平政院是中國第一個近代意義上的行政審判機構。1914年3月31日，北洋政府頒布《平政院編制令》，從法律上宣告了該機構的成立。該法令從擬議到完成，前後持續近兩年，期間數易其稿，且各稿對於該機構的定位及重要事項的規定屢有更易，頗值得探究。目前學術界已有不少針對平政院的研究成果，但由於文獻、視角的限制，未見專文對平政院編制各草案的擬定過程進行探討。
平政院的制度構建，又是一個比較典型的法律移植事例。中國法律自晚清至今的近代化歷程，主要是處理法律移植問題，即解決外來制度和本土現實的衝突與融合。其理想狀態，乃是妥當斟酌外來規範和本土需要，並在此基礎上建立合理的新規則體系。但由於主客觀條件的限制，有時亦事與願違。因此，對於《平政院編制令》擬定過程中，外來規範與本土需要究竟如何互動，以及這種互動背後有哪些深層次的因素，尚待進一步挖掘。
本文著重發掘中國第二歷史檔案館（以下簡稱「二史館」）藏未刊檔案，尤其是國務院檔案中與平政院有關的立法資料，結合北洋時期報刊雜誌等材料，在考訂各類文獻的基礎上，對《平政院編制令》的編訂經過重做一個動態的考察，在系統梳理平政院編制草案演變過程的基礎上，發掘並展現立法背後政治、經濟等因素造成的影響，管窺民初法律制度移植時外來規範與本土現實之間的交流互動，揭示民初法律移植的艱難歷程。
現存至少六個條文明晰、結構相對完整的平政院編制法案。其中，前五案為行政審判法及平政院編制法各版草案，最後一稿為《平政院編制令》定稿。現將概況以表格展示如下：
平政院六法案概況
目前所見最早的平政院法草案為《行政審判法》（第一案），現藏於二史館，後收入蔡鴻源主編的《民國法規集成》。因草案存於北洋政府檔案國務院卷宗，且與法制局制定的第二案在結構內容上多有聯結，故為法制局制定的可能性較大。該草案制定時間不詳。《民國法規集成》在目錄處標註「1912年9月」，但未說明來源。草案共71條，分7章，兼具德日特色：其中審級、審判機構組織等事項，模仿自普魯士行政審判制度；行文與結構方面，則更近於日本明治二十三年（1890年）的《行政裁判法》。因第一案未見諸報導，我們無從得知其審議修改情況。但從後續立法過程來看，第一案為之後的草案提供了藍本。
1912年11月，《申報》刊登了法制局將平政院編制法脫稿並提交國務會議的消息。報導中所提到的草案，即二史館國務院卷所載《行政審判法草案》（第二案）。館藏草案前有說明文字：「原稿，第三次，交油印，下次提出國務會議」，可見其為法制局擬定、尚待提交國務會議的版本。「第三次」蓋草案修正三次之謂也。全文共7章，59條。草案在上一版的基礎上，最顯著的變化是將審級由三級制改為二級制。由於刪去了省、縣參事會相關內容，條文數量大為減少，但其餘內容無實質變化，總體上依然沿襲了日本《行政裁判法》的規定。
按當時的立法程序，草案經國務會議通過後，便由「大總統」備文提交參議院審議。但民初交議的提案甚多，而參議院因不足法定人數，不能開議的情況時有發生。加之國會開院、選舉正式總統等諸事待決，致使草案制定後始終未獲交議。1913年夏天，法制局屢次重啟平政院草案修訂工作，但隨即憲法起草委員會與袁世凱之間矛盾激化，之後幾個月內，袁世凱都忙於對付國會，待平政院法律案被重新提上議程，已到了1913年底。
1913年12月，法制局起草了新版《平政院編制法草案》（第三案），載於二史館國務院檔案，並被《大公報》移印。全文共59條四編，延續了中央、地方兩級平政院設置。其最顯著的特點在於，在中央和地方兩級平政院內增設了新機構「監察廳」，以監督行政訴訟。
