課程習作丨證券糾紛非訴調解機制——《證券法》第九十四條第一款

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編輯說明：

新修訂的《證券法》自2020年3月1日實施。

在剛剛過去的2020年春季學期，我給研究生開設了《證券法專題》課程。因《證券法》修訂涉及了很多新條款，如何理解，尚無定論。我安排學生對於此次《證券法》修訂的相關條款進行了專門研究，將研究成果作為期末論文提交。對於最終成果，我並不滿意。雖然我對每篇論文都進行了指導，但就結果來看，除了少數幾篇之外，絕大部分尚不能達到學術發表要求。但大部分文章較為全面地收集了材料，有些也體現了一些有意思的想法。

利用暑假空閒期間，我們將大部分期末論文用北大金融法研究中心的公眾號發布，希望對未來研究者有所幫助。

學生習作，錯誤在所難免，歡迎讀者指正。

本次發布的所有文章，均得到了作者授權，在此一併表示感謝。

彭冰

證券糾紛非訴調解機制研究

——兼議新《證券法》第九十四條第一款

作者：劉炳晨

北京大學法學院碩士生

摘要：我國證券市場投資者當中，中小投資者佔據絕對多數，因具有弱勢性，在交易中權益易受侵害。隨著證券市場規模的壯大，涉及中小投資者的糾紛不斷增多。在涉及中小投資者的糾紛解決方式的選擇上，非訴調解因具備靈活性、保密性、非對抗性、快捷性等優勢適宜作為糾紛解決的主要方式。近年來，我國著力建設證券糾紛多元化解機制，重視調解在化解糾紛中的重要作用，對調解存在的「入門難」、「調成難」、「生效難」等問題探索到一定有益經驗，但成果不具備普遍適用性。另外，非訴調解還存在缺乏統一的頂層設計、各調解組織規則差異性大等缺陷。新《證券法》九十四條第一款在法律層面規定了投資者保護機構的調解權和普通投資者對證券公司爭議中的「強制調解制度」，但進步性有限。該條文真正潛力的發揮，需要在實操層面進一步細化並配合其他配套機制的加入，從而構建出符合我國證券交易市場需求，更好保障中小投資者利益的證券糾紛非訴調解制度。

關鍵詞：證券糾紛 非訴調解 中小投資者保護

一、我國涉及中小投資者證券糾紛的現狀與特點

自1990年上海證券交易所、深圳證券交易所開市以來，中國證券市場歷經30年的快速發展，從最初的「老八股」發展到當前具備一定規模的多層次證券市場。截至2019年底，A股上市股票總數為3760隻，合計總市值59.18萬億元，[1]總市值規模穩居全球前三。除了體量增長外，中國證券市場的深度、廣度、開放度都在不斷拓展，已經成為中國特色社會主義經濟體系當中的重要組成部分。

看到中國證券市場迅速發展，獲得喜人成績的同時，我們也要清醒地認識到我國證券市場發展並不完備。雖然近年來，我國證券監管機構不斷加大對證券違法、違規行為行為的打擊力度，然而我國對證券市場的監管存在滯後性和弱效性仍較為突出：行政監管以事後監管為主，加之現有金融法律的懲罰力度相對較輕，威懾力較弱，無法有效抑制違法、違規行為高發態勢。另外，隨著我國金融創新政策的不斷推進，各類花樣翻新的證券產品本身也加劇了金融風險。

從我國證券市場的投資者結構來看，主要以自然人投資者為主，其中絕大部分是中小投資者。截至2019年12月31日，全國股票投資者數量達15975.24萬，其中自然人投資者佔比為99.76%。[2]在自然投資者當中，持股市值在50萬以下的中小投資者，佔比超過95%。[3]為了維護我國證券市場的繁榮穩定必須重視中小投資者的利益。正如吳志攀教授所說，「正是數以億計股民的參與才有今天的股市……股民是長久的，中國股市的發展要幫助中國企業的成長進步，同時也要關心和保護股民的利益，促進人們共同享有經濟發展的成果。」[4]

