☑ 裁判要點
1.集體所有的林木林地，應由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。對於林木林地已經登記發證的，林木林地的所有權和使用權就依法得到了政府確認，如果一方當事人認為另一方持有的林權證侵犯其林木林地權屬，應當通過請求撤銷對方的林權證，或者通過提出林木林地權屬爭議申請來尋求救濟。在處理林權爭議案件過程中，生效林權證是處理林權爭議的主要依據，只有當林權證存在重大且明顯違法的情況下，權屬爭議處理機構才可以不採信該林權證，並根據其他有效證據對權屬爭議進行處理。也就是說，縣級以上地方人民政府的登記發證行為本身就是基於政府公信力作出的行政行為，該行政行為一旦作出，非因法定原因不能隨意更改。若登記發證行為有誤，可以依程序由行政機關依法糾錯或由當事人通過申請複議、提起訴訟等方式尋求救濟。
2.農民集體經濟組織之間發生土地權屬爭議的，人民政府確定土地權屬時，應當根據爭議土地的管理使用情況，尊重歷史，面對現實，實事求是作出處理，原則上應當將爭議土地確權給長期管理使用爭議土地的一方當事人。
3. 權屬爭議處理機構才對爭議土地重新進行處理時，應尊重歷史，面對現實，充分考慮山林權證、劃界協議及實際管理使用狀況的相互關係，先行調解，並將調解貫穿於爭議處理的全過程，若調解不成，應依據法律、法規，並參照規章，及時重新予以處理。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2020）最高法行再46號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區北流市北流鎮潮塘村三組。
負責人梁業均。
委託訴訟代理人盧傳紅，廣西錦康律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區北流市人民政府。
法定代表人華海德。
委託訴訟代理人黃海生。
委託訴訟代理人梁耀慶。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區玉林市人民政府。
法定代表人韋韜。
委託訴訟代理人梁波。
委託訴訟代理人姚波。
原審第三人廣西壯族自治區北流市北流鎮潮塘村一組。
負責人龐第源。
再審申請人廣西壯族自治區北流市北流鎮潮塘村三組(以下簡稱潮塘三組)因訴被申請人廣西壯族自治區北流市人民政府（以下簡稱北流市政府）、廣西壯族自治區玉林市人民政府（以下簡稱玉林市政府）、原審第三人廣西壯族自治區北流市北流鎮潮塘村一組（以下簡稱潮塘一組）土地行政裁決及行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終80號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年7月23日作出（2019）最高法行申846號行政裁定，依法提審本案。提審後，本院依法組成合議庭進行了審理，現已審理終結。
廣西壯族自治區玉林市中級人民法院一審查明，潮塘一組與潮塘三組爭議的山林稱為田嶛嶺（下稱爭議地），坐落在北流市北流鎮潮塘村轄區金枝嶺範圍內，與微波站操場相鄰，林地內生長有馬尾松樹，面積0.7公頃（10.5畝），四至界址：東以微波站操場嶺脊為界，南以水圳面（水圳底為中靈村山場）為界，西以水圳面（水圳底為潮塘三組山場）為界，北以山路為界。無確鑿證據證實爭議地在土改、合作化和「四固定」各個時期的權屬情況，北流市政府也無法查明。上世紀七十年代初，北流縣附城公社（現稱北流鎮）潮塘大隊與中靈大隊在黃牛塘邊金枝嶺範圍山場發生山林界址糾紛，經北流縣附城公社組織潮塘大隊與中靈大隊調解，於1975年3月21日達成《協議書》（以下簡稱1975年《協議書》），將爭議地劃歸潮塘一組集體所有，林業「三定」時，潮塘三隊將爭議地登記在其名下，領取了北證字NO.001757《北流縣山林權屬證明書》（以下簡稱1757號林權證），並落實到其組農戶管理，2010年9月雙方因林改引發山林權屬糾紛，經調解，未能達成協議。北流市政府遂作出北政決（2015）10號《關於北流鎮潮塘村田嶛嶺山林所有權糾紛的處理決定》（以下簡稱10號處理決定），將爭議地確認歸潮塘一組農民集體所有，同時確認1757號林權證關于田嶛嶺中爭議地的山林登記無效。潮塘三組不服申請複議，玉林市政府經複議後作出玉政複決字（2015）第54號《行政複議決定書》（以下簡稱54號複議決定），維持了10號處理決定。潮塘三組不服，向一審法院提起訴訟。