因平政院根據《臨時約法》設立，而憲法起草受阻，導致草案的議決無形中陷入停滯。至1914年政治會議開議，設立平政院又被提上日程。有消息稱，法制局擬重新起草平政院法，還披露了部分大綱。但有意思的是，1914年2月隨即公布在《大公報》上的《平政院編制令草案》（第四案），卻與此大綱大相逕庭。第四案相較於前一稿，存在相當大的差異：草案僅23條，相比起第三案，縮減了一半有餘。其中程序性的條款，幾乎全被刪去；平政院、監察廳的職能和平政院的審級，均有實質性改變。而從《平政院編制令》最終稿的內容和結構反觀第四案，顯見其在關鍵問題上的取捨，最終產生了決定性的影響。第四案因在國務會議討論時引發激烈反對，後被退回法制局重新修改。
草案隨後的修改情況，並未見報刊披露。但載於北洋政府檔案平政院卷的《平政院編制令》草案（第五案）顯示，在平政院法定稿之前，至少還存在一版修訂稿。這版草案共29條，檔案整理者標註其纂擬時間為1914年，未註明月份。因草案與最終稿在結構和條目上已十分接近，考慮到1914年3月上旬國務會議剛剛退回第四案，而3月31日《平政院編制令》定稿業已公布，因此，該文本應是法制局於這一期間內重新擬定的草案。就國務會議對第四案的詬病，第五案並無實質性的修改，僅在形式上略作文飾。
1914年3月31日，「大總統」以教令形式公布了《平政院編制令》。編制令共29條，基本上延續了第五案的體例和結構，僅在機構及職官稱謂，組織、人數、選任標準等項目上略有修正。觀其內容，最終稿在各版草案的選取上存在反覆斟酌，但其採擇又並非任意為之。
統觀各版法案，雖在評事員額、合議庭人數、庭數、官員選任標準等細節上頻繁變動，不易識別規律；但在宏觀方面，隱然有其特定的趨勢。最顯著者有二：一是行政裁判審級由三級制遞減為一級；一是由不附設機構到增設監察廳，且監察廳職能不斷增加。以下將縷析之。
各國行政訴訟，約分為三種模式：第一，司法法院兼理行政訴訟；第二，以行政機構之一種為行政審判；第三，以獨立機關為行政訴訟審判。《臨時約法》規定，「人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權」。其屬於第三種模式，殆無疑義。而就這一模式而論，審級仍有一級至三級之不同：如普魯士為三級制，索遜為二級制，奧地利、日本等國為一級制。那麼，究竟是何原因導致立法者在逐一嘗試三種模式後，最終選擇了一級制呢？
（一）三級行政審判制的失敗
第一案中，立法者設置了三級制的行政法院，「設平政院於北京，為最高級；於省為中級，以該省參事會行之；於縣為初級，以該縣參事會行之」（第1條）。這意味著，立法者最初模仿的對象，是普魯士的三級行政訴訟制度。彼時普魯士行政裁判體系，由高等行政裁判所、縣參事會、郡參事會組成。按照胡長清先生的介紹：
普魯士之現行行政裁判制度，本於一八八三年之權限法。郡參事會，以郡長為議長，及於郡內之住民中，由郡會選舉名譽職參事會會員六人組織之。縣參事會以①知事；②官吏二人（一司法，一行政）；③民選參事會議員四人組織之。高等行政裁判所，以半司法官、半行政官（為終身官，用合議制，不許兼職）組織之。
《行政審判法》草案規定，省參事會於審判行政訴訟時，須以「（一）省參事會會長，（二）任用參事員二人，（三）選舉參事員」組織之（第16條）；縣參事會於審判行政訴訟時，須以「（一）縣參事會會長，（二）任用參事員二人，（三）選舉參事員」（第17條）組織之，便是模仿普魯士地方參事會組織。平政院人員「於司法官行政官各用半額」的規定，顯然也來自普魯士法。從立法者的知識結構看，主張仿普魯士制，或與法制局局長施愚曾留學德國有關。
按照《行政審判法》草案的要求，省、縣級亟須設置相應的機構，以符定製。但由於其中省制的安排，涉及敏感的官治與自治、中央集權與地方分權等問題，因此一度陷入反覆爭論。希望加強中央集權以鞏固統治的袁世凱政府，與試圖維護既有獨立地位的各省政權，以及各省軍政和臨時議會之間，從一開始就展開了利益訴求各異的權力角逐。
