最高法院判例：集體土地權屬爭議處理原則——石橋隊等訴博白縣政府、玉林市政府土地行政裁決及行政複議案行政法 行政法
【裁判要旨】
農民集體經濟組織之間發生土地權屬爭議的，人民政府確定土地權屬時，應當根據爭議土地的管理使用情況，尊重歷史，面對現實，實事求是作出處理，原則上應當將爭議土地確權給長期管理使用爭議土地的一方當事人。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2020）最高法行再249號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村石橋隊。
負責人王祥國，隊長。
委託訴訟代理人謝新志，廣東鵬乾律師事務所律師。
委託訴訟代理人王欽盛，廣東鵬乾律師事務所實習律師。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村大田頭隊。
負責人高麗萍，隊長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村嶺背隊。
負責人黃雪平，隊長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村呼晚塘隊。
負責人朱海，隊長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區博白縣三灘鎮亞橋村賣雞塘隊。
負責人朱貞日，隊長。
以上四再審申請人的共同委託訴訟代理人楊清娟，廣西司善律師事務所律師。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區博白縣三灘鎮亞橋村北大隊（大埒口隊）。
負責人陳東，隊長。
委託訴訟代理人梁祖權，廣西壯族自治區博白縣法律服務中心工作人員。
委託訴訟代理人陳世勇，村民。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區博白縣人民政府。
法定代表人孫國梁。
委託訴訟代理人馮山。
委託訴訟代理人吳奎。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區玉林市人民政府。
負責人白松濤。
委託訴訟代理人姚波。
委託訴訟代理人黃潔。
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村大坡隊。
負責人陳海，隊長。
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村牛尾田隊。
負責人陳世興，隊長。
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村沙地村隊。
負責人陳世金，隊長。
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村樟木園隊。
負責人陳聲為，隊長。
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村門口嶺隊。
負責人陳南，隊長。
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村同記隊。
負責人陳報偉，隊長
一審第三人廣西壯族自治區博白縣三灘鎮白中村坡尾隊。
負責人陳偉東，隊長。
以上七個大隊共同委託訴訟代理人陳海，大坡隊隊長。
再審申請人廣西壯族自治區博白縣××白中村石橋隊（以下簡稱石橋隊）、廣西壯族自治區博白縣××白中村大田頭隊（以下簡稱大田頭隊）、廣西壯族自治區博白縣××白中村嶺背隊（以下簡稱嶺背隊）、廣西壯族自治區博白縣××白中村呼晚塘隊（以下簡稱呼晚塘隊）、廣西壯族自治區博白縣××白中村賣雞塘隊（以下簡稱賣雞塘隊）、廣西壯族自治區三灘鎮亞橋村北大隊（以下簡稱北大隊）因訴被申請人廣西壯族自治區博白縣人民政府（以下簡稱博白縣政府）、廣西壯族自治區玉林市人民政府（以下簡稱玉林市政府）及原審第三人廣西壯族自治區博白縣××白中村大坡隊牛尾田隊、沙地村隊、樟木園隊、門口嶺隊、同記隊、坡尾隊（以下簡稱大坡等七個隊）土地行政裁決以及行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終163號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年6月28日作出（2019）最高法行申707號行政裁定，裁定提審本案。提審後，本院依法組成合議庭進行了審理，現已審理終結。
