近日，國家質檢總局於發布《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則（徵求意見稿）》，供公眾評議。筆者在本文嘗試從研究者角度提一些看法，拋磚引玉。（文末附徵求意見稿全文）細則難點：網購保稅進口的協同治理細則開宗明義：其依據的上位法是新《食品安全法
近日，國家質檢總局於發布《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則（徵求意見稿）》，供公眾評議。筆者在本文嘗試從研究者角度提一些看法，拋磚引玉。（文末附徵求意見稿全文）
細則難點：網購保稅進口的協同治理
細則開宗明義：其依據的上位法是新《食品安全法》，並且只調整網購保稅進口，食品通過國際快遞或郵件方式進境的，也就是類似直郵進口的不在本細則規定範圍內。對於直郵進口排除在本細則之外，一種理解是這是消費者個人自用行為，風險自擔。這個問題存在爭議，本文不做討論。
細則第二條第二款對網購保稅進口做了定義：無論進境時是否生成消費者訂單，貨物以跨境電子商務形式申報進口，入境時未按消費者訂單形成獨立包裝，貨物整批運至特殊監管區集中存放，跨境電商經營者按消費者訂單形成獨立包裝後發往國內消費者的跨境電子商務進口模式。
這個定義傳遞了一個關鍵信息就是：通過網購保稅電子商務進境的食品按進口對待，進一步說，網購保稅跨境電商食品屬於進口食品。所以困擾了業態很久的跨境食品電商定性問題，至少得到部分解答。也就說，網購保稅電子商務進境的食品，比照新《食品安全法》的進口食品定性監管。也因此，很自然地，細則在接下來的條文中，將新《食品安全法》中對進口食品監管的機制架構，嫁接到網購保稅電商食品。
筆者將新《食品安全法》對進口食品的監管機制總結為「無標三新」四類食品（這裡用的是食品大概念：包括食品、食品添加劑和食品相關產品）特別監管。以下兩種情形的入境四類食品基於風險控制的需要，設置了特別的衛計委前置審查審批程序：
進口「無標」產品：指尚無食品安全國家標準的食品；
進口「三新」產品：
——利用新的食品原料生產的食品（如蘆薈）
——食品添加劑新品種
——食品相關產品新品種。
早前，無論是集貨還是保稅模式的跨境電商與傳統一般貿易相比，都規避了現行法律法規賦予的食藥部門、衛計委、檢驗檢疫等監管部門對於進口食品、化妝品的各項前置審查審批，檢驗檢疫和監管要求。所以本細則的到來，也昭示著網購保稅進口食品進入政府治理的升級階段。
細則對新《食品安全法》涉及到「無標三新」四類食品的治理做了品類限縮，食品添加劑新品種及食品相關產品新品種都沒有在本細則中出現，筆者猜想，這可能與目前跨境食品較少涉及這兩種產品有關。雖然「無標三新」只留下了兩類，細則又加上了保健食品及轉基因食品，所以加起來還是四類。總結起來，細則將規定保健食品及轉基因食品加上「無標三新」前兩類，共四類產品需要「通過相關部門的註冊、備案和安全性評估」。
這些相關部門的註冊、備案和安全性評估相當於質檢總局除外的其他部門的前置審查審批，所以，作為質檢總局的細則在這個問題上也只能做「連結」的規定，而無法展開做更細的規定。這就使得這個問題還存在政府協同治理。從企業運營角度上考量，這四類產品前置審查審批有時間成本，而電商最大的商業亮點就是便捷快速。所以這是一對矛盾體，如何破解，既考驗政府協同的效率，更考驗企業智慧。比如，企業在具體運作過程中，如何能夠既走捷徑又不觸法也需要企業自身做戰略戰術上的研究。
細則亮點：引入電子中文標籤
進口食品中文標籤問題一直都困擾著進口食品業態。線下的進口食品這些年的治理已經相對成熟，目前問題集中區域就是跨境食品電商的中文標籤問題。從國外案例來看，職業打假人會拿著這個去食藥部門投訴舉報，進行打假。打假的理由就是沒有中文標籤。如果食藥部門不受理，他們可能去法院告食藥部門不作為。