1912年7月初，法制局將第一次省制草案交由參議院議決。參諸該草案，其中確有擬設「省參事會」的計劃。但隨著《省官制草案》的公開，各方圍繞省民政總監的產生方式以及軍民分治問題，展開激烈爭論，草案幾經修正仍未達成共識。1912年9月至10月間，法制局提出第二次省官制草案，方案的提出者正是法制局局長施愚。為解決省一級官治、自治雜糅的問題，他主張仿照普魯士州制，兼採官治、自治。草案於省長外仍設參事會，「以監督省長，裁決行政事項」。尤因參事會「依普魯士兼為行政控訴裁判所，修改案當亦必取此制」。
然而，該草案再一次收穫幾乎一邊倒的反對意見。在法制局擬定的第三次省制草案中，最終提出「虛三級制」。即外官分省道縣三級，道縣為實級，省長受中央政府委任監督行政，不親治民事，故為虛級。虛三級制事實上取消了省作為地方自治實體的資格，省議會、參事會等機構遂無法理上的存在根據。最終，以參事會審判行政訴訟的設想，自然也不了了之。
因此，儘管《行政審判法》草案和報導中，均未說明起草者放棄普魯士模式的理由，但其中一個很重要的原因，大概正是民初省制的延宕未決，導致省一級參事會的設置始終無法落實，以參事會為地方行政法院的設想，也只能無疾而終。
（二）二級行政審判制的爭議
三級制之不可行，迫使立法者在《行政審判法草案》中，將審級改為二級制。草案擬定了中央、地方兩級平政院，分別位於京師和各省，兩級審判機構分別任命院長和評事。
然而，草案甫一提出國務會議討論時，就遭遇了激烈的反對。分歧主要集中在地方平政院的規定上。審議時，司法總長許世英和工商總長劉揆一各執一詞，針鋒相對：
許世英謂，中央平政院自應設立專署、任命院員，惟各省地方平政院通行，設備經費上實有未給。各國地方平政院有獨立專署者，有附屬於普通裁判所者，今日之中國，似仍以附設各省會高等審判廳內為便。劉揆一不以為然，謂照此辦法，使人民不知行政裁判與司法裁判之區別。
事實上，雙方的論爭亦體現出北洋政府部一級對於事權的爭奪。彼時，劉揆一正捲入轟動一時的「民國大學控告工商總長」案。該案中，國務院經「民國大學」呈請，將前清翰林院房屋撥給該校使用，至後者視察房產時，方知為工商部佔據，經交涉未果，遂將工商部訴至京師地方審判廳。劉揆一時任工商總長，於是猝不及防成為被告。這一經歷多少給他留下不快的印象，使其對普通裁判所審判行政訴訟多有忌憚。當時評論文章亦認為，工商總長之所以反對將地方平政院附設各省高等審判廳，有不欲行政機關受制於司法機關的考慮。而許世英時任司法總長，其建議將地方平政院附屬於普通裁判所，難免有吸納行政訴訟以增加司法權的考量。
雙方爭持不下，會議結果亦是一再更易。起初會議決定，「除中央獨立專署外，所有各省平政院，仍聽各省行政官與司法官自行組織、指定處所，不另設專署專官以節費用」；但僅半月後，國務會議又變前說，「謂行政訴訟以地方為多，不能從緩舉辦，若由各省臨時組織，未免於法制不合」，仍決定採用法制局原議，在各省另行設立地方平政院。
（三）地方平政院的取消
在接下來的第三案中，仍然延續了兩級行政審判制度；但在第四案中，卻僅規定了中央平政院，事實上取消了地方一級平政院的設置。這一改動一直延續到最終的《平政院編制令》中。
考各國立法例，奧地利、日本等國採一級制，全國僅設立惟一行政裁判所，「別無下級行政裁判所之設置，欲提起行政訴訟者，必先經訴願」。但中國與兩國幅員、人口有天壤之別，且日本法學家清水澄也曾表示三級行政訴訟制度較為完善。《民主報》署名達父的時評嘗云：
比較言之，三級制最協於中國情況，便於起訴就近。日本採取轕制，行之久，益不便。議會嘗有改就□級提案，雖未通過，已成輿論。
他認為，《行政審判法草案》的二級制雖較日本為進步，但仍不敷使用：