玉林市中級人民法院一審查明：博白縣政府於2017年5月17日作出博政決（2017）1號《博白縣人民政府行政處理決定書》（以下簡稱1號處理決定），查明各方爭議的山嶺土地坐落在博白縣××白中村境內，地名叫牛牯嶺、狗框園、白中完小屋背嶺（南門嶺、狗框陂、掃把嶺）（以下簡稱爭議地），其四至界址分別是：1.牛牯嶺的四至界址是：第一塊東面與水溝為界，南面與賣雞塘路邊為界，西面與水溝為界，北面與賣雞塘人房屋邊及水溝邊為界，面積約1137.06平方米（折合約1.71畝）；第二塊，東面與何屋人水田邊、賣雞塘村民磚瓦房邊和賣雞塘人坡地邊、何屋人磚瓦房邊為界，南面與何屋隊、塘蓬山隊水田邊為界，西面與何屋，塘蓬山隊水田邊為界，北面與賣雞塘路邊為界，面積約16672.55平方米（折合約25.01畝）；上述兩塊地總面積約17809.61平方米（折合約26.72畝）。其中大坡等七個隊、北大隊與石橋隊爭議的山嶺土地坐落在牛牯嶺的西南面，面積約2556.75平方米（折合約3.84畝），大坡等七個隊、北大隊與呼晚堂隊爭議的山嶺土地坐落在牛牯嶺的西面，面積約7857.98平方米（折合約11.79畝），大坡等七個隊、北大隊與賣雞塘隊爭議的山嶺土地坐落在牛牯嶺的北面，面積約1413平方米（折合約2.12畝），餘5981.88平方米（折合約8.97畝）。2.狗框園的四至界址是：第一塊，東與闕之雲房屋西邊圍牆邊為界，南與大良村闕屋路路邊為界，西與白中至大良公路邊為界，北與大良村闕屋，龐屋水田，坡地邊為界，面積約461.3平方米（折合約0.7畝）；第二塊，東面與闕屋隊和賣雞塘隊坡地、水田邊為界，南面與北大隊陳凱房屋的東面、北面、西面滴水及賣雞塘村路邊為界，西面與白中至大良公路邊為界，北面與闕屋路及該路入闕邦廣屋邊小路和大良村闕屋坡地、水田為界，面積約13069.4平方米（折合約19.6畝）；第三塊，東面與狗框園橋頭水溝邊為界，南面與亞橋村塘蓬山隊、白中村石橋隊水田、坡地及周垌村人房屋牆邊為界，西面與白中至大良公路邊為界，北面與賣雞塘村路邊為界，面積約4160.44平方米（折合約6.24畝），上述爭議山嶺土地總面積約17691.14平方米（折合約26.54畝）。其中大坡等七個隊、北大隊與嶺背隊爭議狗框園山嶺土地面積約7835.76平方米（折合約11.75畝），大坡等七個隊、北大隊與石橋隊爭議的狗框園山嶺土地面積約1679.37平方米（折合約2.52畝），大坡等七個隊、北大隊與呼晚堂隊爭議狗框園的山嶺土地面積約1828.44平方米（折合約2.75畝），餘6347.57平方米（折合約9.52畝）。3.白中完小屋背嶺（南門嶺、狗框陂、掃把嶺）的四至界址是：第一塊白中完小屋背嶺（南門嶺）：東南面與石橋隊、嶺背隊坡地、水田、水溝邊為界，西北面與白中完小（白中村小學）路邊為界，東北面與白中至大良公路邊為界，面積約4917.99平方米（折合約7.38畝）。第二塊山嶺土地白中完小屋背嶺（狗框陂）：東面與水溝、水田邊為界，西面與白中完小（白中村小學）路邊為界，北面與田堘為界，南面與田堘及田堘往西延長線至白中村小學路邊為界，面積約752.8平方米（折合約1.13畝）。第三塊山嶺土地白中完小屋背嶺（掃把嶺）：東與白中村小學路路邊為界，南與白中村小學圍牆邊為界，西與嶺背隊村民王治進房屋東面滴水和嶺背隊、呼晚堂隊的坡地邊為界，北面與白中至大良公路邊為界，面積約11208.31平方米（折合約16.81畝）；上述地塊合計總面積約16879.1平方米（折合約25.32畝）。其中大坡等七個隊、北大隊與大田頭隊爭議白中完小屋背嶺（南門嶺、狗框陂、掃把嶺）的山嶺土地面積約12130.51平方米（折合約18.19畝），大坡等七個隊、北大隊與石橋隊爭議白中完小屋背嶺的山嶺土地面積約1246.7平方米（折合約1.87畝），大坡等七個隊、北大隊與嶺背隊爭議白中完小屋背嶺的山嶺土地面積約3501.89平方米（折合5.26畝）。上述牛牯嶺，狗框園、白中完小屋背嶺（南門嶺，狗框陂、掃把嶺）總面積約52379.85平方米（折合約78.57畝）。
