數千年來，中國歷史上出現過很多統治者。然而，能夠獲得世人肯定的賢明統治者卻少之又少。
在老子看來，統治者分為四種類型，或者說統治者有四個層次。這是從百姓對待統治者的態度的角度來進行區分的。
《道德經》是這樣記載：
太上，下知有之；其次，親而譽之。其次，畏之。其次，侮之。信不足焉，有不信焉。悠兮其貴言。功成事遂，百姓皆謂：我自然。
以現代的語言解釋是，聖人治民，人民感受不到他的存在；其次的統治者，人民親近他、讚譽他；再次的統治者，人民畏懼他；更次的統治者，人民輕蔑他。統治者的威信不足，人民才不相信他。聖人施道，悠閒自在，少發號施令。事情辦成功了，老百姓會認為：「我們本來就是這樣的」。
被老子稱之為最好的統治者，可以說是無為而治的典範。這也是道家所一直倡導的！最高明的統治者遵循自然規律統治百姓，得心應手，很少發布政令，不幹涉百姓的生活，所以百姓能夠安居樂業，乃至感覺不到他的存在。
只是，這樣的統治者或許在原始社會時期才能找到，也就是諸子百家口中的帝堯、帝舜、帝禹。
老子所生活的時代是孔子口中那個禮崩樂壞的春秋時期，像堯舜禹那樣聖明的君主早已難尋。
老子口中次一等的統治者是能夠讓百姓親近、讚譽的人。這就要求統治者必須具備聖明、仁德、重言守諾等高尚的德行，並且善於施予百姓恩惠，也不高高在上，可敬可親。如此仁義的統治者比較像是周文王、周公旦那樣的賢明之人，也是儒家、絕大多數百姓所推崇的君主。
至於，再次一等的統治者是令百姓畏懼的。這樣的統治者大多是推行秦國君主所選用商鞅提出的霸道，重視耕戰，制定嚴苛的法令制度，以強制手段治理國家，使國家能夠高速運轉。這樣的統治方式的確能夠在一段時間內獲得很好的成效。就如同秦國，奮六世之餘烈，橫掃六國，一統天下。這已經是歷史上最成功的霸道運用！在秦國之前沒有敢如此操作的朝代和國家，而且自秦朝滅亡之後也沒有敢這麼明目張胆運用霸道的朝代和國家。
秦朝之後，歷朝歷代幾乎都是如同漢宣帝告誡其繼承人漢元帝那樣：「漢家自有制度，本以霸王道雜之，奈何純任德教，用周政乎！且俗儒不達時宜，好是古非今，使人眩於名實，不知所守，何足委任？」
還有，更次一等的統治者被百姓蔑視。連百姓都看不起端坐在高高在上的王位的統治者，離滅國也就不遠了。這樣的統治者昏庸無道、專橫跋扈，不將百姓放在眼裡，隨意奴役辱罵、生殺予奪。百姓也許可以忍耐一段時日，但是不可能屢次退讓、忍耐。等到忍無可忍了，百姓自然就會揭竿而起，反抗暴虐統治。
如何才能算是一個聖明的統治者？不是統治者說了算的，這是由百姓來評論的。
不過，統治者選擇成為哪一種統治者。最高明的統治者幾乎是民心所向，但統治者往往難以達到這一高度。也許是受制於自身資質，也許是受制於時勢。
不管如何，一個統治者能夠達到老子口中次一等的統治者已經算是百姓心目中聖明的統治者了。