百年未遇之新冠肺炎疫情和百年未有之大變局相互疊加和激蕩，加劇了國際秩序演變中的固有矛盾，不但對國際政治、經濟和社會治理能力構成挑戰，也使大國之間互動和聯動更為複雜。影響戰略家們判斷的一個重要因素就是中美在科技領域的戰略性競爭，這一競爭對中美關係和國際體系帶來的不確定性影響難以估量。如何認識中美科技競爭，是中國是否贏得這場戰略博弈的重中之重。
新一輪科技變革的特點
從國際力量格局的變化看，科技起到了關鍵的催化作用。這也可以解釋為什麼美國會將網際網路視為其全球主導權的支柱，並採取「全政府」手段對中國進行打壓。可以判斷，中美科技競爭是戰略性競爭，意味著這一趨勢是不可逆的，也是難以避免的。美國不會因為中國的克制就會減少對中國的打壓。在雙方實力對比不發生根本性變化的情況下，美國只會進一步加大對中國科技施壓，並且採取越來越多元和激進的手段，甚至會背離美國自己曾經提倡的「基於規則的秩序」，以及國際、國內法律的約束。在這一輪科技發展過程中，市場的因素和商業的邏輯起到了關鍵作用。儘管美國核心技術保持領先地位，但是，這樣的領先地位並非依靠美國政府的投入實現，而更大程度上是由美國高科技企業所掌握。美國政府對新興科技的掌控力下降，無法直接加入到博弈中，加劇了其恐慌心理。
一是以信息通信技術為代表的新興科技領域，民營企業是主角。這一變化趨勢，定義了中美科技競爭不僅僅局限於軍事和國家安全領域，也包括向民用領域擴散，大量的民營企業被列入制裁的首要目標。美國要打壓中國的民營企業，面臨的限制條件要比打壓中國政府和國有企業多得多。一方面，美國政府沒有所謂的「合法性」，因為這些企業與意識形態的關係不大，對其打壓會給美國政府帶來以行政手段破壞市場秩序的惡名。另一方面，這些企業背後是全球資本，對其打壓的結果也會傷及美國自身利益。此外，民營企業在海外拓展都是小心翼翼，美國政府也沒有辦法拿到其「違法」的證據。
二是市場在科技革命中扮演了關鍵作用。新興技術在很大程度上是技術、人才和資本密集型行業，要想獲得成功，市場是關鍵變量。美國網信企業的成功在於其在全球市場所取得的壟斷性地位，中國網信企業的成功主要在於其在國內市場的成功。從用戶數量分布看，美國企業與中國企業的比例約為3:1，這也符合中美兩國網信企業總體的實力排名。這種利益格局決定，一方面，只要有中國市場的基本盤在，美國政府無法完全打垮中國網信企業。中國市場對美國企業而言，難以替代，為避免來自中國的報復，美國也需要留有一定餘地。
三是中國網信企業國際競爭力不斷增強，為抵禦美國政府打壓做好準備。以華為、騰訊、阿里為代表的中國網信企業已經進入全球第一陣營。在全球市值最大網際網路公司排名中，中美佔據絕大多數。從網信企業的角度看，儘管存在一定差距，但是，中國網信企業與美國的差距在縮小，且領先其他國家的態勢非常明顯。隨著企業規模擴大，往下遊核心技術領域滲透，也是自然的發展規律。雖然美國不斷加大對中國科技企業打壓，採取「斷供」「停服」措施，但是，給包括華為在內的這些企業所帶來的挑戰並非災難性的。可以預見，未來中國網信企業難以進入美國市場，但依舊可以在「一帶一路」沿線國家和非洲地區拓展業務，與美國網際網路企業開展競爭。
近期，印度對中國網際網路企業進行制裁，要求多款App下架。儘管這對中國網信企業而言是負面新聞，但是，這一事件也確實證明，中國網信企業已經初步具備了國際競爭力。當然，這一事件值得從多個方面進行思考和反思，有一點值得玩味的是，我們發現，無法採取對等報復的手段制裁印度，因為印度的網際網路產品和服務很少在中國有市場。這從另一方面也反映出，中國網信領域發展確實呈現新特點。
美國對華「科技冷戰」的原因
在很大程度上，中美在科技領域的實力對比還不在一個量級上。美國無論是在傳統科技，還是在新興科技領域，都處於全球絕對領先地位。中國儘管在科技領域取得了一些進步，但是，從根本上難以撼動美國的優勢地位。這也是美國可以輕易採取措施，對中國科技企業「卡脖子」的根本原因。如何解釋美國「大動肝火」對一個實力遠不如自己的對手進行遏制，需要從多個層次尋求原因。
