作者：華南理工大學法學院 沈瑋瑋、劉陽
中國歷代統治者都十分看重立法，皆因法典乃王者主權地位和統治中心的象徵。不過，歷代皆逃不出從寬簡之法走向苛繁的歷史怪圈，這是因立法者多從供給側考量，而對需求側有所忽視，供需關係嚴重失衡所致。
公元前536年，鄭國執政子產「鑄刑書」，大夫鄧析提出質疑，並做《竹刑》與之抗衡，此乃中國歷史上法制需求側最早發出的立法動議。子產的繼任者駟歂雖「殺鄧析，而用其竹刑」。（《左傳·定公九年》）此後，鮮有法制需求側的聲音出現，一直是供給側的意志主導了立法的寬簡或苛繁。雖然法家很早就對苛繁之法有所警惕，如韓非認為「法省而民訟簡」（《韓非子·八說》），故而主張「以簡治繁」。儒家以仁德立身，更是寬簡之法的力推者，道家老子主張的「治大國若烹小鮮」（《道德經·第六十章》）則成為後世治國的圭臬。立法尚簡成為統治共識，然而事與願違，古代法律的增長速度與人口增長頗有同步性，王朝前期在經歷戰亂後傾向採取休養生息之策，約法簡刑，人口逐漸增長，社會逐漸發展，統治者強化的統治願望愈濃，更多的法律成為必須。到了王朝後期，亂世再起，同樣需要依賴法典來加強統治，苛繁之法成為必然。十一世紀晚期的儒者劉摯對先賢關於法律演進的神話進行了總結：「法者，天下之大命也。先王製法，其意使人易避而難犯，故至簡至直而足以盡天下之理；後世製法，惟恐有罪者之或失也，故多張綱目，而民於是無所措其手足矣。世輕世重，惟聖為能變通之。」（《宋名臣奏議》卷九十八）他一語道出了古代中國立法從寬簡走向苛繁的原因，即立法滿足的是統治者的治理需求，而非守法者的實際要求，且只有聖人才能變通製法。這就是說，歷代君臣多在供給側上考慮立法，而很少在需求側上平衡供需關係，難以實現立法的繁簡適中。
秦漢魏晉南北朝法制簡繁之變的供給側改革
秦亡於苛法，是漢人給出的答案。然而，漢代在批評秦法苛繁的同時，卻從最初相當簡約的「約法三章」逐步走向了苛繁。到西漢末年，已是「文書盈於幾閣，典者不能遍睹」，以致「罪同而論異。奸吏因緣為市，所欲活則傅生議，所欲陷則予死比」。（《漢書·刑法志》）漢代的比（漢代法律形式之一）沒有得到很好地控制，給了酷吏上下其手的機會，致使冤獄泛濫。而法網應當「疏而不漏」，這一觀點在後世不斷被強調，否則正如通儒杜林所言：「漸以滋章，吹毛求疵，低欺無限」，故「國無廉士，家無完行，至於法不能禁，令不能止，上下相遁，為敝彌深」。（《後漢書·杜林傳》）因西漢「通經入仕」的誘惑，經學大興，解經的章句之學成為引經注律的主要方法，不同的經學師法和家法導致法律解釋雜亂。這種基於供給側的功利主義注律觀忽視了需求側的意願。最後，君王只能強制推行「一家之言」，刪繁就簡，據《晉書·刑法志》所載：「叔孫宣、郭令卿、馬融、鄭玄，諸儒章句，十有餘家，家數十萬言。凡斷罪所當由用者，合二萬六千二百七十二條，七百七十三萬二千二百餘言。言數益繁，覽者益難。天子於是下詔，但用鄭氏章句，不得雜用餘家。」不過，此種權宜之計並未徹底化解法律苛繁的難題。