中小投資者雖然是證券市場的投資主力，但在交易中，中小投資者則常常處於被動地位、在經濟上始終是弱者。[5]這使得中小投資者的權益更容易遭受侵害：一方面，在上市公司內部，中小投資者人數眾多，但個體持股比例小，相互之間聯繫鬆散，處於一盤散沙的狀態。相比大股東而言，中小投資者在持股份額、信息獲取以及專業知識等方面處於絕對劣勢，很難在股東會議上發聲，其利益容易因公司治理機制不完善而受到侵蝕；另一方面，在交易市場，中小投資者必須依託有具有專營資者的證券經營機構進行證券買賣，因其評估能力欠缺和風險防範能力不足，又可能遭受證券經營機構違規經營或者未盡到勤勉義務而對其利益造成的損害。證券糾紛發生後，中小投資者往往訴諸法院尋求保護，通過法院審判證券案件數量連年上升亦可佐證我國涉及中小投資者的證券糾紛數量處於高速增長的狀態。

2010-2019年證券糾紛一審裁判文書數量統計[6]

涉及中小投資者的證券糾紛包括合同糾紛和侵權糾紛，歸屬於民商事糾紛，因此具備民商事糾紛的一般特徵，但其也有自身特點：

第一，涉及中小投資者的證券糾紛往往涉及人數眾多。以常見的證券欺詐類行為為例，往往侵害大量的中小投資者的利益。中小投資者作為投資市場的散戶，分布於全國各地，聯繫鬆散，如果沒有有效的制度設計，很難能凝聚在一起共同維護權益。

近年典型證券欺詐類案件例舉

數據來源於網際網路公開信息

第二，中小投資者的維權意識和維權能力普遍低下，需要給予其政策性的傾斜保護。證券糾紛雙方當事人並非平等的民事主體，中小投資者一方相對處於弱勢。[7]中小投資者獲取信息的渠道少、成本高且不夠專業這導致很多投資者受到侵害而不自知。另外，在證券糾紛中，中小投資者主要面對的是「財大氣粗」的證券經營機構和上市公司，後者基於雄厚的經濟實力能夠聘請精通金融和法律知識的專業人才，能夠有效應對糾紛。在爭議解決機制的設計上，如果僅僅重視形式平等則意味著對中小投資者實質的不平等。因此，在證券糾紛解決機制的構建中，應當像傳說中在美國證券交易所門廳內牌子上寫的那樣：「要像攙扶80多歲的老太太過馬路一樣，用心呵護中小投資者的利益」。

第三，對比普通民事糾紛，證券糾紛解紛難度更大。證券糾紛體現專業性特徵，證券交易結構設計複雜，證券產品種類繁多，交易規則高度專業化，隨著當前市場細分和各類交易模式、產品的創新，涉及的規則和事實存在不確定性，一個證券糾紛可能橫跨金融、網際網路等多個領域，對解紛機構和人員的專業化水平要求更高。[8]

第四，中小投資者經濟實力薄弱，需要低成本、高效率的解紛途徑。中小投資者能夠為證券糾紛承擔的解紛費用有限，不願通過設計繁複、維權成本高昂的解紛途徑化解糾紛。另外，投資行為是逐利的，回報與時間的長度往往成正比。在受到侵害後，中小投資者更期望儘快收到賠償款項進行其他投資，以彌補在解決爭議過程中損失的利益。

因此，在證券爭議解決機制的建設過程中，為了發揮其應有的社會功能，應以保護廣大中小投資者合法權益作為核心目標，同時關注到中小投資者對證券糾紛解決的需求特點。

二、涉及中小投資者證券糾紛不同解紛路徑的考察

傳統證券糾紛的解決主要集中於訴訟途徑，中小投資者也存在高度的訴訟依賴，維權途徑單一。[9]作為傳統民事救濟手段，訴訟方式重視程序正義的實現，程序設計上繁複、精細。啟動訴訟程序後，當事人可能需要經歷漫長的一審、二審、再審過程，嚴格按照法定要求承擔訴訟中的義務。判決後債務人怠於履行義務還要進入執行程序。對於中小投資者而言，選擇訴訟作為化解糾紛的路徑具有耗時長、舉證難、訴訟結果不明等缺陷，中小投資者需要付出的維權成本偏高。[10]對於法院，在證券糾紛不斷增多的現實背景下，法院審判人員數量有限，疲於應對不斷增加的案件，積案情況越發嚴重，增大法官的審判壓力。另外，法官教育背景大多以法學為主，在面對複雜的新型證券糾紛時缺乏足夠的金融學專業知識和能力，處於「無從下手」的窘境，這使得訴訟途徑難以為投資者提供充分的保護。

