報記者 郄建榮
2015年1月1日，新修訂的環保法實施。新環保法明確提出，社會組織可以提起環境訴訟。同一年，全國人大常委會授權最高人民檢察院在13個省(區市)檢察機關開展公益訴訟試點。6年來，由檢察機關以及社會組織提起的環境公益訴訟特別是檢察機關提起的環境公益訴訟逐年增多，基本實現環境公益訴訟對生態環境保護重點地區的全覆蓋。
在中華環保聯合會與上海財經大學近日共同召開的「環境公益訴訟理論與實踐」專題研討會上，最高人民檢察院第八廳副廳長呂洪濤透露，2015年以來，檢察機關每年辦理的環境公益訴訟案件佔到所有公益訴訟案件的60%左右。作為國內最大的環保組織，中華環保聯合會不僅最早涉足環境公益訴訟，而且僅新環保法實施後提起的訴訟就多達50件，多起案件入選「兩高」典型案例。
6年來，環境公益訴訟主體在擴大，案件類型趨於多元，法規制度逐漸健全……最高人民法院環境資源審判庭黨務廉政專員、二級巡視員李明義在會上表示，我國環境公益訴訟已經取得長足發展。
儘管環境公益訴訟取得的成績可圈可點，但是，在困擾了環境公益訴訟多年的老問題尚沒有徹底解決的同時，又出現了一些新問題。相關專家認為，這些問題亟待引起重視並採取切實措施予以解決。
環境公益訴訟案件類型多元
「2009年起，中華環保聯合會就開始從事環境公益訴訟的探索工作，2009年至2015年，新環保法尚未實施，有些地方法院認為我們沒有原告主體資格，其間提起的23起案件有9起沒有立案。」中華環保聯合會環境法律服務中心副主任魏哲告訴《法治日報》記者，新環保法實施後，截至去年底，中華環保聯合會提起的50起案件只有一起沒有立案，結案率超過70%，有5次入選最高人民法院公布的各類典型案例。
「2015年新環保法實施以來，環境公益訴訟進入了蓬勃發展時期，環境公益訴訟取得長足發展。這一點首先體現在訴訟主體日益擴大上。」李明義說，包括中華環保聯合會在內的提起公益訴訟的社會組織數量逐步增加。他說，2015年7月，檢察機關提起公益訴訟試點以來已成為環境公益訴訟的重要力量。目前，基本實現環境公益訴訟對生態環境保護重點地區的全覆蓋。
同時，案件類型趨於多元，「從法院受理案件來看，涉及大氣、水、土壤汙染的環境公益訴訟案件佔環境公益訴訟案件絕大多數，涉及森林、草原、灘涂、溼地生態保護以及瀕危動植物，礦產、林木等自然資源保護的公益訴訟案件也呈逐年增長態勢。」李明義說，近幾年，公益訴訟的法規制度逐漸健全，環境公益訴訟規則逐步細化。其中，最高人民法院出臺了審理環境民事公益訴訟司法解釋；最高人民法院與最高人民檢察院聯合出臺檢察公益訴訟司法解釋，兩高還聯合就刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序進行批覆等。
李明義指出，環境公益訴訟的審判執行方式也在不斷創新，多地法院探索在公益訴訟中適用禁止令，以有效預防生態環境損害的發生和擴大。同時，發揮技術專家在損害事實查明、因果關係認定等方面的輔助作用，增強案件實施查明效果。運用替代性修複方式，靈活適用補種復綠、增殖放流、護林護鳥、勞務代償等替代性修復責任，促進生態環境恢復，增強環境資源承載能力。
確立檢察機關主力軍地位
2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院在13個省區市檢察機關開展公益訴訟試點工作。據呂洪濤介紹，在兩年試點取得顯著成效的基礎上，2017年6月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議作出修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，在民事訴訟法、行政訴訟法中專門增加檢察公益訴訟條款。同年9月，中央深改委決定在最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳；2018年10月，公益訴訟檢察寫入人民檢察院組織法；2019年4月，檢察官法明確公益訴訟的職責。
呂洪濤說，在實踐方面，從2017年到2020年10月，全國各級檢察機關共立案生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件20萬餘件，發出訴前公告和檢察建議17萬餘件，提起訴訟1萬餘件。
「從2019年1月到2020年10月，通過檢察公益訴訟，我們督促修復被損毀溼地面積5千餘畝，督促治理被汙染水源面積20萬餘畝，清理被汙染水域面積282萬畝，保護被汙染土壤154萬餘畝，督促回收和清理生產類固體廢物370萬噸。」據呂洪濤介紹，2018年，檢察機關立案公益訴訟案件11萬件；2020年前11個月立案13.5萬件。2020年1月到10月，檢察機關提起的環境資源案件總共立案67937件，佔所有案件的55.5%，向人民法院提起訴訟4214件。
他表示，2017年，檢察機關公益訴訟制度正式確立以來，檢察機關立案的公益訴訟案件逐年增加。呂洪濤特別提到，2017年到2020年，在生態環境和資源領域，檢察機關提起民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟被人民法院判決支持，並且執行到位的生態環境的補償款逾33億元。
「江蘇徐州檢察機關在辦理公安機關移送的販賣野生動物案件中，發現海南幾家公司把400多隻熱帶海龜賣到多地。」呂洪濤說，在最高檢的協調下，檢察機關經過與農業農村部漁政管理部門協商，在野生動物保護部門的支持下，檢察機關聯合海南當地政府在依法懲治刑事犯罪嫌疑人的同時，對海龜放歸作了一系列的部署，最終放歸海龜200多隻，並對其中60多隻海龜安裝了GPS跟蹤系統。
環境公益訴訟仍有難題待解
儘管我國環境公益訴訟取得了長足進展，但是，環境公益訴訟尚存在諸多不足，如專門裁判規則不完善，適用於環境公益訴訟特殊裁判規則研究還需要深入；刑事附帶民事公益訴訟、檢察公益訴訟等領域尚存不少爭議亟待解決；公益訴訟修復資金管理問題不夠統一等。李明義說，公益訴訟中存在的這些問題需要司法實務界和理論界共同研究加以解決。
老問題還包括賠償金的管理和使用問題。魏哲說，目前，許多賠償金被放到地方政府財政專戶裡面。由於有明確的審批流程且必須專款專用，使用起來靈活性較低，導致賠償金容易變成「殭屍」資金。
除了這些老問題，近來又出現了新問題。其中包括環保組織提起的環境公益訴訟與政府生態環境損害賠償「撞車」問題。據中華環保聯合會志願律師劉閨臣介紹，中華環保聯合會在山東提起的兩起環境公益訴訟已經在法院審理，後來因為政府提起生態環境損害賠償訴訟，他們的案件被裁定中止審理。「這對寶貴的司法審判資源和環保組織本不寬裕的資金來說都是一種浪費。」劉閨臣說。
就「撞車」問題，魏哲認為，生態環境損害賠償應該參照環境公益訴訟建立公告制度，以解決主體銜接問題，避免重複訴訟造成司法資源浪費。
此外，環保組織建議，一些「殭屍」資金放著非常可惜，希望能用以支持其他公益訴訟案件的訴訟費、專家費等等，解決環保組織環境公益訴訟當中經費困難問題。