魏晉玄學為簡約律法提供了契機。晉代律學家張斐看重名教，以20個法律基本概念以及「刑名」為總則，高度精煉了律典。如同儒家之「正名」，基本法律概念統一了法條適用的尺度，而總則整頓了律條的重複或矛盾，均使律典大為簡化。在司法上，張斐還提出「慎其變，審其理」的用律原則，注重「常」與「變」，要求在不破壞律典的穩定的前提下，從既有的法條中尋找解決問題的方案，而不是無節制地制定新法。這是「以不變應萬變」的規範法學進路。與張斐並稱的杜預則從供給側道出了苛繁之弊：「簡書愈繁，官方愈偽；法令滋彰，巧飾彌多。」（《晉書·杜預傳》）他還進一步提出律令分野，以剔除律典摻雜的令條，為律典「瘦身」。在二人的努力下，晉律共620餘條，27000餘字，相較於漢律竟壓縮了90%。為了保障晉律的實施，張斐和杜預又響應需求側，為晉律作注，後被帝王認可而賦予了同律典一樣的效力，因此，晉律又稱「張杜律」。
時至南北朝，由於漢化之需，律典成為北方統治者合法性來源的重要基礎。北魏首開北朝重視法典編纂之風，《北魏律》歷經90年改定而成，足見其慎重。《北魏律》維持了晉律20篇體例，但條文增加了約200餘條。到了《北齊律》，條文已有949條，但將20篇壓縮為12篇。西魏推行周官制度，以吸引漢族士族的支持。到了北周，則按《尚書》《周禮》起草法典，為了與《尚書·大誥》相當，將北周律稱為「大律」，共25篇，1537條，相比《北魏律》條文增加了近一倍，古今雜糅，繁而不當。此種只考慮供給側統治者一方，而忽略需求側的做法，實在是律典淪為具文的濫觴。隋代統治者深知此法不當，故而雖承北周立國，但立法卻以北齊為藍本。
遵循注律的習慣以及對注文的依賴是南朝律典適用過程中的普遍現象，南朝齊統治者曾試圖把張斐、杜預所做律注與晉律合為一書，但未能如願。這算得上是基本考慮了立法的供需關係。梁律便是按南齊合併張杜律注的底本修訂律典的，並將不少律注加入律條，使條文增至2500餘條。這是唐代將律文和疏文合併成律的先河。南陳完整地承襲了這一立法遺產，後被隋唐吸收。
唐宋之際法典繁簡變換的供給側爭論與實踐
傳世經典《唐律疏議》的簡約和周全完備在一定程度上代表了初唐和中唐時期的立法成就，且被嚴格遵守。統治者憑藉502條便開創了盛世善治，實屬舉世之成就。而到了晚唐，地方藩鎮割據，中央政令難行，皇帝不得不通過修改律令以及直接發布敕來號令地方，律令和制敕數量驟增，立法趨於苛繁。安史之亂後直到唐亡，修律達10次之多，修令和格各14次。除去數量繁多的式和大規模發布的敕，中晚唐較為集中的立法多達46次，平均每6年就有一次。（陳靈海：《唐代刑部研究》，法律出版社2010年版，第317頁）針對這一密集的立法供給側所為，有識之士爭相評論。最為典型的評論當屬白居易的，他認為止獄措刑關鍵在於富而教之：「刑之繁省，繫於罪之眾寡也；教之廢興，繫於人之貧富也。聖王不患刑之繁，而患罪之眾；不患教之廢，而患人之貧。故人苟富，則教斯興矣；罪苟寡，則刑斯省矣。」（《白居易全集·策林四·止獄措刑》）此乃儒家經典預防犯罪的觀念。他還認為：「官不察其所由，人不知其所避。若然，則雖有貞觀之法，苟無貞觀之吏，欲其刑善，無乃難乎？」也即，作為供給側一方的官員的主觀能動性對善治起著關鍵性作用，可謂荀子之論「有治人，無治法」（《荀子·君道》）的絕佳注釋。那麼，立法如何平衡繁簡才能到達善治呢？白居易指出刑政應當適中，疏密合制，恰如「理大罪而赦小過也」。法律過於苛繁，則「刑煩猶水濁，水濁則魚喁」；法律過於寬簡，則「政寬猶防決，防決則魚逝」。「是以善為理者，舉其綱，疏其網。綱舉則所羅者大矣，網疏則所漏者小也。」如此這般才能做到既不「失於恢恢」，又不「務於察察」，「上施畏愛之道，下有悅服之心。」（《白居易全集·策林四·使人畏愛悅服》）這是白居易對立法當「疏而不漏」的詳細闡釋。至於立法要如何具體操作，他並未給出詳細的答案。
