摘要：改革開放以來，中國城鄉關係發展可分為四大階段：城鄉關係趨好階段（1978—1984年）、城鄉再度分離階段（1984—2003年）、城鄉統籌發展階段（2003—2012年）和城鄉全面融合發展階段（2012年至今）。在市場化改革下，市場和政府的力量共同作用，制度破冰和創新改革同步推進，城鄉居民共同努力，中國城鄉關係呈現出獨特的發展軌跡，經歷了深刻變遷並得到了極大改善。本文提出了「改革參與缺失理論」以解釋20世紀80年代中期至21世紀初的城鄉分離和城鄉差距擴大，並將城鄉發展理論總結為「城鄉發展目標理論—城鄉發展路徑理論—城鄉發展對策理論」組成的理論體系。當前中國城鄉發展的難點是戶籍人口城鎮化水平偏低和縣域經濟不發達，未來，必須要貫徹「以人民為中心」的城鄉發展思想，堅持「五位一體」總體布局以破解五重城鄉二元結構，深入推進實施鄉村振興戰略，堅持發展城鄉和促進城市發展並重的方針，著力振興縣域經濟。
一、改革開放之初城鄉發展的基礎與改革開放以來城鄉關係發展的總體圖景
新中國成立之後，中國歷經了三年國民經濟恢復、「一化三改」和「一體兩翼」的社會主義改造、人民公社化運動、「大躍進」、國民經濟鞏固調整和「文革」等數個大階段、大事件，主線是計劃經濟體制的確立和不斷調整。在新中國初創階段，計劃經濟體制發揮了巨大作用：基礎設施建設迅速發展，農業生產條件改變顯著，相對獨立完整的工業體系得以建立，綜合國力和國際地位顯著提升。但計劃經濟體制的弊端也逐漸顯現，對城鄉關係而言，改革開放前，除三年國民經濟恢復時期和60年代初國民經濟調整時期城鄉關係呈現向好態勢外，「一五」時期基本是城鄉阻隔、「大躍進」和「文革」時期基本處於「城鄉隔離」狀態，存在嚴重的問題：一是城市偏向型政策導致工農業不均衡增長。1978年，中國的工業和農業總產值分別是1952年的12．14倍和3．03倍。而且，農業生產效率不高，1979年，中國每農業勞動力平均生產的穀物和肉類數量不僅遠遠低於美國、日本、英國和蘇聯等發達國家，也低於巴西、阿根廷等傳統農業國，甚至低於菲律賓等經濟落後國家。二是城鄉割裂嚴重。城鄉間勞動力、資本等要素流動幾乎停滯，城鄉被割裂成兩個缺乏聯繫的部門。城市和農村與市場的聯繫幾乎被切斷，城鄉的市場經濟理念發展幾乎停滯。三是城市化進程緩慢。1949—1978年，中國工業與農業的產值之比由3：7變為7．5：2．5，但1978年，農業人口佔總人口的比例仍然高達84．2％，甚至超過了1949年82．6％的水平，農業勞動力仍佔總就業勞動力的70％，城市化率僅有17．92％，低於1960年19．75％的水平。總體而言，計劃經濟體制強化了中國的城鄉二元結構，呈現四方面特徵：（1）工農業產品不等價交換；（2）城鄉要素難以自由流動，大量農村富餘勞動力沉澱在土地上；（3）農民沒有自由擇業權；（4）農村居民和城鎮居民的權利和發展機會嚴重不均。正是在這種困難的局面下，中國城鄉關係開始在市場化取向的改革大潮中探索出路。
1978年底，黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕，中央默許並推廣了農民自發開展的家庭聯產承包責任制改革，農村經濟改革席捲全國。此後六年間，城鄉收入差距不斷縮小，城鄉關係不斷趨好。1984年10月，黨的十二屆三中全會召開，全會通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》提出下一階段改革重點在城市。特別是1993年中國明確提出建立社會主義市場經濟體制之後，城市快速發展，城鄉發展再度分離，城鄉差距不斷拉大。2003年召開的十六屆三中全會把統籌城鄉發展列為國家五大統籌發展戰略之首。2004年伊始，時隔十八年，中央再次把「三農」問題列為一號文件，此後不曾中斷。這一時期，中央提出了構建城鄉經濟社會一體化新格局的戰略目標，統籌城鄉發展措施不斷、兩個反哺逐漸落實、新農村建設在全國範圍內展開。此後十年，城鄉差距在到達峰值後開始下降，統籌城鄉發展成果初步顯現。2012年11月，黨的十八大召開，新時代開啟。在以習近平同志為核心的黨中央帶領下，在全面建成小康社會的戰略目標指引下，在五大發展理念的指導下，伴隨著精準扶貧、美麗鄉村建設、農業供給側結構性改革等重大戰略的實施，中國城鄉關係持續好轉、城鄉差距持續縮小、城鄉居民生活持續進步、城鄉得以全面發展。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中做出了「中國特色社會主義進入了新時代」的重大政治論斷，中國城鄉發展亦迎來新機遇，實施鄉村振興戰略位列當前七大戰略之一，並作為「貫徹新發展理念」的重要舉措，成為「建設現代化經濟體系」的核心內容。
