四川省人大教科文衛委員會辦公室 馬濤
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大 中 小2006年06月09日 00:00:00 立法後評價是指在法律法規公布並施行一定時間後對其進行的總結評價，它通過對法律法規的功能作用、實施績效以及存在的問題進行調查和評估，分析是否達到預期目標，總結經驗，吸取教訓，提出對策建議。任何法律法規都必須經受實踐的檢驗，只有通過一段時間的施行，才能看出它能否有效規範所要調節的社會關係，解決存在的矛盾，也只有在實踐中才能總結成功的經驗和存在的不足，並根據具體情況適時加以修改和完善。因此，立法後評價應該成為立法工作的一個重要環節。
立法後評價在提高立法決策科學化水平，改進立法過程管理以及提高立法效益等方面發揮著重要作用。通過進行立法後評價，對已完成的立法項目的實施情況進行分析研究，總結立法的經驗教訓，可以檢驗在作出立法決策時所依據的立法項目前期評價中進行的分析和預測是否準確，增強立法者的責任感，促使立法決策更加慎重、科學；可以指導正在進行的立法工作以及未來立法的管理活動，提高管理水平；可以及時發現法律法規制定中存在的不足，比較法律法規實際效果和預計效果之間偏離的程度，提出修改完善意見；也可以通過後評價發現新的立法需求，為啟動新的立法項目做準備。
但在實踐中，立法後評價往往被忽略，立法機關通常將法律法規的頒布施行作為立法工作的結束。目前，從國家到地方，都還沒有建立一套完整的立法後評價制度，沒有法定的立法後評價機構，沒有成型的立法後評價程序和方法。反饋機制的不完善，在很大程度上影響了法律法規質量。近兩年，福建、雲南、上海等地立法機關陸續開始立法後評價的探索工作，引起了較大反響。在各地紛紛從自身實際出發，探索切實可行的立法後評價方法的背景下，研究如何建立和完善立法後評價制度將具有實際意義。
一、立法後評價的原則
立法後評價應該遵循以下原則：一是公開公正原則。法律法規涉及到廣大人民群眾生活的方方面面，關係到他們的切身利益，他們對法律法規的效果有著切身體會，因此，立法後評價應該廣泛聽取社會公眾的意見和建議，避免「關門評價」。立法後評價還應該儘量從立法和執法部門以外的第三者的角度出發，獨立進行，特別要避免完全由立法決策者和立法工作者自我評價的情況發生，以便得出客觀公正的評價。客觀公正原則應貫穿從後評價的選定、計劃編制、評價隊伍組成到評價報告的編寫等整個過程；
二是實踐性原則。實踐是檢驗真理的唯一標準，法律法規的質量只有在實踐中才能得到檢驗，只有實踐的結果才能說明立法工作的成效，因此必須認真調查研究，收集第一手資料，保證評估資料的真實性和代表性。
三是科學性原則。正確的數據必須用正確的方法處理才能得到正確的結論，後評價的質量還取決於後評價人員的專業水平和評價方法的科學性，因此，需要選擇業務水平高、經驗豐富的評價人員，認真選擇科學的評價方法，在評價報告中註明評價單位名稱和評價者姓名，以增強其責任心，註明使用的評價方法和選擇的依據等，使報告的分析和結論具有充分可靠的依據。
四是實用性原則。進行立法後評價的目的是為了研究法律法規的決策、制定取得的經驗教訓，為法律法規的修改完善和今後其他立法項目提供參考意見。來自實踐的評價結果必須通過對法律法規的修改再回到實踐中去影響和規範社會關係，因此，後評價報告必須具有實用性，注重時效性、針對性，提出具體的意見和建議。更重要的是後評價的結果要建立通暢的反饋渠道，完善反饋手段和方法，及時有效地反饋給立法決策、起草、審議的有關機關，為法律法規的修改完善和今後立法提供參考。
二、立法後評價的時機
立法後評價的時機最好選在法律法規實施後已經開始顯現對經濟社會的規範作用，積累了足以進行後評價的的數據資料，具備了後評價的條件後進行。時間選得太早，法律法規對經濟社會的影響尚未顯現出來，無法進行科學的評價；時間選得太晚，立法過程的經驗和教訓不能及時總結，法律法規中存在的不足不能及時改正，新的立法需求不能及時發現，後評價起不到及時反饋的作用，評價的作用將受到影響。由於不同的法律法規規範經濟社會關係顯現效果需要的時間不同，如交通管理、計劃生育等方面的法律法規在一、兩年後就可以通過事故率、人口出生率等指標反映出效果，而經濟、教育、科技、文化等方面法律法規一般需要較長時間才能發揮作用，因此應該根據具體情況研究決定進行後評價的時機。