所以，進口食品尤其是跨境食品電商的中文標籤問題也成為政府治理的一道坎。現在各地的司法判例存在兩種截然不同的觀點。一種觀點認為，跨境食品電商不屬於進口食品。典型案例如：2015年5月，熊某在某跨境電商公司的實體店處購買了荷蘭某品牌的奶粉9罐，後發現所有產品包裝均無中文標籤說明。熊某以違反了我國《食品安全法》第六十六條規定，預包裝食品沒有中文標籤的不得進口，要求電商退回購買奶粉貨款1887元，並十倍賠償18870元。法院判熊某敗訴。而早前在蘇州曾有一起跨境電商的案例，法院則直接支持了產品無中文標識十倍賠償。
筆者認為，細則最大的一個亮點在於，創設性地引入電子標籤來滿足新法對中文標籤規定，這其實也是筆者一直覺得值得呼籲試點的措施。細則提到，除食用、保存有特殊要求或含有過敏原的食品需隨附紙質中文標籤和中文說明書，經營企業可採用電子標籤或者紙質標籤，兩種方式應當供消費者在填寫訂單時選擇。當然，考慮到嬰幼兒配方乳粉特殊性，網購保稅進口此類產品做了特殊化處理，必須隨附中文標籤，且中文標籤須在入境前直接印製在最小銷售包裝上，不得在境內加貼。歐盟食品電商是電子標籤和紙質標籤都要有，我們有選擇性地進行二選一，還是符合中國電商的實際情況的。這個很贊。既符合業態創新的需要，又達到了新《食品安全法》的要求。也符合克強總理年初提到「網際網路+」行動計劃之精神。
當然，具體這個電子標籤如何來實現，電子標籤承載的具體信息以及隨之而來電子標籤本身的監管等衍生性問題，還需要監管部門和企業雙向智慧來深入演繹。
（本文作者系國家食品藥品監督管理總局高級研修學院博士後，南澳大利亞大學法學博士。本文僅代表作者的觀點，不代表其所在機構的意見。本研究為中國博士後科學基金資助項目[2015M570990]。）
附錄：
網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則（徵求意見稿）
第一章 總則
第一條【目的依據】 為規範網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理工作，保障進口食品安全，根據《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例等法律法規和《國務院關於大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見》（國發〔2015〕24號）、《國務院辦公廳關於促進跨境電子商務健康快速發展的指導意見》（國辦發〔2015〕46號）、《質檢總局關於進一步發揮檢驗檢疫職能作用促進跨境電子商務發展的意見》（國質檢通〔2015〕202號）等規範性文件要求，制定本細則。
第二條【適用範圍】 本細則適用於網購保稅模式跨境電子商務進口（以下簡稱「網購保稅進口」）食品經營和安全監督管理。
網購保稅進口是指無論進境時是否生成消費者訂單，貨物以跨境電子商務形式申報進口，入境時未按消費者訂單形成獨立包裝，貨物整批運至特殊監管區集中存放，跨境電商經營者按消費者訂單形成獨立包裝後發往國內消費者的跨境電子商務進口模式。
產品通過國際快遞或郵件方式進境的，不在本細則規定範圍內。
第三條【主體責任】 網購保稅進口食品經營主體的經營活動應當遵守我國相關法律法規規定，並保證其經營網購保稅進口食品符合我國法律法規和食品安全國家標準。
網購保稅進口食品經營主體包括：網購保稅進口食品經營企業（簡稱經營企業）、網購保稅進口食品交易第三方平臺企業（簡稱平臺企業）、網購保稅進口食品物流倉儲企業（簡稱物流倉儲企業）等。
第四條【監管主體】 國家質檢總局主管網購保稅進口食品檢驗檢疫監管工作。
國家質檢總局設在各地的出入境檢驗檢疫機構負責本轄區內網購保稅進口食品的檢驗檢疫監管工作。
第五條【監管原則】 出入境檢驗檢疫機構對網購保稅進口食品的經營主體和進口的產品實施備案管理，對網購保稅進口食品經營行為實施監督檢查，對網購保稅進口食品實施質量安全風險監管。
第二章 經營主體義務
第六條【經營企業一般義務】 經營企業應當遵守我國網絡食品經營相關法律法規規定，建立完善的食品安全管理制度，指定專人負責食品質量安全，保證其經營食品符合我國有關法律法規規定和食品安全國家標準的要求。法律法規規定需要辦理生產經營許可或備案的，應當取得食品經營許可證或備案憑證。經營企業應當按規定向檢驗檢疫部門備案。