改革開放四十年來，中國城鄉面貌發生了根本且深刻的變化，農村土地制度和農業生產方式革新極大地解放了中國農民被長期壓抑的巨大生產潛力和致富熱情；技術創新促進農業生產力穩步提高，不僅解決了超過10億人口的吃飯問題，更為中國經濟起飛奠定了糧食安全基礎；市場化取向改革改善了農村的資源配置和要素整合能力，農副產品及其加工業的發展使農業結構不斷優化；農村勞動力不斷轉移到非農產業，並積極參與到城市化進程中，既提高了農村居民的收入水平，也提高了單位土地勞動生產率。問題與成就伴生，中國城鄉發展也出現了城鄉多重二元結構固化、城鄉收入差距較大、城鄉公共服務尚不均等、城鄉文化鴻溝仍然存在等問題。對現實的更深刻的認識，應當來自對歷史的梳理和探究。
二、改革開放以來城鄉關係發展的階段劃分及演進過程
依據中國城鄉關係自身的階段性變化，以及黨和國家對城鄉發展的重大決策和部署為節點，我們可以將改革開放以來的城鄉關係發展劃分為四大階段：城鄉關係向好階段（1978—1984年），城鄉再度分離階段（1984—2003年），城鄉統籌發展階段（2003—2012年）和城鄉全面融合發展階段（2012年至今）。
（一）第一階段（1978—1984年）：改革開放促進城鄉關係向好階段
面對計劃經濟執行過程中出現的嚴重問題，國家於1978年底啟動了市場化取向的改革。十一屆三中全會做出了實行改革開放的重大決策。全會認為農業作為國民經濟的基礎還十分薄弱，提出了發展農業的一系列政策措施，並同意將《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定（草案）》等文件發到各省市自治區討論和試行，隨後正式發布。實踐領先於理論，改革發軔自安徽省鳳陽縣小崗村，家庭聯產承包責任制釋放了農民的生產積極性。農村微觀經濟體制的變革在1980年9月召開的省市自治區黨委第一書記座談會上得到認可，中央在1981年以1號文件的形式給予肯定。到1983年底，共有98％以上的農戶實行了各種形式的承包責任制，其中實行包幹到戶的農戶則達到94．5％。
家庭聯產承包責任制賦予了農民對土地的控制權、對生產的決策權和對收益的索取權，極大喚醒了廣大農民的生產積極性，農業生產效率大幅度提高，糧食產量激增。1978—1984年，在播種面積小幅下降的情況下，小麥、水稻和其他糧食作物的總產和單產的年均增長率都遠高於1970—1978年的水平。經濟作物的種植面積雖年均增長5．1％，但實際產值年均增長高達14．9％。
國家迅速跟進，順應了市場化改革的內在要求和農民改革意願，短時間內陸續鋪開多項改革，促進了農業快速發展和城鄉關係趨好。首先，國家提高糧食收購價格，直接幫助農民增收。1983年農副產品的收購價格比1978年提高了47．4％，1984年又同比提高了4％。此舉縮小了工農業剪刀差，理順了農民、市民和國家間的分配關係，調動了農民的生產積極性。其次，價格改革要求市場放開。國家逐漸放開農村市場、發展多種經營，逐漸廢除統購統銷制度。1981—1985年，《中共中央、國務院轉發農牧漁業部和部黨組〈關於積極發展農村多種經營的報告〉》《中共中央、國務院轉發國家農委〈關於開創社隊企業新局面的報告〉》等文件先後頒布，突破了「以糧為綱」的單一產業政策和不準農村辦工業的禁令，鼓勵發展多種經營、鄉鎮企業和個體工商業。1983年，國務院先後轉批了《關於改革農村商品流通體制若干問題的試行規定》《關於完成糧油統購任務後試行多渠道經濟若干問題的試行規定》和《關於合作商業和個人販運農副產品若干問題的規定》，國家基本恢復了基層供銷社的合作商業性質和管理上的民主性、靈活性，放開了對吸收農民股金的限制。鼓勵農村剩餘勞動力從事商業、飲食、修理、運輸業等。再次，1985年初中央下發的1號文件《中共中央國務院關於進一步活躍農村經濟的十項政策》中規定：「除個別品種外，國家不再向農民下達農產品統購派購任務，實行合同定購和市場收購」。這標誌著實行三十多年的糧食統購統銷制度瓦解，市場交易替代計劃供應成了糧食流通的主渠道。同時，市場化變革倒逼農村經濟組織架構做出適應性調整。1981年，四川省率先進行政社分開的改革試點。1982年底《憲法》修改，規定鄉鎮是中國農村最基層的行政區域。1983年，政社分開在全國推廣，人民公社不再承擔農村基層政權的職能，代由新成立的鄉政府來執行，同時成立村民委員會辦理農村居住地的公共事業和公益事業。到1985年6月，全國共建立9．2萬個鄉鎮人民政府，82萬多個村民委員會。最後，市場化改革呼喚要素自由流動，放寬城鄉間勞動力流動限制。1984年，《國務院關於農村個體工商業的若干規定》和《國務院關於農民進入集鎮落戶問題的通知》相繼出臺，放鬆了戶籍壁壘的限制，允許農民外出經營和務工，解決了大批農村剩餘勞動力的出路，中國城鎮化進程也隨之加快。
