這類土地糾紛不屬於法院受案範圍

案情

因土地徵收，某村村民甲與政府籤訂《拆遷安置補償協議》，後乙丙丁將甲訴至法院，稱該土地系分配給甲乙丙丁四人使用，要求對該土地的拆遷補償利益進行分割。經審理查明，案涉宅基地為空地，並未建造房屋，亦未辦理宅基證。

分歧

關於該案爭議是否屬於人民法院審理的民事案件範圍，存在兩種不同意見：

一種意見認為，根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第十四條第一款規定：「土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。」本案雖然表面上爭議的是拆遷補償利益的歸屬，但實為土地使用權爭議，因為拆遷補償利益的歸屬取決於土地使用權的歸屬，故本案爭議應由人民政府處理。

另一種意見認為，繼承糾紛及分家析產糾紛中經常涉及土地使用權歸屬的問題，大量存在一方當事人提出繼承或分割主張，另一方當事人提出其為實際權利人的情形，如果此類情形均歸入土地權屬爭議，交由人民政府處理，有拒絕裁判之嫌。本案為拆遷補償利益歸屬的爭議，屬民事糾紛，人民法院應在查清宅基地權屬的情況下做出判斷。

評析

筆者贊同第一種觀點。理由如下：

本案中判斷是否為人民法院審理的民事案件範圍，關鍵在於如何理解土地管理法第十四條第一款中的土地所有權和使用權爭議。如果泛化的將當事人之間存在土地所有權或使用權爭執均理解為此處的爭議，那麼大量案件將不屬人民法院受理範圍，不利於人民群眾的矛盾化解。如果將此處的爭議理解的過於狹窄，又可能使人民法院越權處理了本屬人民政府職責內的事項。因此，正確認識何謂土地所有權和使用權爭議，對於準確界定人民法院民事案件審理範圍，有效化解人民群眾矛盾糾紛意義重大。

首先，存在行政確權與登記公示兩種性質的不動產登記行為。《土地管理法》第五條規定：「國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。」第十一條規定：「農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。」《土地管理法》中關於「登記造冊、核發證書」的規定是指人民政府為建立地籍簿而進行的土地登記發證行為，可以表述為「土地總登記」「初始登記」，是行政確權的過程。《中華人民共和國物權法》(以下簡稱物權法)上的不動產登記，是建立在「土地總登記」的不動產登記簿基礎上進行的，目的在於反映土地總登記後的不動產權利變動。物權法上的不動產登記本身並非賦權行為，僅是不動產物權變動的生效要件，債權合意等當事人的意思表示才是物權變動的原因行為和基礎。因此，不能將物權法意義上的土地爭議等同於《土地管理法》中土地所有權和使用權爭議。

其次，審查民事抑或行政爭議應當秉持基礎法律關係先行的原則。存在土地登記的情形下，發生民事糾紛，往往會涉及審查民事法律關係還是行政爭議的問題。解決這個問題，應當注重審查雙方當事人之間發生糾紛的基礎法律關係，因為除「土地總登記」之外的登記發證行為，政府部門遵循的是形式審查為主，實質審查為輔的原則，對物權變動的原因行為，例如買賣合同，政府部門並不對合同做實質審查，形式審查符合法律規定即予以登記公示，如果當事人基于贈與、買賣、繼承等民事糾紛對政府登記公示的行為提出異議，則應當審理作為基礎法律關係的民事糾紛，如果當事人僅僅是對政府的登記行為有異議，而無民事糾紛，則應當提起行政訴訟加以解決。

第三，何謂土地所有權和使用權爭議。《土地管理法》第十四條第一款規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。如何理解此處的爭議，是人民法院確定案件管轄的關鍵。《土地管理法》第十四條規定的爭議應當是行政確權概念下的爭議，即政府對土地等自然資源「登記造冊、核發證書」的土地初始登記行為發生爭議，應當交由人民政府處理。《最高人民法院關於適用<中華人民共和國物權法>若干問題的解釋(一)》(以下簡稱物權法司法解釋一)第一條規定「因不動產物權的歸屬，以及作為不動產物權登記基礎的買賣、贈與、抵押等產生爭議，當事人提起民事訴訟的，應當依法受理。」物權法司法解釋一中的不動產物權的歸屬應當是在行政確權概念之外的權屬爭議，即建立在政府部門對土地等自然資源總登記基礎上的民事爭議。具體來說，存在以下情形：一、雙方均有土地權屬登記證書。此種情形下，類似於兩個註冊商標之間的爭議應當由商標行政管理機關進行處理，同一地塊兩個土地權屬登記證書之間的爭議一般屬於人民政府處理的範圍；二、雙方均無土地權屬登記證書。雙方均未提交土地權屬登記證書，亦沒有其他證據證實權屬狀況的，根據《土地管理法》第十四條規定的精神，屬土地所有權和使用權爭議，應當由人民政府處理；三、一方提交權屬登記證書。土地權屬登記證明具有公示和權利推定效力，如果一方當事人提交了權屬登記證明，而另一方未提交，一般可以認定提交權屬證明的一方為權利人，不必再行交由政府處理。人民法院不需再行確權，只需審查雙方是否存在其他民事糾紛，例如是否存在宅基地使用權轉讓等問題。

第四，土地所有權和使用權爭議應由人民政府先行處理。對當事人之間的土地所有權和使用權爭議，行政機關依照法律授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，並作出裁決。當事人對裁決不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。此問題的關鍵在於當事人是需要人民法院審查處理具體的民事糾紛基礎上確定權利歸屬，還是單純的確定土地所有權和使用權歸屬，如果僅是單純的確權，則需由人民政府處理。如果需要人民法院審理作為基礎的民事法律關係，則屬人民法院民事案件審理範圍。例如實踐中大量存在農村土地被徵收後因拆遷補償價值分割而引發的繼承糾紛，雙方當事人對於宅基地使用權系分配給家庭使用無爭議，但雙方當事人對於繼承份額的爭議也會在一定程度上在土地使用權上體現出來，這種情況並不涉及宅基地使用權的確權問題，雙方之間的爭議實為繼承份額之爭，基礎法律關係是繼承糾紛，應屬人民法院民事案件審理範圍。

實踐中，宅基地使用權爭議中大量存在一方當事人提交村委會證明的形式證明宅基地權利歸屬的情況。筆者認為，在沒有宅基地使用權證而僅有村委會證明的情況下，應當結合《土地管理法》等法律規定進行判斷。根據物權法和土地管理法的規定，農村村民主要應當通過申請並獲得批准的形式取得宅基地的使用權。土地管理法第六十二條規定，農村村民住宅用地，由鄉(鎮)人民政府審核批准。當事人提交的村委會證明能否起到確權的效果，應當結合村委會證明的證據效力、有權確權的機關意見基礎上做出認定。

來源：山東高法、菏澤中院