爭議地在解放前是現三灘鎮白中村大坡、牛尾田、沙地村、樟木園、門口嶺、同記、坡尾和亞橋村北大隊等八個屯陳姓群眾的眾嶺。解放后土改時，政府沒有作過任何處理，仍由上述八個屯陳姓群眾管理使用，合作化高級社時，爭議地由大坡等七個隊、北大隊帶入了白中高級社。1961年間，白中大隊分出白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊。分大隊時，現大坡等七個隊及爭議地劃歸田遼垌大隊管轄，北大隊（當時稱大埒口隊）及大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚堂隊、賣雞塘隊等隊劃歸白中大隊管轄。1962年「四固定」時，田遼垌大隊按「以原有為基礎」的原則，將爭議地固定給了龍門（1980年間分為牛尾田隊和門口嶺隊）、大坡、沙地村（1980年間分為沙地村隊和坡尾隊）、樟木園、同記等五個隊共同所有。1963年間，白中大隊、亞橋大隊、田遼垌大隊、高墩田大隊（其中有一部分生產隊劃歸守育大隊）合併為白中大隊。1976年間，政府號召「農業學大寨」，開展造田造地運動時，大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚堂隊和賣雞塘隊群眾開始到附近爭議地上開荒種植農作物。1981年間，落實農業生產責任制後，嶺背隊、大田頭隊、石橋隊、呼晚塘隊和賣雞塘隊等隊部分村民又陸續到爭議地開荒種植農作物。1983年林業「三定」時，白中大隊召開全體大隊幹部和各生產隊隊長或代表會議，經會議討論決定：白中大隊的林業「三定」是以1962年「四固定」時確定的山嶺權屬為準進行落實，即「四固定」時固定給誰的山嶺就落實給誰。當時是由趙夫昆大隊長在大會上口頭宣布上述會議決定的，會後沒有進行踏界，但根據當時白中大隊林業「三定」會議的決定，爭議地已由白中大隊落實給了大坡等七個隊所有。1986年間，白中村又分開為白中村和亞橋村（但兩個村委在2006年白中村建好新辦公樓後才分開辦公），分村時，上述大坡隊、牛尾田隊、沙地村隊、樟木園隊、門口嶺隊、同記隊、坡尾隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚堂隊劃歸白中村管轄，北大隊、賣雞塘隊劃歸亞橋村管轄，爭議地屬白中村管轄。爭議地解放前後一直由大坡等七個隊管理使用。其中：大坡等七個隊的群眾在解放前和解放後都在上述爭議土地上建白墳和葬墳山，約在1968年，大坡等七個隊、北大隊集體砍伐上述爭議山嶺上的松木出售，將賣木的部分錢用來在石狗陂處建起一個球場。在1995年間，博白鎮大良村闕屋隊闕之雲在爭議的狗框園建正屋時，樟木園等隊陳姓代表找到闕之雲，講明其建房使用的山嶺土地是樟木園等隊所有，提出要給土地轉讓費，闕之雲家生活非常困難，闕之雲借了100元錢作為土地轉讓費給上述樟木園等隊的代表後才能建房。2010年間，闕之雲建門樓屋再使用狗框園部分爭議山嶺土地時，樟木園等隊代表不準其建房，後經過雙方協商，闕之雲按每平方米200元的價格計算，共48.39平方米，支付了9678元給上述樟木園等隊作為土地轉讓費。2009年4月，因國家建設資鐵高速公路，北大隊陳凱、陳聲林、陳生等戶房屋被徵用拆遷，家裡沒有土地建房子，他們找到大坡等七個隊、北大隊等隊陳姓人代表商量，要求轉讓坐落在狗框園山嶺的部分土地給他們建房屋住，經過協商雙方籤訂了協議書，甲方（樟木園等隊）同意在狗框園山嶺上劃出2578平方米土地給乙方（上述陳凱等戶）建房子，轉讓費按每平方米29元計算，乙方共支付74762元給甲方作為土地轉讓費。2012年5月，博白火車站站前廣場路網工程建設需要徵用上述牛牯嶺、狗框園、白中完小屋背嶺的山嶺土地時，因土地補償費、安置地受益的問題，引起山嶺土地權屬糾紛。2015年11月9日，大坡等七個隊和北大隊申請土地確權，博白縣政府立案後由縣國土資源局、林業局聯合調查處理，於2016年6月2日召集各方當事人代表進行調解協商，因雙方當事人各持已見，調解未果。另查明：在上世紀七十年代以前，上述爭議的牛牯嶺、狗框園、白中完小屋背嶺範圍內還沒有耕地，爭議土地上的耕地是在1976年間，政府號召「農業學大寨」開展造田造地運動時，大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚堂隊、賣雞塘隊的群眾到爭議土地上開荒種植作物才有的。