惟中國地土遼闊，交通阻滯，行政驕橫，違法者多。果然劃分行政審判獨立，府廳州縣必須一一訴之於省之平政院，上告更須遠至北京，姑勿問其遲緩與否，人民艱於跋涉，望而卻步，吾恐以行政審判獨立、保護公權，適戾其本旨耳。
既然一級制未必適合中國，為何立法者仍要一意孤行，取消地方行政審判機構呢？
自民初以來，中央政府的財政一直極為拮据。平政院設立前夕，因政費支絀，曾有並司法部、裁教育部之說；另有傳聞稱，時任財政總長的周自齊因「目下所成立之各新機關，如平政院、顧問院、清史館等所有開辦費及經常費實無法可以籌劃」，意欲另謀高就。既然中央平政院開辦經費已有不逮，設立地方平政院尤為耗時費力，取消也是意料中事。
1914年7月，平政院已開院旬餘。參政院代行立法院審議《行政訴訟法》草案時，審查員胡鈞又一次建議恢復二審制度。特派員張名振在回應質問時，承認「政府去年亦有設立平政院分院之提議，因經費過巨，此議未能見諸實行」。可見，立法者當初擬定編制草案時，雖名義上取法日、奧，然而審級之取捨，最終的確基於財政能力方面的考量。
縱觀諸國固有行政訴訟審級模式，三級制較一、二級制有明顯的優勢：三級制可直接利用地方參事會，設立時耗費較少，且方便訴訟；二級制需額外成立地方平政院，相對勞師動眾；一級制雖成立便易，卻不宜於廣土眾民之國。因此，民初立法者在效法各國行政訴訟成例時，舍三級、二級而取一級，應是囿於本國現實的無奈之舉。
立法者對平政院草案的審級選擇，與政治、經濟等因素的影響密不可分：省制糾纏於自治和集權兩股力量間左右為難，地方則因政費困難而舉步維艱。行政審判一級制的最終確立，雖是多重原因作用下的結果，但省制和經費上的挫折，無疑是其中極重要的影響因素。而無論政治還是經濟，皆反映出法律移植中本土現實對外來制度的制限。
與審級上效法立憲國成例不同，增設監察廳是立法者對行政訴訟制度基於自身理解的改造。考察平政院草案擬定經過會發現，與以往人們的認識不同，平政院「中西合璧」的構造並非自始確定，而是立法者幾度增補的結果。
（一）作為「檢察院」的監察廳
從第三案開始，平政院官制草案在中央和地方兩級平政院內新增設了「監察廳」。
在該案中，「監察官」被賦予了如下職權：「（一）就於行政事件之單純違法者，依告發或以職權提起訴訟；（二）就於行政事件之違法並侵害權利者，依告訴或以職權提起訴訟；（三）就於行政事件之單純侵害權利者，依告訴（或以職權）提起訴訟；（四）監視裁決之執行」（第12條）。從職能上看，該版草案中監察官與平政院的關係，頗有些檢察官之於法院的意味。
現代行政訴訟理論一般認為，行政訴訟奉行「不告不理」原則，對當事人未提起訴訟的，司法程序無從啟動，法院自然不能干預。理由是，原告的訴權是一種可以自由處分的私權利，原告處分訴權實質上是處分自身的合法權益，除非該行為可能危及社會公共利益，否則國家不能干涉。而反觀該草案，其中規定的「依職權提起行政訴訟」，顯然突破了這種通例。
為什麼會有這樣的規定？這很大程度上與時人對於行政訴訟的理解有關。彼時社會各個階層對於行政訴訟的認知，常與「治吏」相關聯。清末甫一引入行政訴訟制度時，立法者便提出，行政裁判院之設，「用以尊國法、防吏蠹」。民初，雖國體更易，朝野仍有不少人因襲這一觀念。如袁世凱認為，前清「政綱不振」乃因「吏治日漓」，唯有通過專設行政訴訟機關，方能「救弊補偏」，收「懲奸剔蠹」之效。平政院設立之際，《申報》亦有時論雲，我國「非但無行政裁判所，且並行政裁判而無之，以故查辦違法之事毫無制裁，一任官廳之自由，而吏治遂腐敗不堪問……今者平政院之設條文雖未見……誠不能謂無益於吏治」。