實踐是不斷發展的，各種經濟社會關係也是動態的，處在不斷變化之中，過去能夠有效規範和調節經濟社會關係，解決存在的矛盾，並不意味著現在和將來也能始終有效地發揮作用，因此，還需要隨著實踐的發展和需要，建立對法律法規進行定期評價的制度。
三、立法後評價的程序
立法後評價主要應包括以下程序：制定後評價計劃、收集信息資料、進行綜合評價、形成後評價報告和報告的反饋。
制定後評價計劃應該包括確定後評價目標、項目干係人分析、確定信息收集和綜合評價的方式方法、落實人員和責任、制定工作日程、確定報告格式和反饋方式等。
在制定計劃時需要認真分析法律法規的項目干係人，也就是與法律法規相關、受法律法規影響的人或機構。法律法規能否發揮作用取決於項目干係人，尤其是執法部門和管理相對人，在法律法規的引導下採取的行為是否與制定法律法規時預期他們將要採取的行為一致，法律法規效果的好壞取決於項目干係人的實際行為與預期行為之間的偏離程度。通常情況下，項目干係人包括立法工作者、立法機關組成人員、政府有關部門、管理相對人等，以《四川省人口與計劃生育條例》為例，涉及的項目干係人眾多，條例適用省內國家機關、社會團體、企事業單位、群眾性自治組織和公民，地方政府負責實施，縣以上計生、計劃、財政、工商等十多家政府部門負有管理職責，街道辦事處、村委會、居委會，各級計劃生育協會，工會、共青團、婦聯等社會團體，新聞出版、廣播電視部門，學校，計生技術服務機構，醫療、保健機構等都有涉及。這就需要正確分析判斷各項目干係人對條例影響或受條例影響的大小，決定應該向哪些項目干係人、採用何種方式、就哪些方面了解法規的實施效果和存在問題。
信息資料的收集可以採取實地察看、召開座談會、聽取匯報、書面徵求意見、發放調查問卷、開展網上評價等多種途徑。需要注意的是，既要注意進行後評價時信息資料的收集，也要注意平時的信息資料收集。從長遠看，需要在法律法規頒布實施後就參考後評價指標體系建立法律法規後評價管理信息系統，通過在網上長期收集意見反饋，將平常的執法檢查、調研、聽取匯報、代表視察等有關資料及時分類保存，將已經進行的法律法規後評價資料存入等方式不斷充實和更新信息系統，為立法後評價積累資料。由於法律法規之間往往存在交叉領域，管理信息系統的建立既可為待評價法律法規後評價提供資料，也可為相關法律法規提供參考信息。
四、立法後評價的評價方法
儘管國內目前對立法後評價的評價方法研究才剛剛起步，但在投資領域和經濟社會其他領域中已經有一些比較成熟的思路和方法可資借鑑。立法後評價可以採取定性分析和定量分析相結合的方法。定性分析方法是對法律法規的作用和效果作出定性評價，主要包括前後對比法、有無對比法和邏輯框架法。定量分析法是運用數學方法對法律法規的質量進行量化評價，可以採用成功度法。
前後對比法（Before and after comparison）是指將法律法規制定實施前的情況和實施後的情況進行對比，以確定法律法規產生的作用。對比時還需要將決定製定法律法規時進行的研究報告中預測的效果與實際效果相比較，以發現差距，分析原因。通過這種對比，可以揭示法律法規計劃、決策和制定的質量。
有無對比法（with and without comparison）是指將法律法規制定後出現的實際情況與如果沒有制定該法律法規應該發生的情況進行對比，以度量法律法規的真實效益、影響和作用。由於從法律法規頒布實施到進行後評價期間，經濟社會中很多因素發生了變化，對法律法規規範的領域產生了影響，因此，簡單的前後對比法不能對法律法規的效果得出準確結論，需要運用有無對比法，剔除其他因素的影響，確定法律法規的作用。
邏輯框架法（Logical framework approach,LFA）是一種國際上通用的項目評價方法，它應用問題樹、目標樹和規劃矩陣三種輔助工具，分析和分解問題，找出問題間的因果關係、目標--手段關係和外部制約條件。邏輯框架法通過建立宏觀目標、具體目的、產出和投入四個層次的目標及因果關係，形成垂直邏輯關係，確定立法的各個目標層次、層次之間的因果鏈和重要的假定條件及前提。通過比較原預測目標、實際實現目標並分析變化與差距，形成水平邏輯關係。垂直邏輯關係和水平邏輯關係生成矩陣式框架結構--邏輯框架表，用來進行目標評價、立法效果大小的原因分析和今後的趨勢分析等。