廣西壯族自治區玉林市中級人民法院一審認為，1975年3月21日在當時的北流縣附城人民公社革命委員會主持下，有潮塘大隊和中靈大隊的大隊幹部、潮塘三隊與第三人的代表及公社代表等人參加下，雙方達成的並加蓋了「北流縣附城人民公社革命委員會」印章的1975年《協議書》是真實、合法有效的，並且與爭議地相關聯，能證明爭議地當時已劃歸給了潮塘一組所有，北流市人民政府採信1975年《協議書》的效力，作出10號處理決定，將爭議地的權屬確認歸潮塘一組所有基本事實清楚，主要證據確實充分。因此10號處理決定第一項並無不當，潮塘三組請求撤銷10號處理決定第一項理由不成立，不予支持。潮塘三組主張爭議地屬其所有，並提供了1757號林權證來證明其主張，但1757號林權證的登記無合法的權屬來源證明，不具備合法性，不具有證明潮塘三組權屬主張理由成立的證明效力。故北流市政府和玉林市政府不採信1757號林權證登記作為確定爭議地歸屬的依據有正當理由。但北流市政府在本案調處程序中確認1757號林權證對有關爭議地的登記無效屬程序違法，因此10號處理決定第二項應予撤銷。北流市政府如認為1757號林權證的頒發有法律上的錯誤，應依其他合法行政程序予以糾正解決，並應依法保障當事人享有應有的救濟權利。54號複議決定對10號處理決定第二項予以維持錯誤，亦應予以撤銷。撤銷10號處理決定第二項原因在於行政程序違法，而並非潮塘三隊所訴理由成立，所以潮塘三隊關於撤銷10號處理決定和54號複議決定的訴訟主張理由不成立，不予採信支持，對潮塘三隊提出的訴訟請求予以部分駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十條第（三）項之規定，判決：一、撤銷玉林市政府2015年12月26日作出的54號複議決定；二、撤銷北流市政府2015年9月22日作出的10號處理決定第二項；三、駁回潮塘三隊的其他訴訟請求。潮塘三組不服，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一致。另查明，北流市不動產登記局於2015年4月13日成立，負責不動產登記有關職責。2015年11月27日，下設北流市不動產登記中心，負責具體的登記工作。被訴10號處理決定作出時為過渡期，登記的內部業務操作仍由原單位具體實施。
廣西壯族自治區高級人民法院二審認為，本案爭議雙方均提供不出權屬憑證證明爭議地在土改、合作化、「四固定」時期已確定過權屬。1975年，在北流附城公社革命委員會主持下，潮塘大隊與中靈大隊籤訂1975年《協議書》劃分兩隊界線，其中第二點「黃牛塘尾東邊衝坑水圳面至出杉木衝頂水圳面山路劃潮塘一隊所有」確定將爭議地劃給潮塘一組，潮塘一組和潮塘三組均有代表在場籤字確認1975年《協議書》的內容。因此，北流市政府依據1975年《協議書》將爭議地所有權確定歸潮塘一組農民集體所有，符合《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第三十四條第（七）項以及國發（1980）135號《國務院批轉廣西壯族自治區關於處理土地山林水利糾紛的情況報告》第三部分第（二）小點關於證據問題「一般應以土改、合作化、『四固定』時的定論為依據。對於解放後黨政機關的處理決定和雙方商定的協議，應當維護」的規定，處理決定有事實和法律依據。
關於潮塘三組提出1975年《協議書》第二點內容不涉及爭議地的問題。從1975年《協議書》的第一、二、三點內容看，均是劃分界線的約定，按照北流市政府對界線位置的理解，得出這三條界線能連貫成一條完整的劃分兩大隊的分界線，這符合1975年《協議書》籤訂的目的，即為了劃分兩大隊的山林界線。且北流市政府對1975年《協議書》第二點內容的理解，亦符合地形圖反映的地形地貌，能夠證明劃給潮塘一組的土地涉及爭議地。而按照潮塘三組對1975年《協議書》第二點內容的理解，並不能把兩大隊的界線劃分清楚，亦與地形圖反映的地形地貌不相符。因此，潮塘三組提出1975年《協議書》第二點內容不涉及爭議地，二審法院不予支持。