而「治吏」之所以關鍵，乃因其為帝制中國法律的宗旨。「治吏」語出韓非子「明主治吏不治民」，即君主獨居高位，不便直接治民，只有抓重點來治吏，達到綱舉目張之效。而如何既揀選出賢能之官吏，又使其不至於威脅皇權，乃其中要訣。對此，傳統中國法制主要從任職和監督兩個方面著手。是故，官吏監察一直是傳統中國治國的重要保障。即便到了「民國」，歷任「大總統」仍然十分強調吏治。如袁世凱曾在平政院人員覲見時訓示曰：「國之不治皆因紀綱不飭、是非顛倒之故。方今最要緊者，即在修明紀綱、辨明是非而已……而此修明紀綱、辨明是非之責任，則全在吏治。」由是，平政院作為「裁判行政官吏之處所」，受到格外重視；而「治吏」既然關乎「治國」，自然便不可作為「私權」被當事人輕易放棄。
（二）作為「御史臺」的監察廳
在第四案中，平政院的職能發生擴張，在「審判行政訴訟案件」的基礎上，增加了「糾彈及審判行政官吏違法事件」。這一針對平政院職能的重要變更，在《平政院編制令》最終稿中被延續下來，構成了平政院審理行政訴訟案件與糾彈案件「雙軌制」的雛形。監察官的職能也相應發生變化，從「依職權提起行政訴訟」及「監督裁決執行」，擴充為：「（一）大總統特交平政院查辦之官吏違法事件，應按實查呈復大總統核奪；（二）平政院監察官自行發見之官吏違法事件，應一面具呈向大總統糾彈，一面報告平政院；（三）人民向平政院陳訴之官吏違法事件，應斟酌情形輕重，或呈向大總統糾彈，或呈向平政院糾彈，或批斥不允，但下二項須匯呈大總統鑑核；（四）遇有情節重大關係未便洩漏者，準密呈大總統核奪。」（第8條）
其中，監察官發現案件的方式，不再限於「依告發或依職權」，而是增加了「大總統特交」一項。監察官「依告訴或以職權」提起的案件，也不再限於行政訴訟案件，同樣擴大到四類「官吏違法事件」，具體包括：「（一）行賄受賄，（二）顯然違反憲法或與憲法相等之法律，（三）濫用威權，（四）廢弛職務。」（第1條）其與通常意義上的「行政訴訟事件」區別在於，「官吏違法」所覆蓋的範圍較行政事件為廣，除行政行為之外，實際上還包括部分刑法上的職務犯罪。行政訴訟的制度訴求更多地在於制約行政權力、解決行政糾紛、救濟行政損害，而「官吏違法事件」則強調對行政官吏的監督和約束。
有趣的是，在草案的制定過程中，關於平政院的職能究竟應限於「行政訴訟事件」，還是擴充為「官吏違法事件」，通過不同草案的表述，亦可看出立法者反覆斟酌的過程：
平政院審判行政訴訟案件。（第三案）
平政院……掌糾彈及審判行政官吏違法事件。（第四案）
平政院……掌審理行政訴訟事件及糾彈事件。（第五案）
平政院……察理行政官吏之違法不正行為。（最終稿）
各版編制令草案皆規定了平政院的職能及管轄範圍，對於這一問題的界定，關乎整部法律的基調。第三案中立法者對平政院的定位，乃是職能純粹的行政法院；從第四案開始，立法者對平政院職能的設想開始由行政訴訟轉向察理行政官吏。此後雖於第五稿中出現了短暫的回歸，但在定稿時，立法者還是最終確定了平政院監督「行政官吏」違法不正行為的主要職能。
自從第四案重新界定了監察廳職權，時論認為，「將來平政院之監察官，即謂為前清之御史，亦無不可」。可見，此時監察廳已逐步御史臺化了。毫無疑問，行政訴訟客觀上可以收澄清吏治之效，但憲政國家行政訴訟制度的第一要義，並不在於懲治官吏的不法行為，而在於限制行政權的肆意行使。立法者雖形式上仿效立憲國建立了行政法院，卻暗中改換了其制度訴求。
平政院及其附屬監察廳地位、職能、性質的變化，顯示了平政院職權的擴張趨勢。在第三案中，平政院僅受理行政訴訟，監察官職能也限於依職權就「行政事件」提起訴訟，及監督裁決執行。雖然該規定與立憲國通例相左，但總體上平政院仍屬於職能單純的行政審判機關。而隨著草案的修改，平政院在行政訴訟的基礎上合併了傳統臺諫之職能，立法目的亦與行政訴訟發生出入。這一「政治復古」之舉，不啻為立法者基於本土法文化和思維模式對外來制度「別有用心」的吸收轉換，亦為日後平政院與大理院爭權埋下了伏筆。
與審級和機構設置的演變相比，平政院編制草案更值得關注的，是立法者在草案擬定和審議過程中的多次程序違誤。平政院法的起草程序中究竟存在哪些瑕疵？對平政院的設立運行有何種影響？這些程序違誤又因何而起？