經營企業不得通過網購保稅進口以下食品：
（一）《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》規定的禁止進境物；
（二）未獲得檢驗檢疫準入的動植物源性食品；
（三）其他法律法規規定和質檢總局公告禁止進境的食品。
經營企業還應保證其經營網購保稅進口食品符合以下要求：
（一）列入《進口食品境外生產企業註冊實施目錄》的食品，應來自於經註冊的境外食品生產企業；
（二）保健食品、轉基因食品、尚無食品安全國家標準的食品、新的食品原料或配料中含有新的食品原料的食品，應當通過相關部門的註冊、備案和安全性評估；
（三）有動植物檢疫審批要求的，進境前應當取得進境動植物檢疫許可證明。
第七條【平臺企業一般義務】 平臺企業應當建立並執行經營企業審查登記、銷售食品信息審核、食品安全應急處置、投訴舉報處理、消費者權益保護等管理制度，保證其平臺經營食品安全。平臺企業應當按規定向出入境檢驗檢疫部門備案。
平臺企業應當對平臺內的經營企業進行實名登記，明確其食品安全管理責任；依法應當取得食品生產經營許可證的，還應當審查其許可證。
平臺企業應當建立在其平臺經營企業的檔案，審查並記錄經營企業的基本情況、經營品種、品牌和生產企業、物流企業資質等信息。
平臺企業自身從事網購保稅進口食品經營的，應當依法取得食品經營許可或者備案憑證，並遵守本辦法有關經營企業的相關規定。
平臺企業屬於境外註冊的，應當委託境內具有合法資質的企業作為代理商。代理商應當承擔相應的法律責任。
第八條【物流倉儲企業一般義務】 物流倉儲企業應當建立和執行食品物流倉儲安全管理制度和產品流向溯源管理制度。物流倉儲企業應當按規定向出入境檢驗檢疫部門備案。
第九條【經營主體備案】 跨境電商經營主體應當通過質檢總局進口食品進出口商備案系統向出入境檢驗檢疫機構備案。經營企業、物流倉儲企業可以由平臺企業代為備案。境外註冊的網購保稅進口食品經營主體應委託境內代理商辦理備案。
第十條【產品信息備案】 經營企業應當保證其經營網購保稅進口食品來自境外合法生產企業，並將產品信息通過質檢總局進口食品進出口商備案系統向出入境檢驗檢疫機構備案。
第十一條【質量安全承諾】 經營企業應當在其自行建立網站首頁或所在第三方平臺經營活動的主頁顯著位置公開承諾其經營產品的質量安全。
第十二條【產品標籤說明】 網購保稅進口嬰幼兒配方乳粉必須隨附中文標籤，且中文標籤須在入境前直接印製在最小銷售包裝上，不得在境內加貼。網購保稅進口其他食品應當隨附中文標籤、中文說明書，除食用、保存有特殊要求或含有過敏原的食品需隨附紙質中文標籤和中文說明書外，經營企業可採取產品隨附紙質中文標籤、中文說明書或通過跨境電子商務交易平臺提供產品中文標籤、中文說明書的電子信息，兩種方式應當供消費者在填寫訂單時選擇。電子信息應當包括我國法律法規和食品安全國家標準要求標註的具體內容，並應當註明平臺企業和經營企業的名稱和聯繫方式。
平臺企業應在其網站長期公布上述基本信息，以便消費者隨時了解查詢。
第十三條【自我合格證明】 經營企業應當對其網購保稅進口食品進行自檢，並在向檢驗檢疫機構申報時提供產品自我合格證明材料。自我合格證明材料應由有資質的實驗室出具，產品首次進口時檢測項目應當覆蓋本產品食品安全國家標準規定的所有安全衛生項目；再次進口時檢測項目應包括經出入境檢驗檢疫機構風險評估確定的高、中風險安全衛生項目。
第十四條【產品入境申報】 網購保稅進口食品入境時，經營企業或其代理報檢企業應當向當地出入境檢驗檢疫機構申報，並提供如下材料：
（一）產品品名清單及對應的HS編碼、規格型號；
（二）法律法規、雙邊協定、議定書以及其他規定要求提交的輸出國家（地區）官方檢疫（衛生）證書；
（三）產品自我合格證明材料；
（四）經營企業備案編號；
（五）產品依法應當取得的註冊、備案、安全性評估等資質。