得益於中國農民的偉大探索以及黨和國家的偉大改革，「三農」問題得到初步改善，城鄉關係向好發展。第一，長期被壓抑的農業生產潛力得到釋放。1984年，全國糧食產量達到40731萬噸，人均達400公斤，創造了歷史最高紀錄。1979—1984年，農業總產值增加172．1％，年平均增長8．4％。第二，農村商品生產和商品經濟逐漸恢復。農村專業戶和多種形式聯合生產的出現和發展，加速了中國農村經濟由半自給自足的自然經濟向商品經濟的轉化。截至1982年，全國共有大中型生產資料商場70個，營業額達5億元；截至1984年，糧食的商品率達到了30％以上，農副產品的收購額比1978年增加了68％，集市貿易比1978年增加了280％。農民非農收入明顯增長，1978—1988年，農民非農收入佔全部收入的比重由15％上升到36．6％。第三，城鄉收入差距持續縮小。得益於糧食產量增加、市場化定價和非農產業的收入提高，1978—1984年，農村居民人均純收入從133．6元上升至355．3元，6年平均增幅高達16．17％（見圖1）。而且，農村居民收入和消費增幅遠超城市居民，1978—1985年，農村居民人均收入和消費增幅分別為169％和94％，而同期城鎮居民收入和消費增幅分別只有98％和47％。城鄉收入比從2．57：1迅速縮小至1．71：1。第四，沉寂多年的城鎮化再次啟動。1978—1984年，因為知識青年和下放幹部返城就業、高考恢復、城鎮集貿市場開放和迅速發展、城市加大建設費用等多方面原因，中國城鎮化一改多年徘徊不前的狀態，從1978年的17．92％提高到1984年的23．01％。
總體看來，改革開放帶來了蓬勃動力，1978年底到1984年，計劃經濟時代「三農」發展困難重重、城鄉缺乏互動交流、城鎮化停滯不前的局面正在發生明確而積極的變化，中國城鄉關係在人民發起、高層採納、政策破冰的諸多改革和利好推動下快速變革、趨向好轉。
（二）第二階段（1984—2003年）：改革由農村轉入城市導致城鄉再度分離階段
農村率先改革一定程度上「破壞」了計劃經濟時代形成的城鄉穩態，對城市形成了巨大衝擊，從而倒逼城市開展改革，以適應農村改革。改革從農村轉向城市，契合多種邏輯：一是契合市場經濟追求效率的邏輯。城市的資源聚集度更高、規模經濟性更強、知識溢出更加普遍，市場取向改革（無論是改革制定者、參與者、收益者）要追求最大回報，而相較於農村，城市能夠提供給改革更大的回報。二是契合了中國由易到難、由點到面的漸進式改革邏輯。三是契合了市場化改革下中國「二元結構」變化的邏輯，改革從城市進入農村，體現了城鄉力量對比的變化。當然同時，破解「三農」問題的改革也在推進。
在城市改革和發展方面，1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》提出「現在面臨的任務，是在繼續深入搞好農村改革的同時，加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐」，「堅決地系統地進行以城市為重點的整個經濟體制的改革，是當前中國形勢發展的迫切需要」。此後，各項改革在城市全面開展：城鎮居民收入分配體制改革改變了企業內部的工資分配形式，充分調動了城市職工的生產積極性；國有企業改革經過了「放權讓利」改革（1978—1984年）、「兩權分離」改革（1984—1992年）、產權制度改革（1992—2003年）三個階段，逐漸了打破了國有企業一統天下的局面，初步形成了優勝劣汰的競爭機制；非公有制企業經過了政治高壓下的艱難起步（1978—1982年）、夾縫中求生存（1982—1997年）、跨越式發展（1997—2003年）三個階段，發展迅速。
在農村改革和發展方面，一方面，國家在這一階段也採取了一系列改革措施，以改善城鄉關係。另一方面，中國農民的偉大創舉也帶動了「三農」進步。
承接上一階段的價格改革，國家先後進行了6次較大規模的價格調整，提高了糧食、棉花等18種主要農業及副業產品和肉類等8種副食品及其有關製品的價格。1992—1994年，國家出臺了對糧、煤、油、運輸四大類影響重大的產品的調價措施，其中糧食和棉花的價格在1994年分別提高了51％和40％，調價總金額超過600億元。20世紀90年代中期之後，面對糧食企業虧損嚴重、糧食價格形成機制不完善、國家對糧食調度不靈等問題，自1997年起國家深化糧食流通體制的改革。