（一）「秘書」之起草：關鍵的轉折
在平政院編制六法案中，第四案是非常特殊的一稿。結構上，其對之前的幾版草案進行了大幅刪削；內容上，該草案對平政院若干重要事項亦進行了更改，甚至對最終的編制令產生了決定性的影響，可謂平政院草案編纂過程中的「轉折點」。該草案內容之變更主要有四：
第一，第四案開宗明義，規定了「平政院直隸於大總統」（第1條）。在此之前，無論是《臨時約法》，還是任一版草案中，均未述及平政院的歸屬問題。而該草案將這一監督行政權力的機關置於「大總統」之下，不但將「大總統」及其「命令」排除出了平政院的監督範圍，並且使平政院包括彈劾、審判在內的行政權監督事宜，均處於「大總統」的管領之下。
第二，如前所述，平政院和監察廳增加了「糾彈」職能，並且仿照前清御史臺，建立了糾彈事項匯呈、密呈「大總統」的制度。此後，糾彈事件無論為特交、為告訴，還是自行提起，都必須呈報於「大總統」；而應否交平政院審理，亦須待「大總統」核定。監察廳事實上成為輔助「大總統」行使行政監督的機關。
第三，該草案極富特色的一點是，對於該機構判事和監察官的任用，制定了複雜的薦選規則（第15、16條）。這種遴選規則可以確保判事和監察官的人選來自於行政、司法、立法三個領域，以覆蓋審判中可能用到的各方面實務知識，但更為重要的是，該機構所有職官，皆由「大總統」直接任命。而前三案中，評事（或監察官）須經由國務總理呈請「大總統」任命。
通過《平政院編制令草案》對以上重要事項的變更，平政院自此實現了與「大總統」在職能和權力上的深度捆綁。
這部關鍵的草案究竟如何產生？《申報》上一則語焉不詳、頗顯神秘的報導，為我們提供了線索。據「深通內幕之新聞記者」黃遠庸透露，這一草案並非出自法制局局員，而是總統府「某秘書所草」。另一則旁證是，該草案與不久前報刊披露的法制局草案大綱大異其趣。
根據《臨時約法》，「大總統」有制定官制官規之權。有關平政院草案的擬定，「大總統」曾特意行文國務院：「平政、審計各院為約法上重要之機關，考試任用分限服務各章程，與官制有相維之作用，必須分別現定，應由國務總理迅交法制局，將此項草案迅速擬訂，其有應商各主管衙門者，由法制局直接會商擬訂後，提出國務會議，呈由本大總統諮交參議院議決」。
按1912年制定的《法制局官制》，法制局職權主要有三：「（一）承國務總理之命擬定法律、命令案；（二）對於法律、命令有應制定、廢止或改正者，得具案呈報國務總理；（三）審定各部擬定之法令、命令案」。（第1條）由此，按「大總統」交諭，平政院編制草案當由法制局擬定，殆無疑義。而平政院院官制草案屬重要法律，理論上法制局不應假手他人。
那麼，究竟誰是第四案的策劃和推動者？檔案和報導中並未透露更多訊息，但綜合草案內容和制定者來看，其中的玄機不言而喻。早在起草天壇憲草之時，袁世凱與憲法起草委員會曾有過激烈的對抗。憲法起草之爭，某種程度上正是行政權的擴張與限縮之爭。而第四案起草於1914年2月，彼時袁世凱已解決了制憲危機，甚至解散了國會，行政權得到空前伸張。從第四案的取向來看，袁世凱利用平政院「趁熱打鐵」，進一步增強自身權力的意圖非常明晰。以此案為界，此後平政院的「天平」開始向「大總統」傾斜。
無論是平政院之隸屬，監察廳之設置和權力激增，糾彈事件之呈請，還是「大總統」對於平政院和肅政廳的人事任用權，無不彰顯出「大總統」對於平政院、行政官吏、乃至行政權整體控制力的增強。而反觀此前的一系列歷史事件，第四案的「關鍵轉折」絕非無心之舉。
（二）國務會議之審議：「改猶未改」
由於第四案對前三稿進行了大幅改動，復交國務會議審議時，引發國務員激烈的反對：