博白縣政府作出1號處理決定認為，爭議地解放前是現大坡等七個隊和北大隊陳姓人的眾嶺，解放后土改時，政府沒有作過處理，仍由上述陳姓人群眾管理使用，合作化高級社時，上述爭議山嶺轉入了白中高級社所有，1961年，白中大隊分為白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊時，大坡等七個隊及上述爭議的山嶺劃歸田遼垌大隊管轄。1962年「四固定」時，由田遼垌大隊按「以原有為基礎」的原則，將爭議地固定給現大坡等七個隊共同所有。因此，大坡等七個隊主張上述爭議山嶺土地權屬，證據充足、理由充分，依法應予支持。北大隊主張上述爭議地權屬，證據不足，理由不充分，依法不予支持。大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊和賣雞塘隊主張上述爭議地權屬，證據不足、理由不當，依法不予支持。根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條、《國務院批轉廣西壯族自治區關於處理土地山林水利糾紛的情況報告》國發（1980）135號第三點第二項和《廣西壯族自治區穩定山權林權，完善林業生產責任制暫行條例》〔桂發（1982）36號〕第四條之規定，作出1號處理決定：將雙方爭議的牛牯嶺、狗框園、白中完小屋背嶺的山嶺土地處理給大坡等七個隊共同所有（被××火車站××前廣場路網工程建設前的權屬）。
玉林市政府作出玉政複決字（2017）第28號《玉林市人民政府行政複議決定書》（以下簡稱28號複議決定），認定的基本事實與1號處理決定認定的事實相同。28號複議決定認為，爭議地合作化時屬白中高級社所有，1961年白中大隊分為白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊時，大坡等七個隊和爭議地劃歸田遼垌大隊管轄，「四固定」時，田遼垌大隊將爭議地固定給大坡等七個隊所有，因此大坡等七個隊主張爭議地權屬理由充分，北大隊、大田頭等隊雖然提出了各自的權屬主張，但並沒能提供確鑿證據予以證實。博白縣政府作出的1號處理決定事實清楚、證據充分，適用法律正確，程序合法，28號複議決定維持了1號處理決定。
玉林市中級人民法院一審查明的事實和1號處理決定認定的事實一致。另查明，北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊不服1號處理決定，申請行政複議。玉林市政府經複議後作出28號複議決定，維持了1號處理決定。北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊不服，向法院提起本案行政訴訟，分別請求撤銷1號處理決定和28號複議決定，並判令博白縣政府重新作出行政行為。
玉林市中級人民法院一審認為，本案中爭議地解放前是博白縣××白中村陳姓人眾嶺，解放后土改時政府沒有作過處理，仍由陳姓群眾管理使用，合作化高級社時爭議地轉為白中高級社所有。1961年白中大隊分為白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊。大坡等七個隊和爭議地劃歸田遼垌大隊管理。1962年「四固定」時，田遼垌大隊將爭議地固定給大坡等七個隊所有。因此，大坡等七個隊主張爭議地權屬有事實根據和法律依據，1號處理決定將爭議地處理給大坡等七個隊所有認定事實清楚，適用法律正確，28號複議決定維持1號處理決定並無不當。北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊主張爭議地權屬主要證據不足，理由不當，對北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊關於撤銷1號處理決定和28號複議決定之訴訟請求不予採信支持。博白縣政府、玉林市政府及大坡等七個隊主張爭議地在1962年「四固定」時由田遼垌大隊固定給大坡等七個隊所有，有事實根據和法律依據，其請求駁回北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊訴訟請求的主張予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊的訴訟請求。