鄉鎮企業的快速發展是帶動這一階段城鄉關係進步的主要內部動力。中國農民在歷史的各個時期都有著偉大的創造。從產業維度看，鄉鎮企業包括第一、二、三產業；從所有制維度看，它既囊括鄉鎮和村集體性質，也包含個人或私營性質；從經營形式看，它包括承包、租賃、託管、集體、股份合作等。鄉鎮企業開闢了農村廣闊的生產門路，拓展了農村剩餘勞動力轉移的出路，大大增加了農民收入。更為重要的是，鄉鎮企業作為一種根植於農村的非農產業，為中國工業化開闢了獨特道路。
這一時期，鄉鎮企業獲得了迅速發展。1978—1988年，中國鄉鎮企業從152．42萬個增加至1888．16萬個，總產值從493．07億元增加至6495．66億元，分別提高了11．4倍和12．2倍。1986年，全國鄉鎮企業總產值為3472億元，首次超過了農業總產值（3010．7億元）。鄉鎮企業對財政收入貢獻巨大，1979—1988年，鄉鎮企業累計向國家繳納稅金830億元，年均增長27％，佔同期國家財政收入的16．3％。鄉鎮企業的大發展吸納了更多農村剩餘勞動力。1978—1988年，農村鄉鎮企業職工人數從2218萬人增加到9545．45萬人，累計轉移農業剩餘勞動力7327．45萬人。截至1994年，農村鄉鎮企業職工總數達到12017萬人，超過全國國有單位（包括行政、企事業單位）的職工總數，佔農村勞動力總數的27％。鄉鎮企業的大發展帶動了城鎮化進程，沿海地區湧現了大量新興小城鎮，並形成了蘇南模式、浙江模式和珠三角模式等小城鎮發展模式。到1997年，中國小城鎮由1978年的2173個增加到1．82萬個，有100多萬個鄉鎮企業聚集在各類工業小區和小城鎮裡。
城鄉關係改善和鄉鎮企業發展導致了更大範圍、更高頻次的城鄉要素流動，客觀要求戶籍制度鬆綁。國家進一步放鬆了城鄉勞動力自由流動的限制，開始戶籍制度改革。
1984年的中共中央一號文件規定，允許務工、經商、辦服裝業的農民自帶口糧在城鎮落戶。1985年7月，公安部又頒布了《關於城鎮人口管理的暫行規定》，「農轉非」內部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度於1985年9月宣布實施。可見，這一時期，糧食產量仍是制約農民進城的主要障礙。進入20世紀90年代，1993年，同城市戶口制度緊密結合的糧本與糧票，失去了作用。1994年，國家又取消了戶口按商品糧的標準劃分，改為以居住地和職業進行劃分，並建立常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種戶口登記制度。1997年6月、1998年7月、2001年3月，國務院先後批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關於完善農村戶籍管理制度的意見》《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》和《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》。此後，很多小城鎮和中等城市，基本放開了戶籍制度，不少大城市也放鬆了外地人口落戶的限制。人口遷移變得相對自由，城鎮化快速發展，中國城鎮人口比重由1985年的23．71％提高到2002年的39．09％。
各項改革舉措和農民創舉，特別是鄉鎮企業的快速發展，抵消了家庭聯產承包責任制的改革紅利下降，促進了城鄉關係改善。一是產業結構優化，鄉鎮企業帶動農村非農產業快速發展。1994年，農村非農業產值已超過全國工業總產值的50％，已佔農村社會總產值的74．3％，而農林牧漁業產值比重則下降到25．7％。二是城鎮化快速發展，在城市加快建設、小城鎮進一步發展、各類開發開放區建設的帶動下，1992—2003年，城市化率由27．63％提高到40．5％。同時，1989年民工潮起。1993年黨的十四屆三中全會又提出「改革勞動制度」 「逐漸形成勞動力市場」。到1995—1996年，全國常年流動的農民工大約有5000萬—6000萬人，其中跨省流動的農民工超過2000萬。農民工進城既為城市發展和城市建設提供了大量廉價勞動力，也創造了更多消費需求。