各部多表示反對，而朱啟鈐氏反對尤詳，其言尤頗有價值：（一）以監察官權限太重，且各檢〔監〕察官均能不經院長、廳長而直接總統，最易紊亂官階上之系統。此節即間接駁斥御史臺之說，蓋原案所以定檢〔監〕察官職權如此之重者，即間接用御史之制也。（二）以任命判事及監察官之手續近於繁瑣，不合實用。（三）以平政院原為法律的裁判廳性質，如欲將政治事項一併定入，必須規定明晰方為無弊，原案殊欠妥貼。此節亦系間接駁斥御史臺之制度。（四）以訴訟手續規定太略。（五）以地方平政院亦嫌脫略云云者。
第四案所增修的內容，在朱啟鈐的發言中幾乎被逐條指摘，可見該草案並非眾望所歸。最終，因各國務員多有駁議，導致第四案未能通過，「遂即撤銷」。「大總統」於是將原案重新交法制局，令重新擬定後再提交國務會議。法制局隨即於三月中下旬，提交了第五稿。但弔詭的是，對於國務會議中的五項反對意見，第五案避重就輕，並未進行實質性的修改：
第一，針對「監察官職權」，第五案將其分為三條表述：依職權提起行政訴訟（第8條）、糾彈官吏違法事件（第9條）、監督平政院裁決執行（第10條）。在第四案的基礎上，非但沒有減少，反而新增了兩項職能。第四案中遭到詬病的監察官糾彈權，被寫入了稍後以教令形式公布的《糾彈條例》。在該條例中，依舊規定了肅政史得就官吏違法情事「逕呈大總統糾彈」。
第二，針對任命判事及監察官手續過於繁瑣的問題，第五案將該規定簡化，相較於上一版草案，有薦舉資格的機關未變，而密薦規則「另定之」，似緩兵之計也。
第三，訴訟手續規定太略的問題依然如故，在隨後以教令形式公布的《行政訴訟條例》中，才系統規定了行政訴訟的程序問題。
此外，第五案並未理會國務會議要求恢復地方平政院的意見。而最終公布的《平政院編制令》，在第五案的基礎上亦無實質性的修改。於是便產生了一個問題：何以第四案未通過國務會議審議，之後的草案和定稿卻在並未按照國務員要求作出實質修改的情況下，獲得了通過呢？
《平政院編制令》頒布時，新憲法尚未出臺，立法活動仍依據《臨時約法》行之。根據《臨時約法》第45條：「國務員於臨時大總統提出法律案、公布法律，及發布命令時，須副署之。」據此，國務員的「副署」對「大總統」公布法律、發布命令起到監督、制約的作用，若國務員退回法律案並要求修改，起草者理應遵行。然而，《臨時約法》中卻存在一個缺陷。該法第34條規定，總統任命國務員需經臨時參議院同意，但並未規定總統將國務員免職時是否仍須徵求臨時參議院的同意。一些學者遂由此認為，總統將國務員免職無需經過立法機關同意，是以內閣的存續依賴於總統的意志。無論這種觀點是否成立，實踐中確曾出現袁世凱未經內閣副署，擅自宣布對王芝祥的任命，國務總理唐紹儀為此憤而辭職的事件，足見副署制度對「大總統」的節制有限。
事實上，國務會議在平政院草案制定過程中已提出諸多意見，報導稱「此官制已屢易稿，因國院員中挑剔者多，故遲未發布」，隱有諷其苛刻之意。但第四案遭到國務會議拒絕後，未經大改便獲通過正說明，若「大總統」執意推行某一法律命令，國務會議確難有實質性的制約。
（三）草案之形式：「法律」耶？「命令」耶？
「民國」學者呂秉仁先生曾指出，《平政院編制令》乃是根據《臨時約法》制定，可是「它的規定卻是和臨時約法極端違背」。其中一個表現就是「按照臨時約法，平政院的編制，應當以法律規定，此編制令卻以命令規定」。那麼，究竟為何袁世凱不惜違背憲法，要以教令的形式公布該法？這要從「大總統」與參議院的職權說起。
《臨時約法》第33條規定：「臨時大總統得制定官制官規，但須提交參議院議決」。根據這一規定，「大總統」只能依參議院的議決公布法律，並不能直接公布法律；「大總統」所定官制、官規，仍須再經參議院議決。對於「大總統」的制定法律之權，無疑是很大的限制。
不過，《臨時約法》還規定了一項「命令權」，即「臨時大總統為執行法律或基於法律之委任，得發布命令並得使發布之」（第31條）。這使袁世凱掌握了一條「捷徑」，即與公布法律相比，發布命令只須受國務員副署的限制，相對來說要容易得多。