廣西壯族自治區高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。另查明，博白縣政府受理北大隊與大坡等七個隊的確權申請後依職權進行調查，並對在「四固定」、林業「三定」時期分別擔任大隊、村委或生產隊幹部等知情人進行調查詢問，其中趙夫昆、劉惠珍、鄭貽娥、陳聲旺、陳家強、李宏生、李永新、陳世文、陳聲連、朱貞如、王有權、葉貞文、趙雄、趙彥文、陳來權、趙公明、羅方權、藍永新、李永均、陳世華、陳報成、陳德永、趙公明、李永球、王偉、王敘金、趙彥彬、藍永新等人分別證明，合作化高級社時，爭議地由大坡等七個隊和北大隊陳姓群眾帶入了白中高級社；1961年間，白中大隊分出白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊，大坡等七個隊與爭議地劃歸田遼垌大隊管轄，北大隊、大田頭隊、石橋隊、嶺背隊、呼晚堂隊、賣雞塘隊劃歸白中大隊管轄；1962年「四固定」時，田遼垌大隊對耕地按「現耕現管」的原則固定，對山嶺按「以原有為基礎」以原則固定，將爭議地口頭宣布固定給龍門（1980年間分為牛尾田隊和門口嶺隊）、大坡、沙地村（1980年間分為沙地村隊和坡尾隊）、樟木園、同記等五個隊共同所有；1963年間，白中大隊、亞橋大隊、田遼大垌大隊、高墩田大隊（其中一部分生產隊劃歸守育大隊）並為白中大隊；1983年林業「三定」時，白中大隊召開全體大隊幹部、生產隊隊長和代表大會，傳達上級林業「三定」會議精神，並宣布根據1962年「四固定」時確定的山嶺權屬為準進行落實，1986年間，白中村又分開為白中村和亞橋村。再查明：2015年11月大坡等七個隊與北大隊向博白縣政府遞交《土地確權申請書》，該申請書記載：1961年白中大隊分為白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊，大坡等七個隊及爭議地劃歸田遼垌管轄，北大隊劃歸白中大隊管轄，1962年「四固定」時，爭議山嶺固定給大坡等七個隊共同所有。2016年3月1日博白縣政府對北大隊的陳林、陳世勇進行詢問時，二人亦分別認可爭議地在1961年分大隊時劃歸田遼垌大隊管轄，「四固定」時，田遼垌大隊按「原有基礎的原則」將爭議地固定給大坡等七個隊共同所有；1983年林業「三定」時，白中大隊召開生產隊隊長會議，傳達上級林業「三定」會議精神，會上宣布白中大隊是以1962年「四固定」時確定的山嶺權屬為準進行落實，即「四固定」時固定給誰山嶺就落實給誰。
廣西壯族自治區高級人民法院二審認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條「土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理」、《中華人民共和國森林法》第十七條「單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理」的規定，博白縣政府具有調處本案的法定職權。博白縣政府依職權展開調查，多個知情證人分別證實白中大隊於1961年分出白中、亞橋、田遼垌、高墩田四個大隊，大坡等七個隊與爭議地劃歸田遼垌大隊管轄；「四固定」時，田遼垌大隊將爭議地固定給大坡等七個隊所有；1983年林業「三定」時，白中大隊召開會議宣布根據「四固定」時確定的山嶺權屬為準進行落實。作為上訴人的北大隊在博白縣政府作出1號處理決定前亦予確認，沒有任何證據證實博白縣政府在調查取證過程中違反法律規定，博白縣政府依職權調查的材料客觀、全面，並根據《國務院批轉廣西壯族自治區關於處理土地山林水利糾紛的情況報告》〔國發（1980）135號〕第三點第二項「關於證據問題。根據中央和自治區的各項政策，規定、法律、法令，一般應以土改、合作化、四固定時的定論為依據」以及《廣西壯族自治區穩定山權林權、完善林業生產責任制暫行條例》第四條「集體的山權林權，應以一九六二年四固定時確定的權屬為準。凡是權屬清楚的，都要穩定下來……四固定時未確定權屬的，可參考合作化時的權屬或現管範圍確定山權林權」的規定，以「四固定」時確定的權屬為準作為確權依據，作出1號處理決定將爭議地處理給大坡等七個隊所有，有事實和法律依據。