但總體而言，這一階段改革重點在城市，農村改革相對有限，導致城市發展明顯快於農村，在城鄉共同發展的大背景下，城鄉差距不斷拉大。首當其衝的便是城鄉收入差距拉大。城鄉居民收入比從1985年的1．86：1擴大到1990年的2．2：1、1995年的2．71：1、2002年的3．11：1。若綜合衡量城鄉的社會保障和福利差距，這一比率或將高達7：1 。究其原因，一是改革重點轉入城市後，城鎮居民收入迅速增加，農民收入則增加緩慢。二是農民負擔加重。以「三提五統」和「兩工」為主的農民負擔持續加重，在個別嚴重的地方，農民收入甚至不夠繳納上述負擔，處於負收入狀態。1994—2000年，農民人均承擔的稅費額從112．0元上升至168．4元，增加50．4％，雖佔農民收入的比重略有下降（從12．2％下降至7．6％），但仍是一個很高的水平（見圖2）。胡書東的研究顯示，1978年以來的農民負擔率，在1992年之前均低於20％（除1986年達到36．88％外），而在1992—2000年間，全部高於20％，且呈不斷上升的態勢，2000年更高達35．38％。三是工農業剪刀差依然存在，工農業產品比價雖經多次調整，但仍不合理。其次，農業轉移人口即農民工在身份地位、教育水平、就業機會、勞動待遇、社會保障和參政議政等方面與城市居民還相距甚遠，資源和權利分配不公帶來城鄉居民及其後代在工作待遇、生活狀況與發展機會等方面差異較大。最後，城市化過程中農地問題突出。失地農民因強迫徵地、補償過低等原因失去了基本的生活保障，同時存在就業、城市低保政策享受等困難。
隨之而來的問題是，在改革從農村轉入城市的改革開放全面推進過程中，為何城鄉差距會逐漸拉大？學術界已有研究聚焦於城市偏向理論，或認為城市偏向的根源在於發展中國家政治結構的特殊性——城市群體和利益集團對政治決策的影響力和幹預力強於農村群體；或關注到了後發國家的發展戰略——往往堅信工業部門對經濟起飛的驅動作用，而以農業補貼工業是最快的途徑，其結果是發展中國家必須承受城鄉差距拉大之痛。而且，發展中國家的「哺育」和「反哺」高度不對稱，也進一步拉大了城鄉差距。這種不對稱可以用發展經濟學的「累積性因果關係理論」來解釋。上述理論極具啟發，但對於為何會產生城市偏向，城市偏向為何會不斷加劇，而城市又遲遲未能反哺農村等問題的回答似乎不足。基於此，我們提出了一種補充性解釋——城市本地人群體影響改革，影響農村的改革參與權以儘可能多地分享改革收益、維護自身利益，最終結果是城鄉分離加劇、城鄉差距拉大。可稱之為「改革參與缺失理論」。
任何改革都希望能帶來收益增量，而且要能覆蓋改革成本。但是，改革收益有限，只有制定改革政策、參與改革過程的主體才有資格優先分配改革收益。或者說，當一項改革所帶來的收益確定或可預見但又有限時，改革參與權便是改革收益分享權的一個直接保障。反之，某個團體如果想劃分改革收益或控制改革收益的流向，最有效的辦法就是限制或控制改革參與主體，將其他集團或群體排斥在改革之外。
城市本地人群體在這一時期快速發展膨脹，足以在城鄉關係中佔據絕對主導地位。家庭聯產承包責任制推行短短幾年後，改革迅速轉移到城市，國有企業改革、非公有制企業改革、分稅制改革、資本市場改革、財政體制改革等相繼在城市鋪開，反觀農村，則缺乏決定性的改革。不對等的持續性改革實施的後果是城市基礎設施越來越完善，投資回報率越來越高，居民公共服務更有保障，生活質量更高。而在改革的動態調整中，城市本地人群體會持續施加影響，或誘導政府調整「三農」政策，或延緩推進農民群體所要求的利益均等化改革，防止其他群體（主要是農民群體）過多分割改革收益。映射到現實中，城市偏向的政策便很難轉變，城鄉差距持續擴大，城鄉分離加劇。表現為兩方面：（1）城市本地人群體決定城鄉激勵方式和改革路徑，導致城鄉分離。中國採取「級差式」的城鄉激勵方式和「分離化」的城鄉改革路徑。前者指通過拉大工農業的投資回報率、城鄉居民收入等的差距來激勵國人的致富欲望，引導農村各類生產要素向城市流動；後者指通過傾斜性的政策使市民群體從全體國民中分離出來而率先致富，擁有稀缺資源的地區和與市場結合緊密的行業先富。一個典型的政策是財政向城市大幅度傾斜。財政支農資金佔中央財政收入的比重，「六五」「七五」「八五」「九五」和「十五」時期分別為8．69％、9．38％、9．75％、9．29％和7．4％，總體處于波動和下降狀態。這種由城市本地人群體主導的城鄉激勵方式和改革路徑相對忽視「三農」，雖然帶動了城市快速發展，但卻致使城鄉差距逐漸擴大。（2）城市本地人群體選擇產業發展路徑，城鄉差距拉大。城市本地人群體確定了繼續優先工業化的產業發展路徑，農民再次背上了沉重負擔。20世紀90年代初期，全國尤其是沿海地區出現了大辦工業、大上項目的浪潮，導致忽視甚至擠佔農業，1990—1994年，全國耕地面積減少了1150萬畝；1992年棉花減產20％，1993年又減產17％，1994年糧食減產220多億公斤；1991—1993年，國家用於農業基本建設的資金佔基礎建設投資的比重從4％下降至2．8％。同時，農民負擔持續加重，國家明確規定農業稅實際稅負佔農業收入的2．9％，「三提五統」應控制在農民人均純收入的5％以內，但農民實際負荷遠超於此。