從戰略層面看，美國實力的衰弱和現存國際體系面臨的百年未有之大變局，是解釋美國要在科技領域對華施壓的主要因素。美國總體實力的衰弱和中國實力的上升，引起美國的高度警覺。川普政府中的一些右翼官員，如國務卿蓬佩奧、白宮國家貿易和製造業政策辦公室主任納瓦羅、已經離開白宮卻依舊有影響力的前白宮幕僚史蒂夫·班農等人，以意識形態看待中美關係，科技施壓是其全方位打壓中國的主要抓手。
技術本身的因素也是解釋美國行為的關鍵。從總體上看，以新興技術為代表的科技實力，成為影響國際體系的關鍵要素。一些國際戰略家認為，技術已經成為影響人類社會最重要的因素，科技回歸到國際關係的核心領域。新一輪科技變革將會對人類社會和國際體系產生根本性影響，也會導致國家間力量格局發生變化。
人工智慧、5G、雲計算等新興技術發展，將會掀起新一輪科技革命，對人類社會政治、安全、經濟帶來的影響是巨大和深遠的。中國在新興技術領域已經取得了一些成就，湧現了一批有國際競爭力的企業，特別是在5G領域還有所領先，這使美國開始擔憂與中國在科技領域的博弈將會是影響未來中美綜合實力的關鍵。換言之，科技變革給中國在新興科技領域縮小和美國的差距帶來機遇。為了繼續保持在國際社會的領先地位，美方戰略界人士形成共識，要採取多種手段打壓中國科技發展。
美國維護「科技霸權」的工具箱
「科技脫鉤」是目前美國與中國科技競爭的最主要政策目標，而美國對華科技封鎖和施壓卻有悠久的歷史。早期，美國主要是通過「瓦森納協定」「出口管制條例」等對華實施高科技禁運。美國為了迫使中國市場向美國市場開放，又不斷通過「最惠國待遇」等手段向中國施加壓力，要求中國開放市場。美國不僅對中國開展科技封鎖，為了保證其在科技領域的領先，美國政府制定了龐大的政策工具對競爭對手予以打擊。這些手段也正在被運用到中國網信企業身上。
出口控制制度。美國在二戰期間建立出口控制制度，主要是為了防止敵對國家獲取美國技術和產品，經歷了不斷演變後，成為本輪對華封殺「最有力的工具」。川普政府將華為等多個中國企業列入《出口管理條例》的「實體清單」，這些企業將無法再獲得美國的任何有價值的技術、產品、配件，也意味著，被美國主導的供應鏈、產業鏈、創新體系所排斥。出口控制制度背後的法律授權包括《武器出口控制法》《國際武器貿易條例》《1979年出口控制法》《敵國貿易法》和《國際緊急經濟權力法》等。美國利用出口管制制度對中國網信企業進行制裁的典型案例就是「中興事件」。
外資審查制度。美國外資審查制度發端於一戰期間，經歷多年發展，於2018年完成針對外國投資委員會的立法改革程序，大大強化了中國對美國投資的安全審查。近年來，中國企業收購美國多個涉及晶片、網絡地圖、網際網路金融等網信產業的投資，被審查，且最終失敗。外國投資審查制度主要法律授權為《埃克森—弗洛裡奧修正案》《伯德修正案》《外國投資與國家安全法》等。
市場準入制度。市場準入制度主要目的是禁止中國網信產品與服務在美國市場銷售，以及美國產品與服務在其他國家受到不公平待遇。受WTO貿易規則約束，美國只能採取國家安全例外的原則達到禁止市場準入的目的。美國主要採取的手段是《貿易擴展法》中的232條款，即「232調查」，或援引《1988年綜合貿易與競爭法》的301條款，啟動「301調查」，並採取關稅報復等手段。
人員安全審查。網信技術多屬於知識密集型領域，美國加大了兩國科學家之間的交流審查，通過籤證制度、甚至威脅恐嚇方式阻止雙方科學家參加國際會議。此外，聯邦調查局還不斷推動針對華裔科學家的人員審查，從事敏感行業的華裔進行科學技術研發需要特殊申請，華裔科學家與中國國內高校和科研院所存在聯繫也成為重點關注對象。
長臂管轄制度。長臂管轄的主要理念是通過美國國內法律的域外管轄權，定點、定向地對境外機構、人員實施制裁和進行起訴。長臂管轄制度的法律基礎包括《外國人侵權索賠法》《國際緊急狀態經濟權力法案》《海外反腐敗法》《愛國者法案》《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》《美國外國帳戶稅收合規法》等。在與中國網信領域有關的案例中，長臂管轄制度主要依靠智慧財產權保護、海外反腐敗和出口管制三個方面的法律發揮作用。基於智慧財產權保護的長臂管轄主要基於「337條款」與「特別301條款」。
「脫鉤」是一個無法實現的政策選擇
