環境公益訴訟進入蓬勃發展期,社會組織如何乘勢而為?

2021-01-08 澎湃新聞

原創童克難中國環境

作為我國環境法治體系的重要組成部分，環境公益訴訟自2015年《環境保護法》修訂實施以來，進入了蓬勃發展時期。

在此過程中，各地有哪些值得借鑑的經驗？環境公益訴訟又面臨哪些問題？上海財經大學和中華環保聯合會近日在上海共同召開「環境公益訴訟理論與實踐」專題研討會。來自人民法院、人民檢察院和環保社會組織代表以及環境領域的專家學者就相關話題進行了討論。

圖為環境公益訴訟案件現場調研取證。自然之友供圖

現狀：

案件數量不斷增多，檢察機關是主力

「2013年、2014年如果有一兩件，感覺『撿到寶』了，現在不像原來那樣要做很多準備。因為隨著案件數量的增多，業務水平也在提高。」說起環境公益訴訟的發展，江蘇省南京市環境資源法庭庭長陳迎這樣說。

陳迎的感受，正是我國環境公益訴訟案件數量不斷增多的一個縮影。討論中，最高人民檢察院第八廳副廳長呂洪濤提供了這樣一組數據：2017年-2020年10月，最高檢共立案生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件20萬餘起，檢察機關提起民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟被人民法院判決，並且執行到位的生態環境補償款達30多億元。

2020年全國「兩會」期間的最高法和最高檢工作報告顯示，在2019年各級人民法院審結案件中，有1953起是檢察機關和社會組織提起的環境公益訴訟案件；2019年檢察機關辦理民事公益訴訟和行政公益訴訟同比分別上升62.2%和10.1%。「作為我國環境法治體系的重要組成部分，環境公益訴訟制度自2015年《環境保護法》修訂實施以來，取得了長足發展。」最高人民法院環境資源審判庭黨務廉政專員、二級巡視員李明義表示。

在李明義看來，環境公益訴訟在近年來呈現了訴訟主體日益擴大、案件類型趨於多元、法規制度逐漸健全和審判執行方式不斷創新等特點。「包括中華環保聯合會在內的提起公益訴訟的社會組織數量逐步增加。另一方面，自2015年以來，檢察機關已經成為提起環境公益訴訟的重要力量。」李明義說。

結合實際工作經驗和數據，湖北省高級人民法院環境資源審判庭庭長張樂喜也表示，社會組織在環境公益訴訟方面仍然是有生力量，且潛力巨大。「雖案件數量呈增長趨勢，但相比檢察機關，社會組織提起環境公益訴訟的數量較少。檢察機關應該是主力軍，社會組織仍可發揮重大作用。」

問題：社會組織「聯動」能力有待加強

新《環境保護法》實施以來，被稱為保護環境「牙齒」之一的環境公益訴訟，讓企業真切感受到了壓力。

社會組織對企業汙染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，要求做出賠償，也說明公共環境不再是「無主」資源，依法保護環境將成為社會各界的責任。那麼相比檢察機關，環保社會組織作為訴訟主體的數量為什麼相對較少？

「組織缺乏保障。尤其是社會公益組織，在提起訴訟有時候只提供有一兩頁紙、一個截屏、一個報紙複印件，這是缺乏證據來源的。」談及原因，陳迎首先提到了能力問題。

對此，中華環保聯合會法律中心副主任魏哲也表示，很多環保社會組織缺少專業的律師團隊，人員成本是其中的一大問題。一方面，是因為公益訴訟的律師費相對較低，另一方面環境案件的技術性很強，且審理的時間較長。「這導致很多律師沒辦法將其當作主營業務。人員流動也讓我們的經驗積累有難度」。

除此之外，鑑定過程中的諸多問題，也是掣肘環保組織提起公益訟訴的原因之一。「很多案件鑑定費用高達六位甚至七位數，導致很多年沒有結案，原因就是拿不出一份鑑定報告。」魏哲說。

相比環保社會組織，檢察機關有專門的機構、人員和資金保障，這是其成為環境公益訴訟主力軍的重要條件。

在提起環境公益訴訟過程中還面臨一些現實問題。比如，在刑事附帶民事訴訟案件中，檢察機關需要證明社會公益損害的具體數額，而傳統上公安機關在偵查取證當中更加注重對定罪量刑的收集。

「相關單位在很多案件被移送逮捕以後才發現公益訴訟線索，這時候再固定民事訴訟證據就相對比較難，所以要加強協作機制。」福建省三明市人民檢察院黨組成員、檢委會專職委員羅建平表示，在刑事附帶民事公益訴訟案件當中，檢察機關應適度提前介入，擬定附帶民事訴訟的證據提綱，加強對公安機關進行引導。

除了司法部門的聯動，環保社會組織與地方政府的聯動也應該進一步加強。

「比如，在生態環境損害賠償訴訟的主體銜接問題上，如果政府介入，建議進行訴前公告，避免環保社會組織和政府同時起訴，浪費了司法資源。同時，建議政府將磋商結果、調解結果、裁判文書、修復驗收情況等統一進行公告。」魏哲說。

方向：保護公共利益仍需進一步探索

很多時候，從提起環境公益訴訟到判決歷時很長，但這並非「終點」。

結合6年的審判執行經驗，貴州清鎮市人民法院環境資源審判庭庭長羅光黔認為，判決能否執行，具不具備可執行性，是值得關注的問題。「因為提起公益訴訟是為了保護社會公共利益，如果案子不能執行，就達不到目的。」

基於此，羅光黔認為，在提起公益訴訟之前，應進行可執行性評估，判斷其是否可以實現保護社會公共利益的目的及能否執行。

如果確實沒有執行能力，怎麼辦？在實踐中，各地法院也出現了勞務代償或者公益活動等判決。比如上海市崇明區人民法院環境資源審判庭在判決非法捕撈水產品時，就採用了「增殖放流」的方式。「但在侵權責任當中沒有規定『增殖放流』這一項作為承擔方式。」上海市崇明區人民法院環境資源審判庭庭長黃菲菲說。

「司法實踐已經出現的問題，說明現有的立法不能滿足公益訴訟案件的需要，這時候有必要推動立法方面的修改，或在最高法層面出臺相應的司法解釋。」羅光黔建議。

判決能否執行，能否真正起到保護公共利益的目的，其中的一個關鍵因素是地方政府和相關部門能否持續配合。

貴陽公眾環境教育中心有十年的環境公益訴訟案件的經驗，主任黃成德告訴記者，他梳理19起案件發現，凡是得到屬地黨委政府支持和上級領導親自過問的，汙染治理和生態修復的效果很好，社會的滿意度也普遍較高。反之，儘管法院調解結案並執行、由環保社會組織監督的，一般效果都不太好。

在黃成德看來，環境公益訴訟不能解決所有的問題，也不是解決問題的唯一手段。「比如，成立的貴陽國浩生態環境保護人民調解委員會，凡是涉及50戶以下的環境問題，一般都由委員會調解；涉及50戶以上，就交由政府解決處理。」

在這方面，貴州省清鎮市也有很好的經驗。「以微信工作群的方式，建立政府主導，企業主體、公眾參與、調解先行、強化服務、司法聯動的『1+5』生態環境治理體系，是一個很好的探索。」黃成德說。