拆遷律師說案：集體土地徵收過程中強制清表責任主體的推定

我們曾在之前的一篇案例中分享了北京來碩律師事務所周彤律師在代理貴州省修文縣土地徵收系列案的過程中遇到的新舊司法解釋交替時期行政訴訟起訴期限問題，今天我們要介紹的這個案例同樣也是周律師在代理該系列案件時經歷的——在原告無明確證據證明強制清表行為系由被告實施的情況下，人民法院對責任主體會如何進行認定呢？

本文是對人民法院審理集體土地徵收過程中強制清表責任主體推定這一問題的司法實務記錄（本文僅是筆者對付某某訴修文縣人民政府行政強制一案的記錄與整理，可能具有一定的特殊性與非普遍性）。

辦案掠影

案情本身還是與2016年9月23日修文縣人民政府對我委託人付某某的承包地實施強制清表這一行為有關，針對這一行政強制行為，付某某以修文縣人民政府為被告向貴陽市中級人民法院提起了訴訟，貴陽中院受理後依法組成了合議庭，但不知為何該案件並未與其他委託人的案件合併審理，而是安排了單獨的庭審，直到2019年3月，付某某才決定委託律師，將一審裁定發給周律師。

根據貴陽市中級人民法院（2018）黔01行初1134號行政裁定書顯示，貴陽中院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定「提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告時符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織的；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄」。……因原告以修文縣人民政府為被告提起本案訴訟，其僅向法院提交了土地承包證複印件，並未提交其他證據證明被告對原告對承包地實施了強推行為，且被告否認對原告的土地實施強制行為，故原告提起的本案訴訟缺乏相應的事實依據，從而裁定駁回付某某的起訴。

周律師看過該裁定後判斷，本案是由於委託人缺乏訴訟經驗導致其在舉證環節出現差錯，才產生了這一不利結果。多說無益，周律師緊急為付某某起草了上訴狀，並提醒付某某如果二審安排開庭或談話，一定要及時通知律師出庭。

七個月後，2019年10月，付某某收到了二審裁定，值得欣慰的是，二審法院採納了周律師的上訴意見。

貴州省高院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條「提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告時符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織的；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄」的規定，雖然付某某僅向法院提交了土地承包證複印件，並未提交其他證據證明修文縣人民政府對付某某的承包地實施了強推行為，但在一審庭審中，修文縣人民政府陳述「涉案土地時由被告相關部門以村集體籤訂相關徵收程序，村集體也將涉案土地交由被告施工單位進行施工，不存在非法強推原告土地的行為」，修文縣人民政府系表達涉案強制行為主體非修文縣人民政府。另根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定：「國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施」、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定：「徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施」。據此，在集體土地徵收過程中，有且僅有市、縣級人民政府才具有依法徵收土地及其附屬物的職權。因此，在被推除土地位於市、縣級人民政府確定的徵收範圍內的情況下，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明土地確係在其不知情的情況下由其他主體強制推除，人民法院可以依據上述法律規定，推定強制推除行為系市、縣級人民政府或其委託的主體實施。據此，付某某提起本案訴訟有一定的事實依據。

最終，貴州省高級人民法院（2019）黔行終1017號行政裁定：

一、撤銷貴州省貴陽市中級人民法院（2018）黔01行初1134號行政裁定；

二、本案指令貴州省貴陽市中級人民法院繼續審理。

律師說法

律師特別提醒，在原告已經窮儘自身舉證能力，所提供的證據可以初步證明行政行為極有可能為被告實施，但仍無直接證據予以證明的情況下，人民法院應當通過審理認定或推定行為實施主體，而不是直接作出駁回起訴的裁定，這也符合最高人民法院既往裁判文書所體現的觀點。