近年來，我國主張「堅持和發展新時代『楓橋經驗』」，「把非訴訟糾紛解決機制挺在前面」，通過多元路徑處理糾紛，服務經濟轉型升級，預防化解社會矛盾，促進社會和諧。[11]而資本市場相對成熟的國家也依賴替代性爭議解決方式（Alternative Dispute Resolution, ADR）化解糾紛。金融強國的ADR發展經驗證明了非訴訟機制能有效減少證券訴訟的發生，提高對投資者的保護程度。我國隨著對證券多元解紛認識的深化，形成了以仲裁、調解、先行賠付、行政和解為主要方式的證券非訴爭議解決機制。

非訴路徑的各種方式都存在優點和局限，並非都適宜作為化解涉及中小投資者的糾紛的選擇：仲裁具有高效性、保密性、專業性特徵，但仲裁費用高昂且需要當事人事先籤訂仲裁協議。現實情況下，中小投資者在投資過程中，一般不會與交易相對方籤訂仲裁協議。仲裁本身的高門檻，不適合作為解決中小投資者糾紛的主要途徑。先行賠付和行政和解作為我國新型解紛機制能夠做到對中小投資者的傾斜保護，解紛效率高，中小投資者能夠儘快拿回賠償款。但兩種方式當前適用情形較少，尚不具備處理大量糾紛的能力。[12]

調解作為非訴機制的重要組成，以其靈活性、保密性、非對抗性、快捷性等特點，在面對證券糾紛時能夠發揮出優勢。更適合擔當證券非訴機制當中的主力，原因有以下幾點：

第一、調解是一種靈活的爭議解決方式。當事人不需要遵循嚴格的法律程序，不需要嚴格的區分是非對錯和責任比例，提交的證據的規範性相比訴訟、仲裁要求較低。調解的目的不在於判斷事實，而在調解過程中，通過處在中立地位的調解人員的幫助下，雙方當事人就爭議或分歧進行商討，調解人員可以當面或者背對背進行調解，為雙方提供爭議解決建議，當事人能夠自由表達意願，對調解結果具有決定權。和傳統的爭議解決方式相比，爭議解決的結果最終控制權在爭議當事人自己的手裡、是當事人的自我救贖。[13]

第二、調解具有「保密性」特徵。調解會議一般不需要公開開庭，調解過程中的文書和證據材料未經當事人同意情況下不會向外公布，當事人在調解過程中的所有陳述，以及其他相關討論都是保密的。「保密性」特徵為「強勢一方」選擇調解方式提供動力，原因在於對於證券經營機構和上市公司而言，客戶的信任和社會形象至關重要，不願因為涉及糾紛登上頭條，受到客戶的猜測和議論。

第三、調解的非對抗性能夠促進當事人之間更加有效的溝通。調解要求當事人相互尊重，真誠溝通。當事人不必像訴訟一樣進行交叉盤問，對抗和敵意明顯少於訴訟和仲裁。調解協議的最終生成需要當事人共同認可，這也需要當事人彼此理解和寬容。當事人之間有效溝通，達成一致形成雙方滿意的調解結果，不僅有利於雙方良好關係的保持，也會使得當事人間更積極的履行調解協議中的義務。

第四、調解具有快捷性。調解因其靈活性，對比訴訟、仲裁耗時更短。一般而言，調解的時效不會不超過一個月。調解的快捷性符合中小投資者的期待。

然而，具有諸多優勢的調解並不完美。首先，傳統調解需要雙方合意選擇適用，且專業調解機構收費較高，提高了調解適用的門檻；其次，調解協議的達成要求當事人達成一致，這固然是尊重雙方當事人意願的體現，但也意味著即使中小投資者的訴求合理，只要對方拒絕同意，調解仍會以失敗告終；最後，調解協議的性質屬於民事合同，並無強制執行效力，無法限制強勢的證券經營機構等主體拒絕履行調解協議。證券非訴調解制度的局限被總結為「三難」，即「入門難」「調成難」和「生效難」。[14]證券非訴調解的成長和完善之路也是探索解決「三難」問題的過程。

