立法者在立法時，首先需要正確地理解立法民主原則的規範內涵並從中獲取對於民意性信息輸入具有指導意義的方針。而程序性控制方法則是實現民主原則的具體化並有效控制立法質量的具體工作思路。
（一）立法民主原則的規範內涵及其貫徹要點
我國《立法法》確立的民主原則為立法者應以何種信息作為決策的基礎提供了明確的指針。該法第5條規定：「立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。」立法民主原則的貫徹與提高立法質量的要求高度契合。判斷立法質量高低的標準之一就是看法律是否能充分地反映人民的意願。該條規定不僅說明立法的正當性基礎，同時也指明，作為立法決策之前提的信息內容必須通過民主的方式才能獲得。此處所言的民意性信息就是指人民的意志。
本條以規範的形式揭示了立法民主原則的內涵。它一方面指明發揚社會主義民主最為重要的制度形式就是人民代表大會制度，另一方面又希望通過「保障人民以各種途徑參與立法活動」來補強人民代表大會的代議功能，拓寬立法者獲取民意的渠道，從而為制定高質量的法律奠定可靠的決策信息基礎。因此，立法民主原則在立法程序中如何具體地展開，對於我國立法學而言無論如何都是一項極其重大的基礎性課題。在一個健全的法治國家，立法首先是議會（代議制機構）的主要職責，這種政治架構並不要求、甚至並不允許人民與立法活動發生直接的關係。人民直接參與立法對代議制機關（即立法機關）會產生一定的衝擊、甚至是破壞作用。當然，這種判斷的前提是：代表具有真正的代表性，亦即代表機關的成員是由人民選舉產生且能夠真正代表人民行使國家權力。他們在代議制機關表達的意志不是其個人的意志，也不是產生他的那個選區內某個集團或階層的意志，而是對他所在那個選區的各種各樣相互不同、甚至是相互衝突的特別意志進行整合後形成的意志。這是代表制在規範意義上的應有含義，當然是一種理想的狀態。苗連營教授認為：「代議制是建立在對代表的一般信賴之上的一種委託行使權力的民主形式，在委託關係成立之後到產生實際效果之間的過程，完全有可能因被委託者（即代表）對信任的背棄，而使之流於形式。因此，人民還不能放棄自己的立法權，還需要設置相應的制度來更為直接地反映公眾的意願和要求……即便是代表制運轉不靈的情況下，我們也無法證明人民直接參與立法具有無可置疑的合理性。因為我們的確無法確定哪些人能夠參與（在實際的立法活動中，絕不存在誰想參與，誰就能夠參與以及誰想參與誰就有條件參與的那種情況，任何條件的設置都具有篩選和過濾作用），以及為什麼這些參與者表達的意志可以稱得上是「人民的意志」。因此，需要從規範上解釋清楚「保障人民通過各種途徑參與立法活動」是何含義。此處的「各種途徑」應當不包括「直接參與立法」這種形式。此處所言的「人民」依然是一個集體性概念，不是指法律上可以辨識的個體。但是在實踐中，能夠參與立法活動的人卻不是整體意義上的人民，而是具有可辨識意義上的公民。我國憲法將公民定義為「具有中華人民共和國國籍的人」，此處公民與國民是相同的概念。而公民一般是指具備一定的年齡與精神條件能夠參與政治活動的國民。因此，我們必須客觀冷靜地分析，在實踐中有能力在立法程序中表達意志的人是人民的代言人嗎？或者他們所表達的僅僅是某個個體或某個集團或階層的意志？在探討立法的民主原則時，要謹慎思考立法的民眾參與問題，雖然民眾的參與是民主的表現，但它與代議制之間可能存在著衝突和矛盾。對於這種關係缺乏洞見將會使討論誤入歧途。
雖然立法者不能輕易地將通過各種途徑獲取的意見和建議簡單地歸結為「民意」，但是這些意見和建議依然是非常重要的信息，它們從不同的側面表徵了民意的存在。立法者需要熟練地運用《立法法》設定的程序，使參與者的結構儘量與整個社會的結構具有同構性，儘量準確地、全面地搜集人民對於立法的真實意見和訴求。由於參與能力的限制，社會弱勢群體往往缺乏參與立法活動的代言人，立法者應當思考如何從程序上解決特定群體（或階層）參與缺位的問題。然而，如果參與不是一種在利益激勵機制的作用下進行的活動，那麼它在本質上就是一種公法上的行為或至少是一種公益活動，參與者需要花費大量的時間和精力才能有質量地從事參與活動；如果參與者是利益集團的代表者，那麼他的參與活動就具有較高的專業化和組織化水準。凡是能夠參與立法活動的人，不僅是願意（有動機）參與的人，同時也是有時間、有能力參與的人。立法者在運用程序的過程中必須清楚地認識到這一點。
（二）程序控制的環節與方法