（三）第三階段（2003—2012年）：統籌城鄉戰略帶動城鄉關係趨好
進入21世紀之後，中國國力日漸強大，2003年人均GDP已超過1000美元，農業佔GDP比重已降至15％以內，工農業產值比重已超過3：1，這些指標均達到或超過了工業反哺農業起步階段的國際參照值，中國初步具備了工業反哺農業的條件。面對前一階段城鄉關係出現的嚴重問題和失衡態勢，有賴於不斷增長的綜合國力，黨和國家高層開始提出一系列關於城鄉關係變化的新認識和新判斷，不斷進步的理論指導實踐不斷發展。
第一，理論上「兩個趨向」的論斷為新型城鄉關係奠定基調，實踐上支農強度大幅提高。2004年9月，十六屆四中全會提出：「綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以後，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村的協調發展，也是帶有普遍性的趨向」。「兩個趨向」的提出實際標誌著中國處理城鄉關係的拐點到來。在「兩個趨向」論斷的指導下，中國不斷加大「三農」支持力度。一是大幅提高財政支持力度。2003—2011年，中央財政支持「三農」投入額從2144．2億元增長至10408．6億元，9年間增長了3．85倍。與稅改前的1999年相比，2006年全面取消農業稅後，全國農民每年減負1250多億元，人均減負140元左右。二是豐富了財政支農的方式。啟動了對農民的直接補貼，「十五」期間，中央財政對農民直接補貼超過11000億元，「四項補貼」已成為農民增收的重要來源。三是加大了對農村教育、醫療、衛生等公共服務的支持。2003年，首次提出中央財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用於農村。2005年底，國務院發出的《關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》規定：「全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費」；2006年，提出用兩年時間全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，對困難家庭學生免費提供課本、對寄宿制學生給予生活補貼，將農村義務教育全面納入國家財政保障。2003年1月，國務院《關於建立新型農村合作醫療制度的意見》打破了農村衛生醫療「民辦、公助」的傳統模式，明確各級政府對農村醫療衛生事業應承擔更大的責任。
第二，理論上提出「城鄉經濟社會一體化」和實踐上的改革探索。2007年10月，黨的十七大報告提出「建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局」。時隔一年，黨的十七屆三中全會指出，要加快建立城鄉經濟社會一體化體制機制。城鄉經濟社會一體化理論是城鄉關係理論的重大進展，成為中國統籌城鄉發展的新指南。在實踐中，主要做了兩方面工作：一是綜合改革試驗區的設立。2007年，國家批准成都和重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，進行城鄉經濟社會一體化先改先試的探索；二是大力實施社會主義新農村建設。
第三，戶籍和農地制度出現鬆動和實踐上的破冰改革。戶籍制度方面，2001年，國務院轉批公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，這是國家層面對戶籍制度系統的突破。在地方，經濟較為發達的上海、廣州、湖州等較早嘗試突破原有戶籍制度的條條框框，推行改革以縮小城市居民和外來居民的差別，並著力解決愈發嚴重的農民工問題，賦予進城農民工和流動人口更多的權利和更平等的待遇。農地制度方面，主要是改革土地承包經營權，逐步實現土地承包經營權的流轉。
在發展的理論和系列改革的推動下，中國城鄉差距開始縮小。2010年農民人均純收入5919元，同比增長14．9％，自1998年以來首次超過城鎮居民人均可支配收入增幅。城鄉居民收入比由2009年峰值的3．33：1下降至2011年的3．13：1，扭轉了自1984年以來不斷擴大的趨勢。而且，農村居民收入結構不斷改善。1990—2011年，農村居民工資性收入佔比從20．2％上升至42．5％，家庭經營純收入從75．6％下降至46．2％，而財產性收入和轉移性收入從4．2％上升至11．4％。農民非農業生產的收入佔比越來越高，而農業生產的收入佔比越來越低，說明農民參與市場的程度逐步提高。參與市場的另一種表現是農民工群體的持續壯大。截至2011年，全國農民工總數已達25728萬人。從輸出地區看，東部地區輸出農民工10790萬人，佔全國農民工總量的42．7％；中部地區農民工7942萬人，佔全國農民工總量的31．4％；西部地區農民工6546萬人，佔全國農民工總量的25．9％。當然，城鄉關係中仍存在很多問題，呼喚運用新的理論進行指導，促進統籌城鄉發展和城鄉經濟社會一體化向城鄉全面融合發展轉化與提升。
