【文/ 觀察者網專欄作者 雁默】
一個城市的沒落，原因可能是賴以維生的產業蕭條，或者是另一個鄰近新城市的興起，通常脫離不了經濟因素，跌為臺灣第三大城市的高雄市就是如此。這個民進黨執政超過20年的城市，還有一個凸顯其破敗的重要觀察面向: 行政區重劃。
臺灣現在所謂的「六都」，來自於馬英九執政時期的行政區重劃政策。高雄市原本就是「直轄市」，在行政區重劃裡，將原高雄市(簡稱原高市)與原高雄縣(簡稱原高縣)合併成一個幅員人口更大的城市。政策初衷是讓城市的行政與財政獨立，讓城市發揮區域火車頭的作用，提高競爭力，緩和區域發展失衡的問題。
由於行政區重劃直接牽涉到地方政治結構與利益，問題相當複雜，在此我們先將題目限縮在高雄縣市合併的具體問題，看一個城市，兩個人間。為求簡單明了，我用幾個關鍵字來引導內容。
八年與五億
高雄市六龜區某山區道路於2009年遭風災土石流所毀壞，至今八年，市府尚未修復完成。由於直接切斷了前往溫泉觀光區的路以及農作物運輸幹道，所以當地業者與居民八年來都積極懇求市府修路，但訴求未果。這可不是一般鄉間，而是臺灣大都會，何以一條路修八年修不好？
市府的回答是，此山區地質脆弱，修復工程設計複雜，需要的資金龐大，但多年請求「中央」在工程技術與資金上提供協助未果。
五億新臺幣是大錢嗎？高雄縣市已合併，公務人員與預算都已大幅增加，為何還要向「中央」要錢？同樣一個高雄市府與市長，「中央」與地方合作投資超過300億的資金打造一個多功能經貿園區，怎麼修一條山路八年修不好，原因還是太貴？再者，高雄市舉債了2500億，卻為了區區5億向「中央」要錢？
19倍與2倍
原高縣的幅員面積大約是原高市的19倍，但原高縣人口126萬，原高市人口151萬，一個地廣人稀，一個人口稠密。另外，原高縣能分配到的預算31.4億，原高市則為16.6億，一個幅員超過19倍的地區，預算只有2倍。也就是說，即便縣市合併成一個大城市，在高雄市內仍有市區與鄉間之分。
前面所提的多功能經貿園區，是高雄市最重大的經濟建設，但地理位置仍在原高市而非遼闊19倍的原高縣。無論此經貿區設置於原高市的理由為何，其結果當然會使得原高市與原高縣的差距拉大，違背了縣市合併的初衷。
如此我們可大約明白為何一條山區公路修八年修不好，五億也算大錢，因為它位於預算分配遠小於原高市的原高縣。六龜居民直接了當地告訴媒體，他們幾個社區的選票數量加起來還遠不如原高市裡的一個「社區」，所以市府不會積極處理問題，預算也不能相比。
原高縣的六龜區年度預算只有一億六千萬，原高市的三民區2億4千萬，小港區3億1千萬。人口雖不能相比，幅員卻是好幾倍。而這只是高雄市行政區發展不均的其中一個縮影。前高雄縣長楊秋興直言，高雄市政府沒有把資源分配給原高縣地區，因為人少票少，以選票考量市政建設。
20個與1個
高雄市不但經濟發展各區落差大，攸關居民基本生活需求的資源落差也很大。以醫療條件為例，原高市某區大型醫院有50種門診科目，20位醫師。六龜區衛生所則只有5種門診科目與一位常駐醫師。
一位醫師，在偏鄉可能一天只能門診五位居民，在市區一天門診五十位，所以在醫療資源的分配上必然不均。偏鄉常駐醫師不是每天都在，在遼闊的行政區裡居民看診的交通時間本來就比市區長，道路中斷則又延長了往返醫院的時間，有老年居民對媒體說，看個醫生通常要花一天時間。
這原本是城市與鄉村的基本差距，但我們在討論的可是城市內部的事，而非城鄉差距。
1800億與0
充滿爭議的前瞻計劃裡的軌道基礎建設，高雄市拿到全臺最多的預算1800億，所規劃的軌道絕大部分在原高市行政區內。所以，城市裡的偏鄉，醫師還是一個，居民往返醫院還是要一整天。同樣是高雄市民，有的地方可享受1800億的捷運，有的地方修公路連5億都拿不出來。
醫療資源差距大，教育資源差距也大，在城市裡的「鄉下孩子」，永遠輸在起跑點。媒體訪問兩個地區的小學生，市區孩子的夢想是做程式設計師，旅遊節目主持人，偏鄉孩子的夢想是運動員，美髮師。雖然職業無貴賤，但同樣都是高雄市的孩子，夢想卻兩極。
重點是，原高縣年輕人多外移，跑到原高市找工作機會卻發現，這裡的年輕人也在外移。
直到媒體深入高雄曝光了差距，高雄市府才出來粉飾：高雄基礎建設在原高縣與原高市的比例是6:4，很用心在弭平城鄉差距。至於那五億的山區路.......還在向「中央」討錢。
為何大家都要搶升級「直轄市」？
全世界發達經濟體都沒有像臺灣這樣，小小几分地搞六個大都會，連大陸都只有四個。其實，馬英九原來的計劃，是3都15縣，只將臺北縣市合併，高雄縣市合併，臺中縣市合併升格。但當時臺北市，臺北縣，臺中市都是國民黨執政，民進黨吵鬧不休要爭綠營縣市升格，在馬英九妥協下最後才變成六都。