對敕的過度依賴是造成唐宋法律苛繁的根源，致使唐代的律令體制被宋代的敕例體製取代，雖然宋代專門成立了編敕所這一機構規範敕的編纂。敕的肆意增長尚未得到控制，例又開始盛行。如果說敕是為了方便行政，例則是為了便於司法。二者皆是在供給側拋棄正律之後的立法應對，但均是供給側以新法（敕例）來救舊法（律令）之弊的結果，遂使兩宋立法日益苛繁。此種「立法以救法」的供給側偏好，乃因宋帝欲以法律竟事功，通過制度建設完成帝國功業，故而兩宋帝王十分熱衷立法，人均制定13.4部法典，立法之頻，可謂前無古人，後無來者。士大夫對此多有回應，或贊同或批評，例如北宋蘇洵的《衡論》強調：「古之法簡，今之法繁；簡者不便於今，而繁者不便於古，非今之法不若古之法，而今之時不若古之時也。先王作法也，莫不欲服民心，服民之心必得其情，情然耶而罪亦然，則固入吾法矣。而民之情又不皆如其罪之輕重大小，是以先王忿其罪而哀其無辜，故法舉其略，而吏制其詳。」蘇洵認為苛繁乃時代之所需，但他未考慮到苛繁帶來的危害。加之，北宋和南宋均有主流思想家主張嚴刑峻法，例如司馬光和朱熹，前者主張 「嚴刑峻法，以除盜賊」。（《司馬溫公文集·言除盜札子》）後者認為「刑愈輕而愈不足以厚民之俗，往往反以長其悖逆作亂之心，而使獄訟之愈煩」。因而主張「嚴刑以為威」，「懲其一以戒百」。（《朱子大全集·戊申延和奏札》）二人的地位和影響力在一定程度上縱容了供給側對苛繁之法的偏愛。
當時主張「寬仁」的名臣亦有很多，譬如竇儀、包拯、陳亮和葉適等人。竇儀主張「哀矜在念，欽恤為懷，網欲自密而疏，文務從微而顯」。（《宋刑統·進刑統表》）包拯則主張「王者亦當上體天道，下為民極，故不宜過用重典，以傷德化」。（《包拯集·乞開落登州冶戶姓名》）這些主張都是傳統儒家思想的具體化，是從道德層面來討論立法的寬簡。南宋楊萬裡《刑法論》也是如此回應：「古之聖人，其法初不及後世之備也，惟不使仁之窮而民之狎也，是以法立而刑不試；後之法蓋詳且密矣，然文詳而舉之也略，網密而漏之也疏也，天下之民窺其略也，則知其詳必至於不舉；習其疏也，則知其密必至於甚漏；知其不舉，則犯之也易；知其甚漏，則犯之也頻，刑安得不數？而民安得不怨哉？」他認為法詳則必不舉，唯有疏而不漏才是立法之準。陳亮則指出「持法深者無善治」。（《陳亮集·持法深者無善治》）因為「法愈詳而弊愈極」。（《陳亮集·銓選資格》）只有立法寬簡，才能收「獄治日簡，教化浸行」（《陳亮集·謝楊解元答》）之功效。然而，這些大儒們的論述均未超越前人，未能從技術層面給出解決方案。畢竟他們無法了解立法的需求側，尤其是民眾的意願，不能真正深入民眾調研實情。即便是北宋初年的張載早就喊出了「為生民立命」的橫渠四句，立法的供不「應」（回應）求也依然如是。
明清遵循的簡約立法及其需求側的改革回應
鑑於宋代依靠苛繁之法仍未避免亡國，明太祖朱元璋在制定大明律時，始終秉承「法貴簡當」的原則，並定為祖制，永世遵循。然而，需求側不會因為律的簡約而減少需求。為了確保簡約之律，明代不惜代價，順應需求側，造就了「以律為依據的例的時代」（楊一凡總主編：《日本學者考證中國法制史重要成果選譯·明清卷》，中國社會科學出版社2003年版，第39頁）。條例開始成為律之輔助以應對社會之需。