（四）第四階段（2012—）：全面建成小康社會下的城鄉全面發展階段
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌推進「五位一體」總體布局、協調推進「四個全面」戰略布局，提出一系列新理念、新思想、新戰略。黨的十九大進一步做出了「中國特色社會主義進入了新時代」的重大政治論斷。在城鄉關係方面，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列新理論和新戰略，形成了由「城鄉發展目標理論—城鄉發展路徑理論—城鄉發展對策理論」組成的有機理論體系。
第一，城鄉發展總目標理論，即以全面建成小康社會背景下的城鄉全面融合發展為總目標。這一總目標可以分為兩步。第一步，在全面建成小康社會階段，目標聚焦在農村貧困人口脫貧。習近平總書記上任伊始就強調：「全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會」。後來又進一步指出，「農業還是『四化同步』的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板。中國要強、農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富」。配合目標的完成，全國上下開展了規模空前、組織空前、力度空前的精準扶貧工作。到2020年，中國所有貧困縣將全部摘帽，所有貧困人口將「一個不拉」，全部脫貧，全面邁向小康社會。第二步，從2020年到2050年，在全面建設社會主義現代化國家階段，目標聚焦在城鄉全面融合發展。習近平總書記在十九大報告中提出要「按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化」。2018年中央一號文件提出要「使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關係」。這是對馬克思主義城鄉關係理論的回歸，也是對經濟社會發展到一定階段後城鄉關係發展趨勢的準確判斷。
第二，城鄉發展路徑理論，即用五大發展理念來指導新時代的城鄉發展。五大發展理念既是全國經濟社會發展的總體規劃，也是城鄉全面健康發展的可行路徑：創新是引領城鄉發展的第一動力；協調是要統籌推進城鄉協調發展；綠色是要促進城鄉環境保護和資源循環永續利用；開放是要促進城鄉市場互相開放、要素雙向流動，讓農村也有機會更多地參與國際分工、融入國際市場；共享是使城鄉貧困群體在城鄉融合發展中持續受益。以兼具繼承和創新雙重特性的五大發展理念來指導城鄉發展，是跳出城鄉看城鄉，提高了對城鄉關係的認識高度，能夠指導經濟新常態下城鄉發展的新實踐。
第三，城鄉發展對策理論，即以實施鄉村振興戰略推動城鄉融合發展。作為新時代建設現代化經濟體系的主要內容，被賦予破解「三農」問題核心抓手的最高定位。其意義重大，「是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現『兩個一百年』奮鬥目標的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求」。涉及鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度和集體產權制度改革，深入推進農業供給側結構性改革，促進農村一二三產業融合發展，構建現代農業產業、生產和經營體系，完善農業支持保護制度，支持和鼓勵農民就業創業，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系、培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的「三農」工作隊伍等內容。
