【裁判要點】
聯合執法是指兩個或兩個以上行政執法機關，按照各自的職責範圍，在實施行政執法時進行的聯合行動。聯合執法在於克服行政執法機關在執法權限單一的缺點，有利於解決特殊執法活動中執法環境多重性困難的問題，以提高執法效果。但因聯合執法涉及多個行政機關的配合，超出單一行政機關的職責範圍，因此聯合執法需要經本級人民政府的批准，聯合執法產生的法律責任應由批准實施聯合執法的人民政府承擔。
【裁判文書】
陝西省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）陝行終50號
上訴人（一審被告）：西安市臨潼區人民政府。住所地：陝西省西安市臨潼區。
法定代表人：黃可，代區長。
委託代理人：張灝宇，該政府工作人員。
委託代理人：張家駒，陝西驪劍律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）：西安益鵬金屬材料有限公司。住所地：陝西省西安市臨潼區新市（新市XX村）。
法定代表人：白建剛，董事長。
委託代理人：任軍峰，總經理。
委託代理人：趙哲，泰和泰（西安）律師事務所律師。
上訴人西安市臨潼區人民政府（以下簡稱臨潼區政府）因被上訴人西安益鵬金屬材料有限公司（以下簡稱益鵬公司）訴其確認行政行為違法一案，不服西安鐵路運輸中級法院（2019）陝71行初352號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，於2020年3月26日公開開庭審理了本案，臨潼區政府委託代理人張灝宇、張家駒，益鵬公司委託代理人任軍峰、趙哲到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院查明：原告益鵬公司於2009年3月24日經西安市工商行政管理局臨潼分局登記成立。2017年4月27日，臨潼區政府向市XX委報送《關於對西安益鵬金屬材料有限公司生產設備、工藝和產品等情況認定的函》，載明：「……一、對西安益鵬金屬材料有限公司實施斷電停產。4月21日晚，我區收到《督辦函》後，立即召集區經貿局、XX委、環保分局、公安分局、工商分局、供電分公司、新市街辦等單位緊急會議，對企業涉及的相關問題進行研究，制定了《責令停產工作方案》。4月22日上午，區XX組織相關部門統一行動，對企業實施了斷電停產。二、對西安益鵬金屬材料有限公司有關情況進行認定，經組織區經貿局、XX委、環保分局、質監分局工作人員並邀請專家組對企業生產設備、工藝流程等進行現場檢查，查看企業提供的相關資料，專家組會議研討交流，形成了《對西安益鵬金屬材料有限公司生產設備、工藝和產品等情況的認定報告》（見附件）。認定情況如下：1.西安益鵬金屬材料有限公司生產產品類別屬於地條鋼。2.西安益鵬金屬材料有限公司8臺感應電爐、棒材及型材兩輥軋機屬於淘汰類設備。3.西安益鵬金屬材料有限公司生產工藝屬於地條鋼生產工藝。4.西安益鵬金屬材料有限公司環保手續基本齊備、有環保設施、生產過程中汙染物能夠達標排放，有過群眾投訴噪聲影響，企業採取了相應的整改措施。……」2017年6月12日，西安市臨潼區發展和改革委員會（以下簡稱區XX委）向益鵬公司發出《責令限期整改通知書》，載明：「……現責令你單位停止使用8臺中頻感應電爐等用能設備，限1個月整改到位，並將整改計劃報我單位。如不進行整改，我單位將依法對用能設備予以沒收。……」2017年6月16日，益鵬公司向臨潼區政府、區XX委、區經貿局報送《整改計劃》，載明：「我公司積極按照政府要求按期拆除八臺落後產能感應爐設備，截止6月16日，已拆除兩臺感應爐。……」2017年10月18日，區XX委再次向益鵬公司發出《責令限期整改通知書》，載明：「……現責令你單位於2017年10月18日立即進行整改。如不進行整改，我單位報請臨潼區人民政府按照國務院規定的權限責令停業整頓或者關閉。……」2017年10月19日，益鵬公司的軋機設備被強制拆除。益鵬公司不服，提起本案訴訟。
一審法院認為：本案的爭議焦點為被告臨潼區政府是否實施了強制拆除原告益鵬公司軋機設備的行為，是否構成違法。本案中，根據原告益鵬公司提交的證據及庭審調查，可以證明益鵬公司的軋機設備確實於2017年10月19日被強制拆除，且在拆除當日的拆除現場，有臨潼區政府的負責人及公安、城管、醫療、XX委等多部門人員參與拆除行為。雖然臨潼區政府辯稱其不是本案的適格被告，系區XX委對益鵬公司軋機設備實施了暫時性拆除，但在益鵬公司已完成初步舉證責任的情況下，臨潼區政府提交的證據不足以證明其未對涉案軋機設備實施強制拆除行為，亦不足以證明區XX委實施了涉案強制拆除行為，且未舉證說明涉案強制拆除行為系在其不知情的情況下由其他主體實施，因此，綜合全案證據，應當推定臨潼區政府實施了對涉案軋機設備的強制拆除行為。故臨潼區政府主張其未強制拆除涉案軋機設備，不是本案適格被告的答辯意見不能成立，不予支持。