第十五條【信息記錄保存】 經營企業應當建立網購保稅進口食品銷售記錄和全程信息追溯制度，如實記錄食品的名稱、品牌、規格、數量、生產日期、生產或者進口批號、官方證書編號、保質期、境外生產企業、境外出口商、境內消費者名稱、地址和聯繫方式、進境日期等內容，並建立信息化檔案。信息化檔案的記錄應當真實，保存期限不得少於產品保質期滿後六個月；沒有明確保質期的，保存期限不得少於二年。
平臺企業應當審查、記錄、保存在其平臺上發布的食品安全信息內容及其發布時間。平臺內經營者的許可證和營業執照信息記錄保存時間從經營者在平臺內結束經營活動之日起不少於兩年，交易記錄等其他信息記錄備份保存時間不得少於產品保質期滿後六個月，沒有明確保質期的，不得少於兩年。
平臺企業應當採取數據備份、故障恢復等技術手段確保網絡食品交易數據和資料的完整性和安全性，並應當保證原始數據的真實性。
第十六條【日常檢查報告】 平臺企業應當建立檢查制度，設置專門的管理機構或者指定專職管理人員，對平臺內銷售的食品及信息進行檢查，對虛假信息、誇大宣傳、超範圍經營等違法行為以及食品質量安全問題或者其他安全隱患，及時制止，並向所在地檢驗檢疫部門報告，發現嚴重違法行為的，應當立即停止向其提供網絡食品交易平臺服務。
第十七條【產品召回】 經營企業發現其經營的網購保稅進口食品不符合我國食品安全國家標準或者有證據證明可能危害人體健康的，應當立即停止銷售和進口，已經銷售的依照《食品安全法》的規定予以召回。經營企業應當對召回的產品採取補救、無害化處理、銷毀等措施，並將產品召回和處理情況向出入境檢驗檢疫機構報告。
平臺企業對出入境檢驗檢疫部門公布的存在質量安全問題或者其他安全隱患的食品，應當及時採取停止銷售、協助召回等措施。
第十八條【配合監督檢查】 經營企業應當積極配合檢驗檢疫部門的監督檢查，在信息查詢、數據提取等方面提供必要的技術支持。
平臺企業應當及時接收、處理和報告食品安全信息。出入境檢驗檢疫部門進行監督檢查時，平臺企業應當在銷售信息查詢、數據提取、停止服務等方面提供必要的技術支持。
出入境檢驗檢疫部門發現第三方平臺內有違反食品安全法律法規的行為，依法要求平臺企業採取措施制止的，平臺企業應當予以配合。
第十九條【民事賠償】 消費者通過平臺企業購買食品，其合法權益受到損害的，可以向進入平臺經營企業要求賠償。平臺企業不能提供經營企業的真實名稱、地址和有效聯繫方式的，由平臺企業賠償。平臺企業賠償後，有權向入網經營企業追償。
平臺企業知道或者應當知道經營企業利用其平臺侵害消費者合法權益，未採取必要措施的，或未依本細則履行審查義務的，依法與該入網食品經營企業承擔連帶責任。
第二十條【消費者權益保護】 平臺企業應當採取措施，建立並執行消費糾紛解決和消費者權益保障制度。
第三章 安全監管
第二十一條【檢驗檢疫】 出入境檢驗檢疫機構依法對網購保稅進口食品實施入境檢疫，確保符合我國檢疫要求。
出入境檢驗檢疫機構在風險分析的基礎上，依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規的規定，對網購保稅進口食品的質量安全實施檢驗監管。
經檢驗監管發現網購保稅進口食品不符合我國法律法規和食品安全國家標準的，出入境檢驗檢疫機構應及時將有關信息通報經營企業，並監督其採取停止銷售和召回等措施。
出入境檢驗檢疫機構對網購保稅進口食品實施集中申報、集中檢驗檢疫、分批核放等措施，加快產品驗放速度。
第二十二條【專項抽查】 質檢總局和各地出入境檢驗檢疫機構每年對網購保稅進口食品質量安全實施專項監督抽查計劃，並定期公布抽查結果。
第二十三條【監督檢查】 出入境檢驗檢疫機構應當對網購保稅進口食品經營企業和平臺企業的備案信息、產品進口和銷售記錄、產品信息追溯、召回等進行監督檢查。
第二十四條【誠信記錄】 質檢總局對網購保稅進口食品經營主體實施信用管理，建立信用記錄。對有不良記錄的經營主體，應當加強對其經營網購保稅進口食品的檢驗檢疫監督檢查；情節嚴重的，不得經營網購保稅進口食品。
本細則自x起實施，由國家質檢總局負責解釋。各地相關規定與本細則不符的，以本細則為準。網購保稅進口化妝品安全監管參照本細則執行。