關於潮塘三組提出1757號林權證應作為本案確權依據的問題。經北流市政府調查，1757號林權證沒有存根，沒有合法的土地權屬來源。1975年《協議書》已將爭議地劃分給潮塘一組，在潮塘三組不能舉證證明1975年籤訂《協議書》後，爭議地權屬發生過變更的情況下，北流市政府未將1757號林權證作為確權依據，並無不當。
關於北流市政府作出確權決定能否同時確認1757號林權證關於爭議地的登記無效的問題。二審法院認為，確權機關作出確權決定時，確權結果與之前自己頒發的土地權屬證書登記有衝突的，在確權機關仍有登記職權的情況下，可採取自行糾錯的方式在確權時一併撤銷土地權屬證書或者確認無效，如果確權機關確權時已無登記的職權，其無權在確權時一併撤銷土地權屬證書或者確認無效。本案中，北流市政府作出10號處理決定時，雖然北流市已經成立北流市不動產登記局負責登記工作，但當時仍處於登記職權交接的過渡期間，北流市不動產登記局未實際具體開展登記工作。在過渡期間，北流市政府在確權的同時發現其前原頒發的1757號林權證登記的內容有誤，與確權結果不一致，其仍有權採取自行糾錯的方式一併確認1757號林權證關於爭議地的登記無效。一審判決認定北流市政府在作出確權決定的同時一併確認1757號林權證關於爭議地的登記無效屬程序違法，該認定錯誤,二審法院予以糾正。
關於潮塘三組認為本案不屬於土地權屬爭議，北流市政府無權作出處理決定的問題。《國土資源部辦公廳關於土地登記發證後提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》〔國土資廳函（2007）60號〕雖答覆：「土地登記發證後已經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發證後提出的爭議不屬於土地權屬爭議」，但亦答覆：「《土地權屬爭議調查處理辦法》（國土資源部令第17號）第二十條中的『人民政府頒發的確定土地權屬的憑證』，是指初始土地登記完成前，爭議土地原有的人民政府頒發的確定土地權屬的憑證」。本案中的1757號林權證屬於爭議土地原有的人民政府頒發的確定土地權屬的憑證，故本案爭議不屬於土地登記發證後提出的爭議，屬於土地權屬爭議，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條「土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；……」的規定，本案北流市政府有權作出本案處理決定。綜上所述，北流市政府作出的10號處理決定及玉林市政府作出的54號複議決定正確，一審判決認定北流市政府程序違法錯誤，應予糾正。依據《中華人民共和國行政訴訟法》八十九條第一款第二項以及《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條的規定，判決：一、撤銷玉林市中級人民法院（2016）桂09行初21號行政判決；二、駁回北流市北流鎮潮塘村三組的訴訟請求。
潮塘三組申請再審稱：1.申請人並未就爭議地權屬與原審第三人達成一致協議，1975年3月21日達成的1975年《協議書》不包含爭議地。2.申請人持有的1757號林權證是根據國家林業「三定」政策取得的權屬證明，合法有效，應當作為確權依據。3.爭議地不僅登記在申請人名下，而且由申請人毫無爭議地實際管理使用超過20年，應當確認申請人取得該地的所有權。4.行政機關超越行政職權作出處理決定，法院不予撤銷屬於適用法律錯誤。綜上，一、二審認定事實不清，適用法律錯誤，請求依法撤銷一、二審行政判決，撤銷北流市政府10號處理決定和玉林市政府54號複議決定，本案一、二審訴訟費由被申請人承擔。