民意性信息是立法決策必須採納的最為重要的信息之一。如何全面、準確地獲得民意性信息，對立法者而言是一項艱巨的任務。為了貫徹立法應當體現人民的意志的要求，立法法對獲取民意性信息的立法程序做了比較細緻的安排。儘管這種安排在未來很長一段時間內依然保持著政府主導型的特徵。此處所言的「政府」，不是指狹義的行政機關，而是包括立法、行政、司法等國家機關在內的大政府的概念。政府主導立法始終面臨如何匯集與反映民意的難題。當前，我國公民普遍認為立法是立法機關主動要做的事情，與自己沒有什麼直接的關係。他們只管執行(或想辦法規避)通過的法律。在這種情況下，匯集民意之任務就顯得尤其艱難。相較之下，在美國，「那些希望從立法機構得到點什麼的人必須自己去要求。在這種情況下，立法機關更像一個「評審團」。很少主動立法，而是對人們(或利益集團)提出的訴求作出反應、判斷並在此基礎上形成法規。也即是說，法案的通過一般由外界力量推動，否則就擱在委員會「休息」。這種觀念對一些中國讀者或許有些陌生，其實，當民眾將自己視為「立法者」，為自己的利益積極提出立法訴求後，所通過的法律就更容易為人們所自願遵守。因此，立法應該被看作是一個自下而上的過程，而不是相反。因此，在立法程序中特別強調國家機關充分表達人民意志的責任，具有十分重要的意義。本部下文所論及的立法程序，均具有獲取人民意願方面的信息的功能，但是卻不可將這些程序的功能予以單一化的理解，也就是說，這些程序除了具有反映民意的功能外，往往還具有其他功能，比如在立法機關提起介入其他國家機關法律草案起草工作的程序就包含著立法機關向起草機關學習並掌握重要的立法資料的功能，如此立法機關才能迅速解決自己與起草機關之間信息不對稱的問題。
1.立法規劃的編製程序
立法機關之所以被視為民意機關，乃是因為該機關最核心的工作之一就是在立法中忠於並善於表達人民的意志。這種職能的履行首先體現在立法機關編制立法規劃的工作中。我國《立法法》第52條規定全國人民代表大會常務委員會負責編制立法規劃，以實現對立法工作的統籌安排。立法規劃的編制有利於確立和實現階段性的立法工作目標；有利於增強立法工作的主導性，有計劃、有步驟地開展立法工作；有利於提高立法質量和立法效率；有利於合理配置立法資源，防止重複立法的現象；有利於黨對立法工作的領導。立法規劃的質量決定著上述功能能否順利地實現。目前學界已經開始意識到立法規劃評估的重要性。《立法法》要求常委會在編制立法規劃時「應當認真研究代表議案和建議，廣泛徵集意見」。這種宏觀上的規範性要求，需要具體負責編制工作的法制工作委員會在編製程序中予以貫徹落實。法制工作委員會不僅要注重向國家機關（人大各專門委員會、常委會各工作機構、政府及其有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委法制局等單位）徵集立法項目建議，也要注意搜集非官方的立法項目建議，研究梳理媒體所反映的立法項目建議，對群眾來信來訪中提出的立法項目建議等要進行認真研究和梳理。在立法項目立項論證程序中，該機構只有堅持立法為民，客觀反映人民意願的方向，才能夠主導立法項目的立項工作，克服部門主導下的立法部門化趨向。
因此，法制工作委員會在編制立法規劃之前，必須對立法項目是否能夠反映人民意志，先行進行調研並廣泛徵求各方面的意見和建議。對立法規划進行評估的重要目的之一就是研究立法規劃在反映人民意志方面達到了什麼樣的水平。法制工作委員會的工作成效直接決定著人大常委會的工作成效，因此，人大常委會必須加強對該機構的監督和領導。在完善立法規劃的編製程序中，應著重考慮兩個工作要點。其一是進一步細化立法規劃公布前的公示與徵求公眾意見以及召開專家論證會的程序，如此，可以有效地提升立法規劃反映人民意志的水平，這實際上也為立法規劃的順利執行提供了保障。其二是完善人大內部的控制程序。法制工作委員會在本質上不是代議制機關，而是人大常委會內部的一個主要由非人大代表構成的具有行政性質的機構，人大常委會內部的批准和監督程序需要進一步細化和完善。如此才能實現立法規劃擬訂的內部控制，以防止法制工作委員會的工作失誤演化為人大常委會的失誤。
2.提前介入起草工作的程序