各上訴人提出對爭議地進行實際管業，其中大田頭隊、石橋隊還提供了青苗補償收據等證據予以佐證，鑑於爭議地在「四固定」時已確定權屬，現管事實無法對抗原土地權屬，無法改變土地權屬。北大隊否定之前認可爭議地在「四固定」時由田遼垌大隊以「原有為基礎」的原則固定給大坡等七個隊所有的事實，缺乏充分證據印證，理由不當。各上訴人將爭議地發包給農戶家庭承包經營缺乏合法土地權源依據，博白縣政府在調處時不通知農戶參加確權處理，不屬程序違法，不存在侵犯農戶合法權益的事實。綜上，博白縣政府1號處理決定有事實和法律依據，玉林市政府28號複議決定維持博白縣政府1號處理決定並無不當。一審判決認定事實清楚，適用法律，法規正確，程序合法。各上訴人上訴的理由均不成立，本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。
石橋隊申請再審稱：博白縣政府依據對村民的調查作出的認定，被調查的25位村民中，有21人為七個第三人的村民，博白縣政府所作的調查不具有客觀性和科學性。石橋隊提交的21份青苗補償費收據可以證明爭議地屬於石橋隊所有。一、二審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷一、二審判決、1號處理決定和複議決定，提審並改判牛牯嶺的西南面2556.75平方米（折合約3.84畝）土地、狗框園山嶺1679.2平方米（折合約2.52畝）土地、白中完小屋背嶺1246.7平方米（折合約1.87畝）土地為石橋隊所有。
嶺背隊、呼晚塘隊、賣雞塘隊、大田頭隊申請再審稱：博白縣政府僅依據證人證言確定爭議地的權屬，其收集的證人證言存在虛假之處，且沒有提供任何爭議地「四固定」及各個歷史時期的書面權屬證明資料加以佐證。而再審申請人在爭議地上持續種植經營已達40年以上，博白縣政府應依據「三個有利於」原則確定土地權屬。一、二審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷一、二審判決、1號處理決定和28號複議決定。
北大隊申請再審稱：解放前，北大隊在爭議地上葬有大量的墳山，由其管理使用。1962年「四固定」時，由亞橋大隊將爭議地劃歸北大隊所有。博白縣政府僅依據口頭問話和筆錄確定爭議地的權屬，卻沒有提供任何爭議地「四固定」及各個歷史時期的書面權屬證明資料加以佐證，沒有事實依據。一審、二審法院認定事實不清、適用法律確有錯誤，請求撤銷一、二審判決、1號處理決定和複議決定，責令博白縣政府將爭議地確權給北大隊所有。
博白縣政府答辯稱：六再審申請人所提出的再審申請沒有事實和法律依據。博白縣土地房屋徵收辦公室發放涉案土地上的青苗和地上附著物等補償費給各再審申請人的行為，只能證明在徵收涉案土地時，對被徵收土地現狀經營使用的情況及其現狀的附著物按徵收政策給予補償的行為，不能作為本案土地確權的依據，發放涉案土地上的青苗和地上附著物等補償費與土地確權處理是沒有關聯性的。在本案的調查取證中，辦案工作人員是根據本案的案情需要對各個歷史時期的幹部、生產隊隊長、黨員等知情人進行調查，博白縣政府依職權調查的材料客觀、公正、全面，1號處理決定、28號複議決定及一、二審判決，所調查及認定事實清楚、證據充分、程序合法、適用法律法規正確。
玉林市政府答辯稱：1號處理決定正確合法，依法應予維持，28號複議決定程序合法，再審申請人申請再審的事由沒有事實法律依據，依法應予駁回。
本院認為，《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第三十五條第一項規定，下列書證，可以作為土地山林水利權屬糾紛處理的參考證據材料：土地利用現狀調查、城鎮地籍調查、森林資源清查有關成果資料。本案中，博白縣政府受理大坡等七個隊提出的確權申請，經調查核實，對相關村民進行詢問,確定爭議地在1962年「四固定」時期，由田遼垌大隊按「以原有為基礎」的原則固定給了龍門（1980年間分為牛尾田隊和門口嶺隊）、大坡、沙地村（1980年間分為沙地村隊和坡尾隊）、樟木園、同記等五個隊共同所有（即本案第三人大坡隊等七個隊），「林業三定」時期以「四固定」時確定的方案進行落實。但博白縣政府未能提供「四固定」時期和「林業三定」時期相關的書證材料；且博白縣政府調查的25名村民中，除陳林、陳世勇為北大隊村民，趙夫昆為亞橋村羅傘園隊村民，朱貞如為賣雞塘村民外，其餘21名均為第三人大坡等七個大隊村民，該證人筆錄的客觀性和真實性存疑。故涉案爭議地的權屬來源並不明確，博白縣政府1號處理決定和玉林市政府28號複議決定認定事實不清，證據不足。