北流市政府提交意見稱：1.10號處理決定查明和認定事實清楚。2.1975年《協議書》是經過北流縣附城公社主持調解達成的所有權協議，具備真實性、合法性和關聯性，1975年《協議書》記載的山林四至範圍均清楚明確。3.1757號林權證不屬於登記造冊合法證書確認所有權行為，不能改變法律關係，登記爭議地部分不具有合法性，不能作為本案確定權屬的依據。4.10號處理決定適用法律、法規依據定性準確，證據確鑿充分，行政調處程序合法。
玉林市政府提交意見稱：1.北流市政府作出的10號處理決定認定事實清楚，證據充分。2.答辯人作出54號複議決定程序合法。3.一審判決認定部分事實不清，撤銷54號複議決定、10號處理決定第二項是錯誤的。4.二審判決認定事實清楚，程序合法、適用法律正確。
潮塘一組提交意見稱：1.再審申請人否定1975年《協議書》效力是出爾反爾，實際上是對法律的蔑視；2.再審申請人否定1975年《協議書》第二點記載的山林不在爭議地範圍，屬於欲蓋彌彰，混淆視聽；3.再審申請人對爭議地的登記領證行為屬違法行為，其經營行為屬侵權行為。
本院認為，本案審理的是北流市政府10號處理決定和玉林市政府54號複議決定的合法性。各方對兩級政府具有法定職權以及調處、複議程序的合法性均未提出再審申請，本院經審查，予以確認。本案審查重點為，北流市政府僅依據1975年《協議書》的約定，即否定1757號林權證的效力，且在未考慮爭議地實際管業的情形下，將爭議地確權歸潮塘一組集體所有是否正確。
《中華人民共和國森林法》第三條第二款規定，集體所有的森林、林木和林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。《林木林地權屬爭議處理辦法》第二條規定，林木林地權屬爭議，是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。第六條規定，縣級以上人民政府或者國務院授權林業部依法頒發的森林、林木、林地的所有權或者使用權證書，是處理林權爭議的依據。《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第三十四條第（六）項規定，縣級以上人民政府依法核發的土地、山林權屬證書，縣級以上人民政府水行政主管部門依法核發的取水許可證可以作為土地山林水利權屬糾紛確權處理的證據材料。第三十六條第一款第（一）項規定，國家機關以及其他職能部門依職權製作的公文文書優於其他書證。根據上述規定，集體所有的林木林地，應由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書，確認所有權或者使用權。對於林木林地已經登記發證的，林木林地的所有權和使用權就依法得到了政府確認，如果一方當事人認為另一方持有的林權證侵犯其林木林地權屬，應當通過請求撤銷對方的林權證，或者通過提出林木林地權屬爭議申請來尋求救濟。在處理林權爭議案件過程中，生效林權證是處理林權爭議的主要依據，只有當林權證存在重大且明顯違法的情況下，權屬爭議處理機構才可以不採信該林權證，並根據其他有效證據對權屬爭議進行處理。也就是說，縣級以上地方人民政府的登記發證行為本身就是基於政府公信力作出的行政行為，該行政行為一旦作出，非因法定原因不能隨意更改。若登記發證行為有誤，可以依程序由行政機關依法糾錯或由當事人通過申請複議、提起訴訟等方式尋求救濟。本案中，爭議地在土改、合作化、「四固定」時期未確定權屬。1975年，潮塘大隊與中靈大隊因金枝嶺山林（包括爭議的山林權屬發生糾紛）經北流縣附城公社召集雙方代表進行協商。雙方於1975年3月21日達成1975年《協議書》，將爭議地劃為潮塘一隊所有。但是，林業「三定」時期，再審申請人潮塘三組取得了爭議地的權屬證明即1757號林權證，經審查，該證的證載頒證機關為北流市政府，頒證時間為1982年12月20日，權證載明的四至與林業登記表一致。根據上述查明的事實，首先，1757號林權證是林業「三定」時期，北流市政府向潮塘三組頒發的林木林地所有權證書，如果潮塘一組認為該林權證侵犯其林木林地權屬，其可以通過請求撤銷對方的林權證來進行救濟，也可以通過提出林木林地權屬爭議申請來尋求救濟。因此，北流市政府對潮塘一組提出的確權申請予以受理，並無不當。其次，潮塘三組所持的1757號林權證是北流市政府核發的生效土地、山林權屬證書，是處理林權爭議的主要依據，其證明力要優於其他書證。只有當該林權證存在重大且明顯違法的情況下，權屬爭議處理機構才可以不採信該林權證，並根據其他有效證據對權屬爭議進行處理。