三、我國證券糾紛非訴調解制度的探索與現存的問題

（一）我國證券糾紛非訴調解制度的產生與發展

我國證券非訴調解制度早在1998年便規定在首部證券法當中，原《證券法》一百六十四條授權中國證券業協會（下文簡稱「中證協」）負責會員之間和會員與客戶之間的糾紛工作，不過相關立法配套規定和制度在隨後的近十年發展緩慢。[15]直到2011年6月，中證協才頒布《中國證券業協會證券糾紛調解工作管理辦法（試行）》，並在隨後成立了糾紛調解專業委員會和糾紛調解中心，建立了初步的證券糾紛調解機制和組織架構。隨著對證券調解的重視程度的提高，我國也不斷完善證券調解制度。特別是2016年，最高人民法院和中國證券監督管理委員會聯合下發了《關於在全國部分地區開展證券期貨糾紛多元化解機制試點工作的通知》（下文簡稱「《通知》」）指定8家調解機構進行證券調解試點，開啟非訴調解制度快速建設時期。2018年，最高院和證監會兩部門再次聯合發文，印發《關於全面推進證券期貨糾紛多元化解機制建設的意見》（下文簡稱「《意見》」）總結了2016年以來試點工作取得的成績，並決定將多元化解機制全面推廣。2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了修訂後的《中華人民共和國證券法》，其中規定了投資者保護專章，增添了證券非訴調解的內容。至此，我國證券非訴調解制度越發成熟。

調解組織的建設方面，從1998年負責證券調解機構僅有中證協一家，到2018年已發展到55家，此後，證券調解機構數量仍在繼續增長。[16]其中證券糾紛調解組織的類型有：行業協會（如中證協）、包括中證中小投資者服務中心（下文簡稱「投服中心」）和中國證券投資者保護基金有限公司（下文簡稱「投保基金」）在內的投資者保護機構、金融專業調解機構（如深圳證券期貨業糾紛調解中心）和人民調解委員會（如天津市證券業糾紛人民調解委員會和上海市證券、基金、期貨業糾紛聯合人民調解委員會）。除此之外，調解組織規模不斷壯大，調解人員隊伍專業化水平顯著提升。[17]

非訴調解機制解決糾紛的效果上，通過調解解決案件的數量不斷增加，調解率也保持較高水平，非訴調解制度一定程度上已經起到了案件的分流和化解糾紛的作用。例如，投服中心成立以來至2020年4月底，累計登記證券期貨糾紛14060件，受理9652件，成功調解6559件，投資者獲賠21.46億元；[18]深圳證券期貨業糾紛調解中心截至 2019年11月30日受理調解案件為 731 件, 已辦結調解案件 674 宗,其中調解成功 554 宗,調解成功率為 82. 2% , 給付金額約 30. 87 億元人民幣；[19]中國證券業協會2019年受理糾紛調解583起，爭議金額合計2.03億元，其中辦結調解案件498起，調解成功388起，達成協議金額共計8058.65萬元，調解成功率達80%。[20]

（二）我國對證券糾紛非訴調解制度的探索經驗與不足

從證券糾紛多元化解機制試點以來，非訴調解制度在解決「入門難」「調成難」和「生效難」等問題上積累了成熟、可複製的經驗。

第一，針對「入門難」的問題，國務院辦公廳於2013年下發的《關於進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》要求各調解機構受理中小投資者調解申請時不收取任何費用。《通知》和《意見》也有相同的規定，通過降低維權成本的方式鼓勵中小投資者通過調解方式化解糾紛。部分調解機構也在嘗試與籤約單位推行「強制調解制度」，[21]即投資者在向調解機構申請調解時，如果調解的對象是調解機構的籤約單位，則籤約單位視為同意參與調解。這一「強制調解制度」，借鑑了國際上廣泛適用的金融申訴專員制度，強制經營主體參與到調解程序當中。這一措施能夠避免傳統調解啟動需要雙方同意的弊端，該制度在新《證券法》九十四條第一款正式入法，能有效化解調解「入門難」問題。