美國政府已經採取並正在實施「全政府」戰略，對抗中國網信領域的崛起。「全政府」手段包括一系列法律和政策措施，以各種方式限制中國對美國技術的獲取。這些措施包括但不限於：更嚴格地限制中國對美國技術的投資；限制人工智慧等新興技術的出口；通過禁令將中國公司排除在美國主導的供應鏈之外；以智慧財產權保護為名惡意對中國企業開展訴訟；強迫美國學術和研究機構打擊「學術間諜活動」的措施；以及對企業和個人進行制裁。實際上，美國採取所謂「全政府」手段只是其一廂情願的做法。中美之間複雜的相互依賴關係，新興技術的韌性，網信企業的靈活性等現實，使美國對華採取的打壓手段不僅難以成功，還將會對美國自身的科技發展，以及全球科技生態帶來嚴重危害。
現階段，美國對華科技競爭的主要抓手是所謂的「脫鉤」。然而，美國政府推動的「脫鉤」是基於錯誤假設情況下的錯誤戰略選擇。早在柏林圍牆倒塌時，美國政府認為網際網路是開展價值觀外交、實現意識形態擴張的重要工具。那個時期的美國政府認為，網際網路一定會推動西方價值觀在全球擴展，「沒有人能夠把果凍釘在牆上」。因此，美國不但自己大力推動信息高速公路建設，也在全球推廣網際網路。如果說當初美國鼓動全球「接入」網際網路是基於一種錯誤的「幻想」，今天美國鼓動與華「脫鉤」也只是對過去錯誤的一種重複。美國所謂的「脫鉤」，就是要將中國踢出全球網際網路體系，然後，再像當年對付蘇聯一樣，整垮中國的網信科技和產業。當年，美國政府的網際網路自由戰略是一種誤判；今天，美國要想把中國踢出全球網際網路生態體系，也將是一個錯誤且不可能實現的目標。
首先，網際網路雖然在美國誕生，但並不等於是美國的網際網路，美國無權將任何國家「踢出網際網路」。因此，提倡美國在網絡空間的主導權缺乏法理依據。這不僅是因為在國際關係中，國家與國家一律平等的精神已經深入人心，美國搞權力政治不得人心。也因為美國網絡空間戰略將網際網路與美國在全球的主導權關聯到一起，本身就是一個錯誤的論斷和描述。從歷史看，網際網路的確源於美國軍方的支持，但在其隨後的發展中，民間和市場力量才是真正的主角。並且，在美國之外，歐洲國家的貢獻也很大。例如，全球資訊網、Linux作業系統都由歐洲人發明。今天，美國對華進行打壓的晶片領域，也離不開為數眾多的華裔科學家的貢獻。美國政府一廂情願將網際網路視為美國的資產，理由過於牽強。
其次，美國成功的歷史經驗無法在中國重演。美國打贏了「冷戰」、兩次海灣戰爭，並在反恐戰爭中將對手一一清除。美國也在與日本、德國和法國的高科技競爭中取得勝利。「廣場協定」「晶片戰爭」等一系列標誌性事件後，日德向美國低頭認輸。美國對於同樣有強大科技實力的法國也高度警惕。法國一度是全球受到「美國外國投資審查」最多的國家，多家法國企業也遭受到美國科技政策的打壓。美國在不斷打贏競爭對手的過程中，建立了一套極為複雜的政策工具箱。美國希望將這些工具箱應用到中國身上，讓歷史重演。當然，這只是美國一廂情願的想法。這是因為所謂「脫鉤」是基於工業時代設計的政策體系，難以直接應用到資訊時代。在全球化時代，中美在很多領域已經是複雜的相互依賴。無論是主動還是被動的將雙方強行剝離，都是無法實現的目標。事實上，美國政府宣布要與中國「脫鉤」，同時，美國企業還在不斷增加對華投資。由於國家掌握話語權，國家安全話語就會顯得尤為高調，但是，市場和商業邏輯也難以忽視。
最後，美國政府推動的硬脫鉤面臨巨大約束，只會加劇美國的衰落。美國很多智庫和科技協會都頻繁發布報告，警示美國政府，「脫鉤」將會給美國企業發展帶來巨大損失，長期看，將會嚴重損害美國在高科技領域的競爭力。從這個角度說，儘管川普政府強調要採取「全政府」手段打壓中國，但是，在持續不斷增加的成本面前，美國政府的「話語敘事」還能夠吸引多少支持的目光，將是其面臨的最大挑戰。
免責聲明：本文轉自中國信息安全，原作者魯傳穎。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯繫我們！
轉自丨中國信息安全
作者丨魯傳穎
編輯丨翟麗影
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信帳號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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