《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條第一款規定，村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權。《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條規定，調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規和土地管理規章為依據。從實際出發，尊重歷史，面對現實。也就是說，農民集體經濟組織之間發生土地權屬爭議的，人民政府確定土地權屬時，應當根據爭議土地的管理使用情況，尊重歷史，面對現實，實事求是作出處理，原則上應當將爭議土地確權給長期管理使用爭議土地的一方當事人。本案中，根據北流市林業局調處爭議期間對時任潮塘一組組長龐第源所作的詢問筆錄可知，潮塘三組「自1985年10月起就將爭議地分給其農戶作自留山管理，直至2010年10月林改時發生糾紛。這一段時期均由被申請人組的農戶進行管理」。本院再審審查階段組織各方詢問時，潮塘一組組長龐第源表示關於涉案土地管理情況與上述詢問筆錄記載一致，沒有變化。上述詢問筆錄反映，自1985年到2010年，爭議地均由潮塘三組的農戶進行管理。根據上述查明的事實，北流市政府在確定爭議地權屬時，除了依據權屬憑證、處理協議等證據外，還應當充分考慮爭議土地的實際管理使用情況，按照有利於生產生活、有利於經營管理、有利於社會和諧穩定的原則，既尊重歷史，又面對現實，實事求是地作出妥善處理。
綜上，北流市政府僅依據1975年《協議書》的約定，認為爭議地已以協議形式劃為潮塘一組所有，在沒有確切證據證明潮塘三組持有的1757號林權證存在頒證違法的情況下，簡單以1757號林權證權屬來源不合法，未考慮爭議地實際使用管理情況，作出10號處理決定將涉案土地確權潮塘一組，玉林市政府作出54號複議決定予以維持，均屬於認定事實不清。一、二審判決維持10號處理決定和54號複議決定中的確權決定，處理結果不當，應予糾正。
根據《林木林地權屬爭議處理辦法》第十三條和第十八條的規定，在林權爭議發生後當事人應當主動溝通進行調解，在調解不成後可向林權爭議處理機構申請處理。林權爭議處理機構在受理後首先應調解，在調解達成協議後履行各方籤字蓋章及相應備案程序。《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第十二條規定，各級人民政府處理土地山林水利權屬糾紛，行政複議機關審理土地山林水利權屬爭議案件，應當先行調解，並將調解貫穿於受理、辦理、決定全過程。也就是說，北流市政府對涉案爭議地重新進行處理時，應尊重歷史，面對現實，充分考慮山林權證、劃界協議及實際管理使用狀況的相互關係，並根據上述規定，先行調解，並將調解貫穿於爭議處理的全過程，若調解不成，應依據法律、法規，並參照規章，及時重新予以處理。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終80號行政判決和廣西壯族自治區玉林市中級人民法院（2016）桂09行初21號行政判決。
二、撤銷廣西壯族自治區北流市人民政府作出的北政決（2015）10號處理決定和廣西壯族自治區玉林市人民政府作出的玉政複決字（2015）第54號行政複議決定。
三、由廣西壯族自治區北流市人民政府對本案山林權屬糾紛重新作出處理決定。
一、二審案件受理費各50元，由再審被申請人廣西壯族自治區北流市人民政府和玉林市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
來源:魯法行談
審判長 劉艾濤
審判員 宋楚瀟
審判員 楊志華
二〇二〇年五月二十八日
法官助理 徐 超
書記員 唐勁松