《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條第一款規定，村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權。《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條規定，調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規和土地管理規章為依據，從實際出發，尊重歷史，面對現實。也就是說，農民集體經濟組織之間發生土地權屬爭議的，人民政府確定土地權屬時，應當根據爭議土地的管理使用情況，尊重歷史，面對現實，實事求是作出處理，原則上應當將爭議土地確權給長期管理使用爭議土地的一方當事人。《國家土地管理局關於印發〈確定土地所有權和使用權的若干規定〉的通知》第二十一條規定，農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，應視為現使用者所有；連續使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向現使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據具體情況確定土地所有權。本案中，在1970年之前，爭議地牛牯嶺、狗框園、白中完小屋背嶺範圍內沒有耕地，爭議山嶺土地上的耕地是在1976年間政府號召「農業學大寨」開展造田地運動時和1981年間落實生產責任制後，再審申請人群眾到爭議地山嶺土地上開荒種植作物才有的。對於該事實，博白縣政府、玉林市政府及大坡等七個隊都無異議。且博白縣土地房屋徵收辦公室發放涉案土地上的青苗和地上附著物等補償費給六再審申請人的行為也能佐證六再審申請人對涉案爭議地存在管業事實。六再審申請人自1976年開始對涉案爭議地進行管理與使用至2015年大坡隊等七個隊向博白縣政府申請確權已近40年，且在六再審申請人對涉案爭議地管理與使用期間內，大坡等七個隊均未提出任何異議。一、二審法院以六再審申請人的現管事實無法對抗原土地權屬為由駁回六再審申請人的訴訟請求，進而維持1號處理決定及28號複議決定，缺乏事實和法律依據，故一、二審判決及1號處理決定和28號複議決定依法應予撤銷，博白縣政府應重新作出處理決定。
《林木林地權屬爭議處理辦法》第十三條和第十八條規定，在林權爭議發生後當事人應當主動溝通進行調解，在調解不成後可向林權爭議處理機構申請處理。林權爭議處理機構在受理後首先應調解，在調解達成協議後履行各方籤字蓋章及相應備案程序。《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第四條規定，調解土地山林權屬糾紛，必須以事實為依據，以法律為準繩，考慮歷史和現實狀況，積極疏導，充分協商，遵循有利於生產生活、有利於經營管理、有利於社會和諧穩定的原則。第十二條規定，各級人民政府處理土地山林水利權屬糾紛，行政複議機關審理土地山林水利權屬爭議案件，應當先行調解，並將調解貫穿於受理、辦理、決定全過程。也就是說，博白縣政府對涉案爭議地重新進行處理時，應尊重歷史，面對現實，充分考慮山林權證、劃界協議及實際管理使用狀況的相互關係，遵循三個有利於的原則，並根據上述規定先行調解，並將調解貫穿於爭議處理的全過程，若調解不成，應依據法律、法規，並參照規章，及時重新予以處理。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終163號行政判決和廣西壯族自治區玉林市中級人民法院（2017）桂09行初81號行政判決；
二、撤銷廣西壯族自治區博白縣人民政府作出的博政決（2017）1號《博白縣人民政府行政處理決定書》和廣西壯族自治區玉林市人民政府作出的玉政複決字（2017）第28號《玉林市人民政府行政複議決定書》。
三、由廣西壯族自治區博白縣人民政府對本案山林權屬糾紛重新作出處理決定。
一、二審案件受理費各50元，由廣西壯族自治區博白縣人民政府和玉林市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 楊志華