第二，針對「調成難」的問題，以投服中心為主的調解機構實行的小額速調機制已經比較成熟。該制度同樣借鑑了金融申訴專員制度，賦予了調解主持方一定的裁決權，主持方了解案情和證據後，由專業調解員在7個工作日內提供調解建議，如果投資者同意則視為調解協議達成，市場經營主體需要無條件接受調解結果，調解全程甚至不需要市場經營主體的參與。截止目前，投服中心已經與173家市場主體達成協議，投資者在1萬元以下限額的糾紛中可以向投服中心申請適用小額速調機制。[22]小額速調機制的優勢表現在：其一，小額速調機制能夠更好的發揮調解人員專業能力，投服中心的小額速調程序中的調解員以專家調解員為主，通過對案件具體事實的分析和判斷得出相對公平、可行性高的調解建議可以保障結果的專業性；其二，小額速調機制能充分體現對中小投資者的傾斜保護。小額速調機制在制度設計上體現出尊重投資者意願，要求經營機構及上市公司讓渡一部分利益，實質是對中小投資者的傾斜保護；其三，小額速調機制能減輕經營機構應對糾紛的壓力。證券糾紛中有相當一部分是小額糾紛，這類糾紛一般事實清楚、權責明確、涉案金額小，如果每件案件經營機構都要派人參與，無疑增加了經營機構的壓力和成本。在小額速調機制當中，經營機構可以不參與到調解過程中，出於對調解機構和調解人員專業性的信任，從而獲得一定便利。

第三，調解協議的剛性不足，即「生效難」的問題一直是非訴調解的痛點。學界對調解協議的性質一直存在激烈討論：有學者認為將調解協議視為一種民事合同是不妥當的，解決調解協議的效力問題的關鍵在於通過程序的設置更好地保護當事人利益。[23]也有學者認為經過調解組織主持調解形成的調解協議有別於對等主體籤訂的民事合同，應當具備強制執行的效力。[24]但立法者更傾向於維持其合同的性質。因此，促進當事人及時履行調解協議內容需要其他制度設計的輔助。對調解協議賦予強制力的主流做法是司法確認，即當事人雙方在協議達成30天內共同向法院申請對調解協議進行司法確認。實踐中，由於協議的達成到司法確認申請，再到最終確認，三個環節都有一定時間差，給予了當事人毀約的空間。當前，部分法院對司法確認方式進行優化，通過與調解機構網絡對接，當事人達成協議後可以直接通過網絡選擇司法確認，輔之以法院適用獨任制以「在線審查」、「在線文書自動生成」、「在線送達」的方式對協議進行司法確認能大限度壓縮調解協議司法確認的真空期。[25]對於困擾投資者多時的調解協議法律效力不強的問題，或許會在不遠的未來隨著科技的發展和訴調網絡對接的通暢而被解決。此外，為了賦予當事人更多的選擇權，部分調解組織與仲裁和公證機構籤署合作協議，進行「調仲對接」和「調證對接」。調解協議達成後，引入快速仲裁程序將調解協議轉化為仲裁裁決，或者通過對調解協議進行公證，都是可以賦予調解協議強制效力，便於當事人根據協議內容及各自需求進行的不同選擇。為了促進市場機構積極履行調解協議，《通知》和《意見》中規定對市場機構不履行調解協議的負面激勵，強調懲戒機構不履行調解協議的失信行為，將不履行調解協議的機構列入誠信檔案資料庫。隨著金融失信懲戒機制的完善，能夠大大加強對不履行調解協議行為的震懾。

另外，《通知》和《意見》還對優化訴訟與非訴調解對接的方式、提供更加便民的調解方式均實現了有益探索。

在訴調銜接方面，《通知》和《意見》中均強調落實委派調解。委派調解是指法院通過與調解機構達成合作協議，法院將調解機構列為特約調解組織。在立案前，法院經雙方當事人同意後，將案件委派給特約調解機構進行調解。如果調解失敗則由法院依法立案，轉入訴訟階段。區別於法院立案後的委託調解，委派調解在性質上仍然屬於非訴調解的範疇。在落實委派調解的工作中，投服中心較為積極，當前，其已經與全國35個轄區39家中、高級人民法院建立訴調對接工作機制，初步形成全國性網絡。[26]隨著委派調解制度建設的深入，《意見》第十六條建議有條件的地區可以開啟調解作為證券訴訟前置程序的探索。對於未能成功調解的案件，為了防止訴訟與調解階段證明程序重疊，造成解紛資源的浪費，在《意見》第十五條提出建立了無爭議事實記載機制，對無法達成調解的案件無爭議事實部分加以登記，在訴訟階段無須加以證明。能夠提高此類案件在訴訟階段的解決效率。

在便民舉措方面，《意見》第十七條鼓勵調解機構充分運用在線糾紛解決方式開展工作。經筆者檢索，目前已經有31家證券調解機構依託中國投資者網（www.investor.gov.cn）開展網上證券糾紛調解業務。在線調解極大地便利了當事人，降低了糾紛解決的成本，發揮了便利、快速、及時、經濟的優勢，在送達、告知、證據交換質證、賠償或補償計算發放等多方面和各環節中發揮獨特的作用，在提升證券期貨類糾紛解決機制的能力和質量方面意義重大。[27]