不過，明代的條例修訂者幾乎都貫徹了「因時制宜，不貴於繁，惟貴於簡；不貴於多，惟貴於精」（《明孝宗實錄》卷75）的精神，這是來自前人不斷警示苛繁之弊的啟示。以弘治十三年（1500年）三月草成的《問刑條例》為例，該條例僅279條，3萬餘字，隨後經三次修訂後即成定製，自1585年到1643年約60年再無修訂。這與明代疆域縮減，皇帝奉行簡約治理的思路密不可分。例的增多逐漸讓統治者意識到必須提升其地位，萬曆十三年（1585年）遂將條例與《大明律》合編為《大明律附例》。與此同時，民間也撰成《大明律集解附例》加以回應，此乃需求側鮮有的發聲。
滿人入關後，攝政王多爾袞提出「參漢酌金」的立法原則。面對統治疆域內大部分的明代遺老遺少，清廷尊重需求側的意願，《大明律集解附例》成為順治朝的立法模板，律例合編體製得到延續，不過，此時例依然只是副法而非主法。雍正五年（1727年）頒行《大清律集解》，含律文436條，附例824條。該律名刻意省去了「附例」，實現了制定一部純正的大清律之願望，因為在皇帝看來，只有正律才是立國之基。然而，明代以來律例並存的立法供給模式，清人斷不可強行「去例」。於是，乾隆五年（1740年）刊行了《大清律例》，一改明代「律附例」之名，共436條律文，相較於《大明律》的460條數量更少，反映了清廷追求更少的律文統治更大的帝國之目的。隨後，例依舊繼續增多，為了調和供給側和需求側，清廷為此確立了「五年一小修，十年一大修」的修例原則，將例的規模控制在1200餘條。然而，到了清中後期，社會進一步發展加劇了律典的供給不足，清廷只有依靠不斷增長的例，才能維持立法的基本供給。同治之際，例更是增至1800餘條，「以例破律」層出不窮。「律既多成空文，而例愈滋繁碎」。（《清史稿·刑法志》）隨著律權威的喪失，中央權威也開始淪喪。尤其是在列強入侵後，社會急劇變遷，律例組合的立法供給模式難以應對。晚清法制遂喪失了自主設計和應變的能力，只得求助西方法律移植，以西方為需求側改革法制，藉以改變清廷的法制頹勢。
寬簡之法可以省去很多麻煩，而且可以凸顯治國能力之高超，當然是歷代帝王的首選。不過，隨著帝王對統治技術掌握的日益精進和對專制集權統治的極度追求，寬簡之法就會走向苛繁，兩漢即是例證。歷經魏晉的精簡之路，南北朝之時，北方民族政權本可在沒有任何歷史包袱的前提下大刀闊斧地創新法典，但在漢化過程中卻深受漢人苛繁立法的影響，法典趨繁。為了維護律典之簡約，歷代帝王們發展出了一系列其他的法律形式來彌補統治階層對複雜而精細統治的需求，到隋唐定型為「律令格式」這一經典的立法供給模式。到了晚唐，統治者根據亂世之需發展出了新的法律形式以試圖改善統治，動搖了「律令格式」，並深刻地影響了兩宋。唐宋立法的成熟及其不斷向縱深方向探索的經驗，引發了諸多關於寬簡與苛繁的法律供給之爭，這些爭論雖然只是重複先賢之論，並未根本改變苛繁的立法偏好，但深刻地影響了明清統治者。以史為鑑，明清統治者始終堅持簡約的法制供給之路，而且能很好地處理律為主例為輔的關係，也能頗具偶然性地回應需求側的民間訴求。一旦到了王朝後期，「以例破律」又出現，重蹈宋代「以敕破律」之覆轍。直到來自域外的衝擊打碎了歷代均未慎重考慮立法供需關係的簡約立法之夢，清廷才開始變法修律，但結果又導致供過於求，制定了太多迎合西方需求側而忽視國民需求側的超前之法，最終自絕於世。就此而言，古代中國立法的供需關係演變無不時刻提示當下，立法的民主性何其重要。
[ 責編：秦超 ]