早在1913年1月8日，當省制草案多次修改，仍無法在參議院順利通過的情況下，袁世凱就曾繞開參議院，直接以「大總統」教令的方式公布了《劃一現行各省地方行政官廳組織令》。此舉觸及立法權限的根本，引發輿論譁然，更被指有蔑視立法機關之嫌。此後，袁氏便不止一次採用教令形式試圖規避棘手問題或「提高立法效率」。
1913年1月，袁世凱曾特交國務院飭，將審計院、平政院兩項修正案核決送府，以備覆加核議。彼時參議院常因法定人數不足而無法開議，袁世凱便提出，「如該院仍舊不足法定人數，則兩項院制仍暫以命令發表矣」。
1913年9月9日，憲法起草委員會於第十六次會議上，表決通過了「憲法草案不設平政院」的決議。由於憲法起草委員在國會兩院中產生，憲法起草委員會決議不設平政院就意味著，即便法制局擬定了平政院編制草案，該草案最終也大概率將無法正常通過國會的審議。此時袁世凱又故伎重演，計劃繞過國會直接公布草案。他先是於11月下令解散了國民黨，12月便多次揚言「如國會不能開議」，即將平政院官制「作為暫行條例先為公布施行」。
1914年1月，國會遭到袁世凱的解散。也正是從2月制定的第四案開始，草案名稱首次由「編制法」改為「編制令」。可見此時起草者已意識到，國會不復存在，政治會議僅為諮詢機關，平政院編制將必然無法以符合約法的形式通過頒行，惟有權且以命令發表。
儘管平政院草案最終以命令形式順利頒行，但是，平政院編制畢竟屬於官制官規，並非「為執行法律或基於法律之委任」的事項。無論怎樣文過飾非，該法在法理上都不能繞過立法機關以命令發布，其與約法的「極端違背」也勢不可免。
直至《中華民國約法》公布後，1914年6月29日，袁世凱始下令按照該新約法第68條規定，在立法院未成立以前，「以參政院代行其職權」，由此恢復了名義上「合乎法律」的立法機關。此後，《行政訴訟法》《糾彈法》《訴願法》方以合乎約法之程序漸次通過。
《臨時約法》本具有相當程度「因人立法」性質，在立法上設置了對「大總統」的嚴格限制。按照合乎約法的流程，「大總統」固然可以提出官制官規或法律案，但須依法擬定、經國務員副署、參議院議決。但在編制令制定頒行過程中，無論在國務會議還是國會層面，都未遇實質性的障礙。這些擬定頒行中的程序違誤，本身就反映了民初行政權凌駕於立法權的亂象。
作為我國第一部行政審判機構編制法，《平政院編制令》的頒布意義非凡。然而，這一機構設置方案，卻並非十全十美。在訴訟便利性上，中央一級平政院略嫌不敷使用；在職能設置上，行政審判機構兼理糾彈官吏，誘發了之後諸多權限糾紛；而平政院對於「大總統」的依附關係，也使得袁世凱下臺後，肅政廳裁撤，平政院失去強有力的支持，從而威懾力下降、權能萎縮，甚至直接或間接地影響了此後輿論對於獨立機關審判行政訴訟模式的信心。
而法律移植時外來制度與本土現實間的互動，在平政院編制草案的制定過程中，更多地體現為：立法者受制於本國現實，無法從心所欲地選用外來制度；在移植制度時，他們又往往結合自身理解和需要，對其內核進行改換和重新定義。立法者對草案的斟酌更易，體現出官方對於特定問題的取捨；而這些有意識的取捨，又可以歸結為立法者甚或執政者對於該機構在認識上的變化，進而反映在對機構的形塑上。
更重要的是，平政院籌設方案的擬定過程，從來都不是一個單純探索「中國模式」的過程，亦非對「國外行政訴訟一般經驗」的簡單採擇。平政院編制的確立經過，多數時候並不是理想狀態下對外國經驗的從容揀選，亦未必是合乎本國國情的最優選項。其間或多或少地夾雜了有力者的個人意志、各方勢力的博弈、傳統治理思維以及政治經濟等諸多因素的影響。而行政權的不肯稍稍屈抑，以及對立法權的一再侵奪，確是民初法治的致命傷。