根據《中華人民共和國行政強制法》第十八條規定：「行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：……（二）由兩名以上行政執法人員實施；（三）出示執法身份證件；（四）通知當事人到場；（五）當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；（六）聽取當事人的陳述和申辯；（七）製作現場筆錄；（八）現場筆錄由當事人和行政執法人員籤名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以註明；（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；……」本案中，因臨潼區政府不承認其實施了強制拆除涉案軋機設備的行為，其提交的證據不能證明其實施的強制拆除行為程序合法，亦不能證明符合《中華人民共和國行政強制法》第十九條情況緊急時實施行政強制措施的規定，故應當認定臨潼區政府強制拆除行為違法。因本案被訴的強制拆除行為不具有可撤銷的內容，遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，判決確認臨潼區政府於2017年10月19日對益鵬公司軋機設備實施的強制拆除行為違法。案件受理費50元（原告已預交），由臨潼區政府負擔。
上訴人臨潼區政府上訴稱：（一）一審法院違背客觀事實和法律規定，錯誤認為是臨潼區政府實施了強制拆除行為。一審中，臨潼區政府提交了《西安市臨潼區人民政府辦公室關於印發西安市臨潼區發展和改革委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》、《西安市臨潼區XX委權力清單》、《西安市臨潼區發展和改革委員會責令限期整改通知書》及該整改通知書的內部批文作為證據，能夠證明區XX委是臨潼區管理節能工作的部門，對「適用國家明令淘汰的用能設備或生產工藝」等違法行為具有行政處罰權，涉案設備的拆除行為系區XX委實施，臨潼區政府並非本案適格被告。（二）區XX委實施的拆除行為具有事實和法律依據，一審認定拆除行為違法，屬適用法律錯誤。1.益鵬公司生產產品類別屬於「地條鋼」，感應電爐、軋機屬於淘汰設備，生產工藝屬於「地條鋼」生產工藝，根據《節約能源法》第十六條及國家XX委、商務部等七部門《關於進一步打擊地條鋼建築用材非法生產銷售行為的緊急通知》等規定，生產地條鋼建築用材屬非法行為，生產設備包括冶煉設備和軋制設備，依據《產業結構調整指導目錄（2011年本）》（修正），益鵬公司生產地條鋼所用感應爐、軋機均屬於淘汰類落後生產工藝設備，應予以淘汰。2.區XX委對益鵬公司軋機設備的拆除行為系行政強制措施，該具體行政行為程序合法，具有事實和法律依據。《行政強制法》第二條第二款規定，行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為，防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，有權依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制。國務院《關於鋼鐵行業化解過剩產能實施脫困發展的意見》第五條規定，對生產地條鋼的企業，要立即關停，拆除設備，應依法處罰。國家XX委、商務部等七部門《關於進一步打擊地條鋼建築用材非法生產銷售行為的緊急通知》、陝西省《關於切實做好徹底取締「地條鋼」工作的緊急通知》均要求對「地條鋼」生產相關設備設施予以拆除。2017年6月12日，益鵬公司收到區XX委的整改通知後，超過三個月未徹底整改。2017年10月18日，區XX委再次重申了整改要求，益鵬公司仍未落實。區XX委基於此情況對益鵬公司的涉案軋機設備實施暫時性拆除的行政強制措施，具有事實依據。綜上，一審法院查明事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷一審判決，駁回益鵬公司的起訴。