我國證券糾紛非訴調解取得了一定成績但也存在明顯不足：一是證券非訴調解制度當前缺少統一的頂層設計，表現為組織體系不統一，受案範圍不統一、調處方式不統一，賠付標準不統一，經費保障不統一。具體而言，全國幾十家證券調解機構沒有統一的調解流程和調解規則，投資者在不同機構接受的調解規則差異較大。另外，調解機構類型過多，存在定位不清問題，不同調解機構業務範圍交叉重疊，相互間連接性差，沒有統一調動機制，在證券糾紛中易出現的涉眾案件當中，不同投資者基於相同或類似的理由在不同的調解機構申請調解時，無法將類案進行合併，這不僅導致調解資源的浪費，也給維權投資者帶來極大不便。雖然對於群體性證券糾紛，立法者更傾向於通過「示範判決+委託調解」的方式加以解決，[28]但忽視調解階段各調解組織的聯動，沒有對案件的統一調配，也就基本上喪失了將涉眾案件解決於審判程序前的機會；二是前文所述的很多優秀成果僅僅停留在法律效力層級較低的規範性文件的建議或個別調解機構的調解規則當中，且處於「試行」階段，不具備普遍適用性。為擴大有益成果的適用範圍，有必要通過效力位階更高的法律、法規對優秀成果加以確認。

對於上述不足，中小投資者期待立法者能在新《證券法》中加以解決。新《證券法》關於非訴調解的內容規定在九十四條第一款當中，然而該條款並未解決以上問題。

四、對新《證券法》九十四條第一款的解讀與評價

新《證券法》第九十四條第一款規定：「投資者與發行人、證券公司等發生糾紛的，雙方可以向投資者保護機構申請調解。普通投資者與證券公司發生證券業務糾紛，普通投資者提出調解請求的，證券公司不得拒絕。」，在法律層面以具體條文的形式確定了投資者保護機構的調解權和「強制調解制度」。

條文前段賦予了投資者保護機構調解權。新《證券法》中多次使用「投資者保護機構」術語，雖然在法律層面並未對「投資者保護機構」具體化，但實踐當中，普遍認可投服中心和投保基金兩家機構當前屬於投資者保護機構。在新《證券法》修訂前，投服中心和投保基金多年來一直履行著調解職責，因此法律賦權對實踐不會產生實質性影響。那麼，這一規定是否意味著立法者有意排除其他調解主體的證券糾紛調解權能？限制證券糾紛中的當事人只能向投資者保護機構進行申請調解？筆者認為不應進行如此理解。首先，通過文義解釋，法條的措辭使用的是「可以」而非「應當」，沒有強制要求爭議雙方必須向投資者保護機構進行調解申請；其次，通過體系解釋，如果解釋為僅投資者保護機構享有調解權，實質上是縮小投資者選擇的調解機構的範圍，屬於對投資者現有權利進行限縮，不符合投資者保護專章的精神。同時，新《證券法》一百六十六條證券業協會對會員之間、會員與客戶之間發生的證券業務糾紛進行調解規定未進行修改，這也證明了立法沒有有意排除其他調解機構的調解權；再次，從立法技術上看，類似措辭在《勞動法》也有出現。《勞動法》七十九條規定：「勞動爭議發生後，當事人可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解……」。而在實踐中並沒有限制勞動者尋找勞動爭議調解委員會以外的組織進行調解；最後，在政策導向上，近年我國證券糾紛多元化解機制的建設過程中，為了向投資者提供方便的調解服務，一直在擴充調解機構類型和數量，並未對調解機構進行限制，亦可佐證立法不會將證券調解權僅賦予投資者保護機構。