《立法法》第53條規定，全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作。此處所言的「有關方面的法律草案起草工作」在實踐中主要指國務院各部門負責的法律草案起草工作。作為代表全國人大常委會提前介入起草工作的專門委員會或常委會工作機構必須在起草部門的配合下充分收集和掌握相關資料，了解法律草案所要解決的社會問題的實際情況，在完成立法機關與草案起草機關信息對等的前提下，深入地研究法律草案中關於公民權利與義務的條款以及關於法律實施機關的權力與責任條款在設置上是否明顯存在只重視公民的義務，而輕視公民的權利，只重視實施機關的權力，而忽略或淡化其責任的情況。在立法中，人民的意願或意志只有具體到設定權利與義務、權力與責任的法律草案條款的層面上才具有現實的意義。憲法與法律委員會或法制工作委員會需要緊緊圍繞對公民的權利或義務構成影響的草案內容有針對性地進行調研、召開立法論證會或立法座談會，如此聚合民意，會收到事半功倍的效果。立法機關在細化提前介入程序時，應當明確具體的介入方法，如此不僅可以提高介入工作的效果，也為對介入效果的評價提供依據。
3.全國人大代表參與立法的程序
代表作為連結代議制機關與人民之間的紐帶，在立法中發揮著十分重要的民意匯集與傳輸的作用。《全國人民代表大會與地方各級人民代表大會代表法》通過一系列的條款，既明確規定了代表的權利和義務，也對代表與原選區選民或者原選舉單位之間的監督與罷免關係做了具體的規定。從規範意義上看，人大代表理應發揮其應有的作用。但是，在實踐中，代表的履職情況卻飽受各界詬病，這也是我國當前立法中大力倡導人民通過各種途徑參與立法的主要原因。人大代表除了擁有出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發表意見的權利，還擁有（在聯名的情況下）向本級人大提出法律案的權利。這些權利的行使效果受到人大會議次數少以及會期比較短的限制。在我國國家立法權的行使中，全國人大常委會發揮著核心的作用，因此人大代表在人大常委會的立法實踐中是否能夠發揮作用，是檢驗人大代表之代表民意功能的一個非常重要的方面。《立法法》第16條第二款規定，常務委員會審議法律案，應當通過多種形式徵求全國人民代表大會代表的意見，並將有關情況予以反饋；專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的全國人民代表大會代表參加。《立法法》第28條第二款規定，常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。從這些條款可以看出，人大代表參與立法活動已經不再局限於向本級人大提出法律案以及在本級大會期間的審議和提出意見的範圍，而是延伸到法律案進入大會審議前的階段，甚至也延伸到人大常委會審議法律案的程序中。在這些程序中人大代表對法律案發表意見，對於提升法律案反映人民意志的水平無疑是非常重要的。十八屆四中全會提出：「健全法律法規規章起草徵求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更大地發揮人大代表參與起草和修改法律作用。」由於人大代表數量很大，人大常委會在審議法律案時沒有必要、也不可能邀請所有的人大代表，那麼，它是按照什麼標準來確定「有關的全國人民代表大會代表」的呢？人大常委會是從專業的角度還是反映民意的角度來選擇列席會議的人大代表的呢？列席會議的人大代表只能被動地聽取常委會會議中的各種報告和討論，還是可以主動地、自由地發表個人見解？人大常委會在要求人大代表列席會議時，雖未言明其選擇代表的標準，但從以往的實踐中亦可以發現一些有益的線索。總的說來，所邀請的人大代表與所列席的會議所審議的議題存在著不同形式的關聯性：「一是曾經就會議審議的議題提出過建議、批評、意見或議案的代表；二是會議審議的議題相關領域的代表；三是主動聯繫人大常委會希望列席會議的代表；四是參與過相關議題的專題調研、集中視察，或者相關領域的常委會組成人員負責聯繫的代表。」從上述實踐看，人大常委會在選擇列席會議的代表時，其參照的更多的還是專業性標準。能夠對特定議題提出議案或者批評、意見和建議的代表一般來說對該領域的事項與存在的問題比較熟悉、甚至進行過非常深入的研究，而那些與會議審議的議題相關領域的代表往往都是在領域長期工作的專家，具有豐富的實踐經驗和理論造詣。另外，參與過相關議題的專題調研、集中視察或者執法檢查的代表一般都掌握相關議題的經驗材料，他們列席會議一定會言之有據，對提高立法質量具有直接的影響。至於主動要求列席會議的代表和常委會組成人員負責聯繫的代表，無論是自薦還是他薦都應該是有根據的，而這個根據應該同樣是經驗和專業方面的優勢。由於人大代表主要的功能是忠實地反映民意，因此，人大常委會無論是邀請人大代表發表意見或參與調研活動，在維繫原有以專業或實踐經驗作為選擇代表的標準外，應更加重視從有利於民意性信息輸入的角度選擇。
4.法律案的聽證程序
