行政指導行為的法律責任歸屬

2020-12-16 中國法院網

2008-10-06 14:43:14 | 來源：中國法院網 | 作者：康火星 羅小明

　　作為當代行政法學範疇的行政指導，是指行政機關在其職能、職責或管轄事務範圍內，為適應複雜多樣化的經濟和社會管理需要，適時靈活地採取符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方式，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。簡而言之，行政指導就是行政機關在其職責範圍內為實現一定行政目的而採取的符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。

　　在考察與行政指導行為有關的責任歸屬問題時，筆者認為，應從三個方面進行討論，即指導方的責任、接受指導方的責任以及完善責任機制：

　　一、指導方的法律責任。

　　現代行政是責任行政，行政指導行為也不例外。儘管行政指導行為不具有國家強制力，接受指導與否任憑行政相對人的自願，但如果行政指導行為本身違法、違反政策或不當，而行政相對人在接受指導時未能識別、判斷出這一點，因此接受指導並產生了損害後果，其責任應由指導方承擔（包括承擔賠償責任）；如果理應實施行政指導卻因害怕承擔責任而不作出行政指導行為，則該行政機關就未能盡到職責，應當受到效能監察的監督，承擔違背法定職責的責任；如果行政指導行為既不違反法律法規和政策規定，又無不當之處，那麼該行政機關不承擔法律責任，如果產生了什麼後果則由自願接受指導而採取行動的行政相對人承擔。

　　二、接受指導方的法律責任。

　　行政機關在行政相對人可能做出違法行為時，對之進行勸告、告誡、提醒、建議等行政指導，如果行政相對人不接受指導，仍然實施違法行為，無疑應由該行政相對人承擔相應的法律責任；如果行政相對人在接受行政指導時已識別、判斷出該行政指導行為違法、違反政策或不當，卻出於個體利益的某些考慮而自願接受指導並產生了損害後果，該損害責任由該行政相對人自己承擔；在行政相對人已識別、判斷出該行政指導行為違法、違反政策或不當，本來也不願接受該行政指導，但事實上又服從了該行政指導的情況下，如果接受指導方能提供行政機關實施行政指導行為時採取或變相採取了強制措施來迫使自己就範之證明，而且此證明能夠通過法定渠道得到確認，則接受指導方可以免責，而由指導方承擔責任。

　　三、完善行政指導責任機制和監督救濟制度。

　　行政指導行為與行政處分行為一樣，難免發生失誤造成損害，故須建立健全相應制度來明確和追究責任，在此基礎上實施法律救濟。要逐步完善對行政指導行為進行監督制約的程序規定，確保能夠依法追究不按有關法律規定來實施行政指導行為者的法律責任。行政指導救濟制度是接受指導方認為在行政指導過程中因指導方的責任造成其合法權益受到損害時，或認為聽從行政指導後其合法權益犧牲太大時，通過法定渠道就該行政指導及其後果進行爭議，以求得到及時有效的裁斷和救濟的法律制度安排。

　　按照現代法治的要求，「有損害必有救濟」。而從國內外的情況看，行政指導目前存在的問題，除了行為透明度較低、行為方式不規範以外，對行政指導的法律救濟指導遠不完善，甚至有的尚處於空白狀態的問題比較突出。故亟需按照行政法治原則，系統地建立起行政指導救濟指導，促使行政指導行為的規範化、制度化、法定化，保障相對人的合法權益和行政指導的正確實施。健全的行政指導救濟制度至少應包括與行政指導有關的行政監察、行政複議、行政訴訟、行政賠償、行政補償等制度。它們從多種角度對行政指導的負面後果進行補救。建立科學合理有效的行政指導責任機制和監督救濟制度，其目的首先是保護行政相對人的合法權益，同時要保護行政機關實施行政指導以維護社會公益、達成行政目標的積極性。為此，應在我國今後的行政程序立法中，在條件成熟時專門制定出我國的《行政指導法》，就行政指導行為的基本問題作出規定，以便在保證發揮行政指導行為靈活及時的特殊作用的前提下，使行政指導行為的運作更加有法可依、有章可循，切實納入法治化軌道。

（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）

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