審判員 宋楚瀟
審判員 劉艾濤
二〇二〇年九月十八日
書記員 唐勁松
附：相關法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國行政訴訟法
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實後改判；
（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。
原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。
2.最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋
第一百一十九條人民法院按照審判監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴；發生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定，是發生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定。
人民法院審理再審案件，應當另行組成合議庭。
第一百二十二條人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。
3.林木林地權屬爭議處理辦法
第十三條林權爭議發生後，當事人應當主動、互諒、互讓地協商解決。經協商依法達成協議的，當事人應當在協議書及附圖上簽字或者蓋章，並報所在地林權爭議處理機構備案；經協商不能達成協議的，按照本辦法規定向林權爭議處理機構申請處理。
第十八條林權爭議經林權爭議處理機構調解達成協議的，當事人應當在協議書上簽名或者蓋章，並由調解人員署名，加蓋林權爭議處理機構印章，報同級人民政府或者林業行政主管部門備案。
4.確定土地所有權和使用權的若干規定
第二十條村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權。
根據《六十條》確定的農民集體土地所有權，由於下列原因發生變更的，按變更後的現狀確定集體土地所有權。
（一）由於村、隊、社、場合併或分割等管理體制的變化引起土地所有權變更的；
（二）由於土地開發、國家徵地、集體興辦企事業或者自然災害等原因進行過土地調整的；
（三）由於農田基本建設和行政區劃變動等原因重新劃定土地所有權界線的。行政區劃變動未涉及土地權屬變更的，原土地權屬不變。
第二十一條農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的，應視為現使用者所有；連續使用不滿二十年，或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向現使用者或有關部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據具體情況確定土地所有權。
5.廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例
第四條調解、處理土地山林水利權屬糾紛實行屬地管理、分級負責、先行調解、有利於生產生活、有利於經營管理、有利於社會和諧穩定的原則。
第十二條各級人民政府處理土地山林水利權屬糾紛，行政複議機關審理土地山林水利權屬爭議案件，應當先行調解，並將調解貫穿於受理、辦理、決定全過程。
第三十五條下列書證，可以作為土地山林水利權屬糾紛處理的參考證據材料：
（一）土地利用現狀調查、城鎮地籍調查、森林資源清查有關成果資料；
（二）權屬糾紛當事人管理使用（包括投資）爭議的土地、山林、水利的事實資料和有關憑證；
（三）依法劃定的行政區域界線及其邊界地圖；
（四）縣級以上人民政府及其主管部門批准徵用、使用、劃撥、出讓土地（含林地）時有關的說明書、補償協議書、補償清單和交付有關價款的憑證；
（五）其他可以作為參考的證據材料。
6.土地權屬爭議調查處理辦法
第三條調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規和土地管理規章為依據。從實際出發，尊重歷史，面對現實。