被上訴人益鵬公司答辯稱：（一）一審法院認定事實清楚，程序合法。1.臨潼區XX組實施了強制拆除行為。2017年10月18日，區XX委下發《責令限期整改通知書》。責令益鵬公司立即整改。2017年10月19日強制拆除的時，臨潼區政府負責人及公安、城管、醫療、XX委等多部門人員參與對益鵬公司的聯合執法，強制拆除了感應電爐、除塵罩、操作平臺、軌道、變壓器、軋機等設備。根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十條第一款的規定，臨潼區政府應為本案適格被告。2.臨潼區政府制定了《關於西安益鵬金屬材料有限公司淘汰落後產能實施方案》，作為責任主體組織實施了強制拆除行為。臨潼區政府在一審庭審中提供的第四組、第五組證據材料表明，臨潼區政府是整改工作的責任主體，負有強制拆除的職責，應承擔相應的法律後果。（二）臨潼區政府實施強制拆除行為嚴重違反法定程序。1.強制拆除時，臨潼區政府未出具扣押決定書、扣押清單等書面材料，未告知物品扣押期限、救濟途徑。該扣押行為若被認定為行政強制措施，已超過法定最長扣押期限，臨潼區政府的強制行為違法《行政強制法》第十八條、第十九條、第二十四條的規定，程序違法。2.益鵬公司並非「地條鋼」生產企業，涉案軋機設備不屬於落後淘汰設備。根據產業目錄、專家意見及政府公布的「地條鋼」生產企業目錄，益鵬公司不是「地條鋼」生產企業，不屬於陝西省人民政府、西安市人民政府認定的淘汰落後產能企業。綜上，一審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。
本院審理查明，一審查明的事實屬實，予以確認。
另查明，二審庭審中，臨潼區政府認可2017年10月19日強制拆除時，臨潼區政府分管副區長及區XX委負責人在拆除現場。涉案設備當日因行政強制被拉走後仍未返還。
以上事實，有當事人陳述及附件材料證明，證據確實充分，予以認定。
本院認為，本案審理的焦點問題是臨潼區政府是否為本案適格被告及涉案強拆行為是否違法。
（一）關於臨潼區政府是否為本案適格被告的問題。聯合執法是指兩個或兩個以上行政執法機關，按照各自的職責範圍，在實施行政執法時進行的聯合行動。聯合執法在於克服行政執法機關在執法權限單一的缺點，有利於解決特殊執法活動中執法環境多重性困難的問題，以提高執法效果。但因聯合執法涉及多個行政機關的配合，超出單一行政機關的職責範圍，因此聯合執法需要經本級人民政府的批准，聯合執法產生的法律責任應由批准實施聯合執法的人民政府承擔。本案中，臨潼區政府是益鵬公司整改工作的責任主體，2017年10月19日涉案強制拆除行為發生時，臨潼區政府的分管副區長、區XX委負責人及臨潼區政府下屬多個職能部門工作人員在拆除現場。據此，可以認定涉案強拆行為系臨潼區XX組織實施的聯合執法活動。故臨潼區政府應為本案適格被告。
（二）關於涉案強拆行為是否違法的問題。《中華人民共和國行政強制法》第二條第一款規定：「本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。」該法第十三條規定：「行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。」第十九條規定：「情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，並補辦批准手續。行政機關負責人認為不應當採取行政強制措施的，應當立即解除。」第二十五條規定：「查封、扣押的期限不得超過三十日；情況複雜的，經行政機關負責人批准，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。」本案中，2017年10月19日涉案設備被強制拆除後拉走，直至二審開庭審理時，涉案設備仍未返還，超過了行政強制措施及行政強制執行有關時限的規定。臨潼區政府實施強制拆除行為亦未向人民法院提出申請並獲得準許，違反了行政強制法的相關規定，屬於嚴重行政行為違法。一審判決確認臨潼區XX組織實施強制拆除行為違法，並無不當。
綜上，臨潼區政府的上訴請求及理由缺乏事實和法律依據，不予支持。一審判決正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由西安市臨潼區人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 肖宏果
審判員 王 勇
審判員 張安品
二〇二〇年五月二十二日
法官助理 孫 祿
書記員 周怡瑋