條文後段規定了「強制調解制度」，明確了對於普通投資者與證券公司之間的證券糾紛，普通投資者有權單方面啟動調解，可在一定程度上減少推諉、延遲等不積極調解情形的發生。這一規定是對部分調解機構施行的「強制調解制度」的進一步確認，通過法律強化該制度的適用性，對解決證券非訴調解「入門難」問題有一定進步意義。然而，由於覆蓋糾紛的範圍僅局限於普通投資者與證券公司之間的糾紛，能夠起到的作用相對有限。對於後段「強制調解制度」的規定，中小投資者可能疑惑於是否意味著其只有向投資者保護機構申請調解時才能啟動強制調解？筆者認為這樣的理解同樣是對投資者的權利進行限縮，並不恰當。其一，如前所述，對普通投資者權利的限縮不符合投資者保護專章的精神；其二，九十四條第一款規定強制調解僅覆蓋調解的啟動環節，對於調解的結果並沒有強制證券公司接受。不涉及公司的實體權利，公司需要讓渡的權利非常有限，因此沒有必要對投資者權利加以格外限制；其三，對「強制調解制度」的限制會減少調解應用於證券糾紛解決，減弱調解作用，有違國家大力推行證券糾紛多元處理機制的初衷。

另外，法院能否根據普通投資者單方同意啟動委派調解也是我們需要回答的問題。雖然根據《最高人民法院關於進一步完善委派調解機制的指導意見》的內容，委派調解應當取得雙方當事人同意。但如上文所述，委派調解的本質仍屬於非訴調解，在效力位階更高的《證券法》有相反規定的情況下，應當適用上位法的規定。筆者認為法院面臨這一情況時應適用新《證券法》九十四條第一款的規定，經過普通投資者單邊同意即可啟動委派調解程序。

總體來看，新《證券法》第九十四條第一款對於投資者保護機構的調解授權對實踐不會產生實質影響，其規定更像是為了迎合投資者保護專章的精神。而「強制調解制度」僅僅解決了投資者與證券公司糾紛調解「入門難」的問題，值得注意的是，「強制調解制度」雖然規定了普通投資者提出調解申請的，證券公司「不得拒絕」，但並未規定其拒絕後的懲戒措施。[29]如果在未來的配套規定中不加以明確和細化，將嚴重削弱該制度的作用。除此之外，相比「入門難」問題，對於更加實質、涉及投資者切身利益的「調成難」 問題，新《證券法》選擇了迴避。

事實上，本條款從新《證券法》修訂草案三次審議稿增添到現在，鮮有對其進行討論的聲音。對比於諸多熱門法條，九十四條第一款更像是一個默默無名的配角。然而，證券非訴調解制度對化解涉及中小投資者證券糾紛的意義非凡。此前呼聲較高的小額速調機制尚未被新《證券法》收錄，但仍然可以期待未來小額速調機制入法，配合強制調解，建立「中國版的金融申訴專員制度」，從而激發這一配角法條在保護中小投資者當中的潛力。

注釋

[1] 中證指數有限公司：《2019年全球中國股票報告》，資料來源：http://www.csindex.com.cn/uploads/researches/files/zh_CN/research_c_1665.pdf，2020年6月14日訪問。

[2] 中國證券投資者保護基金有限責任公司：《2019年度全國股票市場投資者狀況調查報告》，資料來源：http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhjs/zjhnb/201908/P020190829581306942441.pdf， 2020年6月14日訪問。

[3]參見黃煒：《體系化構建中小投資者損害賠償救濟制度》，資料來源：http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201709/t20170901_322892.html，2020年6月14日訪問。

[4] 吳志攀：《建立符合國情的法律體系 護航資本市場》，上海證券交易所，第一屆「上證法治論壇」，2012年12月8日。

[5] 參見吳弘：《證券投資者保護組織的立法思考》，載《東方法學》2008年第2期，第21頁。

[6] 圖中數據系筆者於2020年5月25日在中國裁判文書網以高級檢索方式以「案由：證券糾紛」、「案件類型：民事案件」、「審判程序：民事一審」為選擇條件檢索獲得。

[7] 參見範愉：《證券期貨類糾紛的訴調對接與在線調解》，載《中國證券報》2020年3月18日A03版。

[8] 參見上海高級人民法院課題組：《多元化解證券期貨糾紛協調對接機制發展現狀與完善建議》，載《投資者》（第7輯）96頁。

[9] 參見北京證監局：《完善證券市場投資者保護司法救濟機制探討》，載《多層次資本市場建設與投資者權益保護——中國證券法學研究會2010年年會論文集》，智慧財產權出版社2010年10月版，第52-54頁。