頂層設計和系列實踐促進了近年來中國城鄉關係的持續改善：考察城鄉收入，2016年中國城鄉收入比為2．72：1，遠低於上一階段末2011年的3．13：1，這得益於2012年以來中國農村居民實際收入增長速度連續快於城市居民。而且，直接縮小城鄉收入差距的精準扶貧和精準脫貧成效巨大，據國家統計局數據，「按照每人每年2300元（2010年不變價）的農村貧困標準，2016年中國尚有農村貧困人口4335萬人，比2015年減少1240萬人」，比精準扶貧剛開始的2013年減少了近一半。增長成果在分配上更多向農村傾斜，是共享發展的體現。考察城鎮化率，中國城鎮化水平穩步上升。截至2016年底，中國常住人口城鎮化率已達到57．35％，比2012年的52．6％提高了4．75個百分點。考察三次產業結構變化，中國產業結構持續優化。中國第一產業增加值從2012年佔比9．4％下降至2016年的8．4％，第三產業增加值佔比從45．3％上升至51．6％，第二產業增加值佔比則從45．3％下降至39．8％。
三、未來中國城鄉關係的難點破解與應對策略
改革開放，特別是黨的十八大以來中國城鄉關係取得了長足發展，城鄉面貌發生了根本性變化，城鄉居民的獲得感不斷提高。但是，中國城鄉關係發展中仍然存在一些難點，需要採取更具針對性的措施。
第一，中國戶籍人口城鎮化率依然偏低，尚有大量農業轉移人口不能落戶城市，亟需放寬城鄉落戶限制、破解城鄉二元戶籍制度。2016年，中國戶籍人口城鎮化率為41．2％，遠低於57．35％的常住人口城鎮化率，而且這一缺口已持續多年（見圖3），這些落戶難人口中大量是農民工。數量龐大的農民工群體（截至2016年底，全國農民工達到2．82億人）為中國經濟發展和現代化建設做出了重要貢獻，但由於二元戶籍制度掣肘和城市落戶限制，大部分農民工雖脫離農業進入了城市，但勞動條件差、籤訂勞動合同比例低（2016年為64．9％）、工資拖欠問題仍然存在；在醫療、社保、養老、子女教育等方面不能享受與城市居民同等的待遇。這都嚴重影響了農民工及其後代的人力資本接續發展，制約了中國特色社會主義的整體進步和發展。
第二，中國縣域經濟尚不發達，難以形成對城鄉發展的有效串接和有力支撐。目前，縣域經濟已成為經濟新常態下中國經濟社會發展的短板，主要存在結構轉型壓力較大、縣域新型城鎮化發展滯後、縣域經濟發展面臨較強的資源環境約束、縣域經濟發展的投融資機制仍不完善、縣域發展開放合作不足等問題。這些因素都導致中國縣域經濟在帶動和支撐城鄉發展、城鄉互動方面難以起到應有的作用，這也是引致中國部分鄉村凋敝的重要原因。
習近平在十九大報告中指出：「農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題，必須始終把解決好『三農』問題作為全黨工作的重中之重」。未來，我們要堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，針對城鄉關係中存在的突出問題，採取系統性措施，推進城鄉融合發展。（1）在處理城鄉關係中貫徹「以人民為中心」的發展思想。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央逐漸凝練形成了「以人民為中心」的發展思想，並提出「把人民對美好生活的嚮往作為奮鬥目標」。落實到城鄉發展中，城鄉發展的頂層設計、政策措施都應有助於全面建成小康社會，實現城鄉融合發展。（2）繼續堅持「五位一體」總體布局，破解中國特有的城鄉經濟、政治、文化、社會、生態環境五重二元結構，實現徹底、完全的城鄉發展一體化。（3）深入推進實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》全面部署實施鄉村振興戰略，涉及相互關聯的十方面主要工作是提升農業發展質量、推進鄉村綠色發展、繁榮興盛農村文化、構建鄉村治理新體系、提高農村民生保障水平、打好精準脫貧攻堅戰、強化鄉村振興制度性供給、強化鄉村振興人才支撐、強化鄉村振興投入保障、堅持和完善黨對「三農」工作的領導。同時確定了實施鄉村振興戰略的目標任務：「到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。」（4）繼續堅持處理城鄉關係和促進城市發展並重的方針。在統籌協調處理城市與農村發展問題上，要「堅持把『三農』工作作為全黨工作的重中之重，同時要重視做好城市工作」。具體來說，既要尊重城市和農村的不同發展路徑，也要尊重城市居民和農村居民的不同訴求。在城市，要「改革完善城市規劃，準確把握城市規劃定位，加強對規劃實施情況的監督」，並防止城市盲目「攤大餅」，導致「大城市病」發生；在農村，要避免農村「空心化」，儘快提高農業供給質量，加快建設新型職業農民隊伍，提升鄉村發展整體水平，健全城鄉之間要素合理流動機制，強化鄉村治理體系和治理能力。（5）進一步振興縣域經濟、發展縣域產業、加快縣域轉型，提升縣域對城鄉融合發展和鄉鎮振興的帶動作用。