為什麼要搶升格？因為一般縣市與「直轄市」在財政，人事職等，舉債空間，公務員編制及權限上落差很大。簡單講，搶升格就是搶錢，搶糧，搶人。
「直轄市」與一般縣市的差距在於：
1. 「直轄市」市長可參與「中央行政院會」，等於是「內閣」成員，一般縣市首長不行。
2. 「直轄市」市長以下的一級主管，職等都比一般縣市同職位的公職高，也就是薪水與權力較大。
3. 「直轄市」的公務員編制增加約2000人，但原來的鄉鎮編制並沒有精簡，等於多養了很多公務員，意味著城市的人事成本激增。
4. 「直轄市」能分到的「中央」預算更多。
5. 原來民選的鄉鎮市長，升格「直轄市」後變成市府官派的區長，意味著更容易掌控選舉樁腳。
6. 「直轄市」的舉債上限更高，意味著市府若財政處理不好，市民可能要背更多債務。
故而在討論縣市合併升格的當時，輿論多預測此政策將衍生諸侯割據的局面，抗衡「中央」。後來的發展也的確如此。
這是馬英九諸多政策裡的重大錯誤，因為當大家都搶升格的時候，沒升格的縣市只會與「直轄市」差距更大。「直轄市」的擴大，形同地方諸侯，又使得「中央」更難管理地方，勢力大增的地方首長得以利用政治籌碼，威逼「中央」釋出更多資源，與政治妥協。
於是，馬英九養出了民進黨的「儲君」賴清德、鎮黨之寶陳菊，以及諸多臺獨中生代，並在2014年後，大幅剷除了國民黨的地方根基。
其實當時輿論有很多反對城市升格的分析，但是兩個政黨基於各自的政治算計，少見地合作推動了這項政策。臺北縣由於獨立升格，沒有與臺北市合併，問題較少。臺中縣市合併，由於資源分配勉強還算公平，城市經濟也做得不錯，所以問題也不大。但是南部的臺南縣市與高雄縣市合併，問題就很大，因為這兩個地方的城市資源投入，多傾向於能獲取選票的門面工程。市民覺得市容變好了，收入卻沒增加。
擴大城市為何沒有加速進步？
政黨間因「直轄市」首長的黨派立場，而衍生的政治消長問題，倒不是民眾最需要關心的。我們必須追究的是，為何擴大城市規模，卻沒有加速進步？城市內的「城鄉差距」依舊？
如果制度是官派地方首長，那麼地方官權力財力的擴大，意味著政治責任也得隨之提高，做不好就要被換掉。但臺灣的制度是民選地方首長，故而地方官勢力變大，只需要將多數資源投入選票較多的地區，連任機會就大(這就叫做政策買票)，做不好也可能長久執政。陳菊，就是活生生的例子。
即便不考慮選票，純從經濟面來看高雄市的發展，此地無疑是要靠工業維持城市發展的地方，但原高縣幾乎都是農業區，投入基礎建設的回收效益比較低，故而還是要回頭讓屬於工業區的原高市來養比它大19倍的原高縣。
原高市在1980年代是靠著高雄港與加工出口業發展的富有城市，但後來大陸沿海港口興起，加工出口業外移，民進黨執政20年沒有相應的經濟對策，所以沒落至今。馬英九時期，陳菊前往大陸推銷的是農產品，高雄市還靠大量的陸客觀光財，尚不足以填滿她的「面子工程」所造成的財務黑洞。
這些面子工程明顯是要打造一個文化觀光都市，偏偏民進黨奪了權之後，兩岸關係惡化，斬斷了最多金的陸客來源，使得此城市驟然消失了一大財源。而前債都還沒解決，觀光業就停擺，連原高市都極速面臨蕭條，哪還談得上養原高縣呢？
相較之下，原臺中縣本來就是工業區，所以城市經濟還能維持正常運作，並吸收了大量的高雄市勞工。至於臺南市，就與高雄市處境類似，連小小的蝨目魚產業都不保。
對比於陳菊、賴清德在政治上的扶搖直上，他們所治理多年的城市，卻破敗得很難堪，可見八年前政治算計下爭取的城市升格，形同奪民財以墊高政治身價。
所以國民黨參選人韓國瑜說「高雄又老又窮」，逼哭了不少高雄市民。
結語
城市升格的基礎，用常識想也知道是在於經濟發展，臺灣內需市場太小，大都會區要有競爭力，都得靠對外貿易。高雄市的主要問題在於，大部分的投資都還沒得到實質的進帳，就貿然與原高縣合併，最後原高縣沒有得到任何好處，原高市還在不知道廠商來源的情形下，做龐大的基礎建設，變成一個不知道何時能填滿的財務黑洞。
幅員愈廣大的地區，問題愈多，管理也愈複雜，若按照高雄市府的說法，原高縣得到六成的建設資源，整個高雄市還如此破敗，是否顯示原高縣拖累了原高市的發展？2500億的舉債，又倒底有幾成分到了原高縣？
那個高呼「九二無共識」的陳菊，權傾朝野，她在高雄市的部屬現在許多都盤踞於「中央」，成為當朝新貴。
那斷了八年未能修復的「直轄市」道路，足堪為臺灣在選舉民主下沉淪的鐵證。