《立法法》第36條第3款規定，法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關係重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。如果在審議法律案的過程中，立法機關都能及時發現法律案存在重大意見分歧或者涉及利益關係重大調整，這並不是什麼壞事。這恰恰是促使立法者進行反思：法律案是否真實地反映了人民的意願？在法律案涉及的利益關係的重大調整中，人民的利益處於什麼樣的地位？在回答這個問題時，立法機關必須搞清楚，在解決法律案中的重大問題時主要聽取誰的意見，因為能夠進入決策程序的意見才能對決策產生影響，也才是有意義的意見。
立法聽證會是立法機關獲取民意的非常重要的程序，它採取的是一種類似於法庭上的兩造對抗的形式，允許參與人通過擺事實、講道理進行充分論辯，參與人通過理性論辯實現對法律案的影響。立法聽證會有利於立法機關進一步了解事實情況，更有利於有關的利益關係人與利益群體充分地表達他們的意願，通過程序吸納不滿也有利於未來法律的可執行性。在運用聽證會的過程中需要注意以下要點：一是聽證會的主持人要保持中立的態度。主持人不能在聽證會上對需要討論的問題事先發表具有導向性質的意見，也無需對各方參與人的意見做出價值評判。聽證意見如實記錄在案，會後向立法機關匯報。二是聽證會要保證對立性的雙方參與人有平等的地位。三是主持人必須維持聽證會的秩序，保證聽證程序有序展開。主持人在向參與人說明聽證會討論或論辯的主要問題後，按照順序要求參與人分別就聽證會的主題提出立法建議，並要求參與人按照理性論辯的一般規則進行發言，凡提出意見者必須說明理由並提出相關證明材料或資料。聽證會雖然只是汲取民意的一種方式，但若不按照合理的規範行事，也容易流於形式。
5.公開徵求意見的程序
《立法法》第37條規定，列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議後將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，徵求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布徵求意見的時間一般不少於三十日。徵求意見的情況應當向社會通報。公開徵求意見在我國當前人大代表與選民之間的意見交流機制依然存在一定問題的情況下，對於了解民意具有十分重要的作用。改革開放以來，我國立法機關在法律草案公開徵求意見的工作方面取得了長足的進步。從1982年憲法修改至2000年立法法施行前，有九部法律公開徵求意見；從2000年立法法施行後到2015年2月立法法修改前，有七十二部法律草案公開徵求意見。2013年3月以來，十二屆全國人大常委會進一步改進法律草案公開徵求意見工作，在初次審議稿公開徵求意見的基礎上，又將二次審議稿向社會公開徵求意見，兩次公開徵求意見已經常態化，並逐步建立健全公眾意見表達和採納情況反饋機制。改革開放以來，我國立法機關在公開徵求意見方面的確取得了可喜的進步。不過，從立法理論的視角看，我們不僅要關注，立法機關在立法時有沒有公開徵求意見，還要思考公開徵求意見的立法草案在全部立法草案中佔多大的比例，為什麼有些立法草案需要公開徵求意見，有些不需要公開徵求意見，誰來決定要不要公開徵求意見、理由是什麼？公開徵求意見是立法機關的法定義務，還是屬於其自由裁量的事項？公民享有要求立法機關公開徵求意見的請求權嗎？我們似乎更需要追問公開徵求意見的質量如何控制？立法機關是如何處理所收到的各種立法意見的？如果不能逐一回復對立法意見的處理情況，是否應該通過官方網站或者媒體將各種意見進行類型化處理並予以統一回復，尤其要說明這些意見予以採納或不予以採納的理由。回復是公開徵求意見程序中具有交涉或交流性質的環節，它是程序設計時必須貫徹的核心步驟。必須將從公民那裡獲得的立法意見與對提供意見的公民進行回復這兩者結合起來，將它們視為相互支撐的密不可分的統一體。回復的意義在於：它體現了立法機關對提供意見的公民的尊重，對於提高公民參政議政的能力具有立竿見影的實踐效果；它對於培育公民參政議政的政治熱情與公民品德極為重要。
以上所描述的程序並沒有囊括我國實在法中的保障立法機關獲取民意性信息的全部程序，同時這些程序也不能被理解為只具有獲取民意的功能。應當說，上述程序或多或少都具有幫助立法機關了解反映事實性信息的作用。立法程序的參與人在表達意願的同時往往也提供了一些事實性信息。為了認識問題的便利，研究者只能將立法程序在功能上做適度的區分，只為某種單純的目的而存在的程序至少在立法法中還是比較少見的。