成功度法是依靠評價主體的判斷對與法律法規質量相關的各項指標進行單獨評價，並採用一定的評價方法進行綜合，得出對法律法規質量的總體評價。法律法規的質量涉及到法律法規的運行成本、實施效果以及法律法規本身的合法性、協調性和語言文字水平等多個方面，錯綜複雜的因素相互交織，從單個方面難以得出質量高低的結論，因此需要建立數學模型，運用一些數學上的分析方法對各指標得分進行整合得出綜合分值，確定質量等級。成功度法包括三大要素：一是評價指標體系，二是指標權重，三是綜合評分方法。
法律法規的後評價指標體系可以通過專家調研法徵求專家意見匯總而得。也可以借用邏輯框架法的問題樹和目標樹工具，幫助立法後評價人員理清思路，建立科學、完備、符合待評價法律法規具體情況的評價指標體系。指標體系可以從法制統一性、可操作性、立法績效、立法和運行成本、文字結構合理性等方面著手，其下再細化設立相應的二級指標。
評價指標體系中的各指標對法律法規質量影響的大小不同，因而重要程度不同，應該使用一組不同的權重值來描述。指標權重指每個評價指標在指標體系中所佔的比重，體現了每個評價指標在整個指標體系中的重要程度。確定指標權重可以採用經驗判斷法，通過設計相應的調查表，請評委對指標權重作出評價，打出相應分值，取平均值代表集中意見決定指標權重。為了提高科學性，也可以採用其他確定權重的方法，如Delphi法、層次分析法、秩序法等。在實踐中層次分析法(The Analytic Hierarchy Process)應用較廣，它是美國著名運籌學家Satty，T.L.提出的一種處理複雜指標體系權重的系統分析綜合方法，通過將複雜問題層次化，用將指標成對比較的方法構造比較判斷矩陣，或者由多個專家構造比較判斷矩陣，然後綜合給出評估結果，確定指標權重。
隨著實際情況的變化和人們認識水平的不斷提高，指標體系和指標權重必然需要不斷調整以期更符合客觀實際，因此，需要不斷研究新的方法並對指標體系和權重定期修正。
在確定指標體系和相應權重後，設計調查表，請各評價主體對法律法規相對於指標體系中的每項一級指標和二級指標進行優、良、中、及格、不及格五個等次的評價，為了克服系統誤差和利於數據處理，五個等次可分別對應設定為一定的量化分值。
對每個一級指標和二級指標的質量高低評價只代表了法律法規某一方面的情況，還需要對數據進行處理得出最後的綜合結論。由於立法後評價指標體系具有層次性、模糊性的系統特點，在進行綜合評分時，為了克服系統誤差，可以採用模糊綜合評價法。模糊綜合評價法是對受多因素綜合影響的模糊的、不確定的事物和現象做出總評價的一種定量化的數學方法，它以模糊數學為運算工具，在確定各指標和子指標的權重係數的基礎上，構建單因素評價模糊矩陣和模糊綜合評價矩陣，根據模糊數學的合成原理，計算出最後綜合評價得分，從而確定法律法規的質量高低等級。
編寫評價報告是評價結果的匯總，應真實反映情況，客觀分析認真總結經驗和教訓。報告應包括立法項目概況、評價內容、主要效果和問題、原因分析、經驗教訓、綜合評價等級、評價方法說明、結論和建議等內容。特別要注意的是，報告中要將發現的問題與研究分析相對應，針對問題和分析提出對法規的修改意見和對今後制定法規的意見建議。
法律法規規範著經濟社會生活的方方面面，涉及的因素錯綜複雜。就象任何考試考察制度都不可能完全準確地反映一個人的能力一樣，要通過立法後評價精確地得出一部法律法規質量如何的結論也是非常困難的，正因為如此我們才有必要建立一套儘量客觀和量化的評價體系對立法工作的結果進行相對準確的評判，並在實踐中不斷完善，以進一步增強立法工作者的責任感、及時彌補法律法規中的不足和發現新的立法需求，為提高立法質量，形成有中國特色社會主義法律體系而努力。
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