[10] 參見沈偉：《我國證券糾紛調解機制的完善和金融申訴專員制度合理要素的借鑑》，載《西南金融》2020年第05期，第5頁。

[11] 參見馬衛光：《堅持和發展新時代「楓橋經驗」》，資料來源http://dangjian.people.com.cn/n1/2018/1203/c117092-30438339.html，2020年6月14日訪問。

[12] 截止目前，適用先行賠付解決案件共3例，分別為：「萬福生科案」、「海聯訊案」、「欣泰電氣案」；適用行政和解解決案件共2例，分別為：證監會與高盛亞洲、高華證券等9名主體達成行政和解、證監會與司度(上海)貿易等達成行政和解。

[13] 中國證券業協會：《通過糾紛調解機制解決證券糾紛》，資料來源：https://www.sac.net.cn/hyfw/hydt/201212/t20121214_60908.html，2020年6月 14日訪問。

[14] 參見王都鵬：《「糾紛調解」新機製成投資者權益保護有效途徑》，資料來源：http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-03/19/c_1122559221.htm， 2020年6月14日訪問。

[15] 鄭曉滿、金昊等：《進一步完善我國證券糾紛調解機制的思考—來自地方協會工作的思考》，載《創新與發展：中國證券業2018年論文集》，中國財政經濟出版社2019年版，第1638頁．

[16] 中國人民大學糾紛解決研究中心：《證券期貨糾紛多元化解機制試點工作評估報告（摘要）》，資料來源：http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/tzzbh1/tbjtbzt/hgttzzbh/hgtdtzx/201812/t20181201_347544.html， 2020年6月14日訪問。

[17] 例如，中國證券業協會調解員主要由具有一定工作經驗的金融從業人員、司法從業人員和專家學者構成；投服中心調解員由退休法官、監管系統專業人士、高校教授、仲裁員、資深律師構成，調解員定期進行業務培訓。深圳證券期貨業糾紛調解中心的調解人員主要是從事證券、期貨、基金業的資深專業人士以及在資本市場糾紛解決方面經驗豐富的法學教授、仲裁員和律師。

[18] 郭文英：《發展資本市場特色「楓橋經驗」 開創糾紛多元化解新局面》，資料來源：http://www.isc.com.cn/html/zxxw/20200518/2898.html，2020年6月14日訪問。

[19] 劉曉春、姜婧姝：《中國資本市場糾紛解決機制的局限與創新——以深圳證券期貨業糾紛調解中心的實踐為視角》，載《金融法苑》2019年02期，第51頁。

[20] 中國證券業協會：《2019年度證券公司投資者服務與保護報告》，資料來源：http://www.zqrb.cn/toufu/toubaoxuetang/2020-05-15/A1589536693565.html， 2020年6月14日訪問。

[21] 例如《深圳證券期貨業糾紛調解中心調解規則》規定單方調解申請，相對當事人屬深圳市證券業協會、深圳市期貨同業協會、深圳市投資基金同業公會會員，且已承諾接受調解中心調解的，視為同意按照本規則進行調解。

[22] 中證中小投資者服務中心：《小額速調機制廣東轄區實現全覆蓋》，資料來源：http://www.isc.com.cn/html/zxxw/20191212/1596.html， 2020年6月14日訪問。

[23] 參見江偉、廖永安：《簡論人民調解協議的性質與效力》，載《法學雜誌》，2003年第2期，第11頁。

[24] 參見袁兆春、劉同戰：《人民調解制度的革新》，載《法學論壇》2009年第5期，90-91頁。

[25] 杭州中級人民法院：《一天完成！證券糾紛司法確認案件在杭州中院首次適用獨任制審理》，資料來源：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6518815， 2020年6月14日訪問。

[26] 參見周松林：《投服中心與湖南局、長沙中院聯合印發證券期貨糾紛多元化解實施方案》，資料來源：http://www.cs.com.cn/sylm/jsbd/201912/t20191219_6010053.html，2020年6月14日訪問。

[27] 範愉：《證券期貨類糾紛的訴調對接與在線調解》，載《中國證券報》2020年3月18日A03版。

[28] 杜卿卿：《最高法證監會聯合印發通知，「示範訴訟+委託調解」解決群體性證券糾紛》，資料來源：https://www.yicai.com/news/100070551.html，2020年6月14日訪問。

[29] 參見張譽：《強制調解制度為普通投資者提供重要維權保障》，資料來源：http://www.cs.com.cn/gppd/gsyj/202004/t20200424_6049570.html，2020年6月14日訪問。