秦小妹說法 | 科學務實，嚴謹審慎：植根黃土地的反家暴陝西方案

以人文視角觀之，法律不失為一種文化現象，從一國、一地的法律、法規文本，可以窺見該國、該地的人文特質。這是因為，一國、一地的人文特質恰是深刻於其法律、法規中的文化基因。一如秦人低調沉穩的秉性，《陝西省實施<中華人民共和國反家庭暴力法>辦法》（以下簡稱《辦法》）的字裡行間都呈現出一種科學務實、嚴謹審慎的文本性格。

筆者有幸參與了《辦法》自起草到出臺的全過程，因此深知，這短短三十七條條文背後凝聚了多少經驗和智慧，負載了何其厚重的法治願景。

時間和經驗成就切實可行的反家暴陝西策略

《辦法》的出臺並非一蹴而就，該部地方立法是建立在陝西省數十年來反家暴工作經驗積累的基礎上的，是官方行動和民間經驗長期的共同協力而成。

陝西省早在2002年11月29日就出臺了《陝西省人民代表大會常務委員會關於預防和制止家庭暴力的決定》，以規範性文件的形式，較為系統地規範了家庭暴力法律防治工作制度。2005年8月，西安市亦出臺《預防和制止家庭暴力條例》。《反家暴法》頒布實施後，陝西省陸續出臺指導性意見，以落實《反家暴法》規定的主要制度。2016年陝西省高級人民法院、陝西省公安廳、陝西省婦女聯合會相繼聯合下發《陝西省關於貫徹落實<中華人民共和國反家庭暴力法>全面推行「人身安全保護令」的意見》和《關於貫徹落實家庭暴力告誡制度的指導意見》。

本次地方性立法的制定，便梳理吸納了多項行之有效的制度和規範。以告誡制度為例，本次立法明確了公安機關出具告誡書的標準，尤其是規定了「對未成年人、老年人、殘疾人、孕期哺乳期婦女實施家庭暴力；曾因實施家庭暴力被公安機關批評教育；因實施家庭暴力未取得受害人諒解的」等四項應當出具告誡書的情形，同時規定了「公安機關應當將告誡書及有關信息錄入執法辦案信息系統，存檔備查」等告誡書實施和監控規範，這一方面使得告誡制度更具可行性，另一方面也讓告誡制度從上位法中的兩個條文，具體化規範化為一項頗具可操作性的制度。

官方行動之外，陝西的民間力量也在不斷創造著反家暴工作經驗。如陝西婦女研究會、家源會等社工組織，在長期的實踐中開創和實踐了社區庇護、家庭暴力風險評估、家庭暴力受害人援助等多種工作方法、機制，取得了良好的家庭暴力防治效果。此次立法高度關注了此類民間經驗，並創造性地提出「各級行政機關、有關單位和司法機關可以通過購買服務、項目合作等方式，支持符合條件的社會工作服務機構等社會組織開展心理健康諮詢、家庭關係指導、家庭暴力預防知識教育、家庭暴力受害人庇護、加害人心理幹預及行為矯正等救助服務」，實現了官方行動和民間經驗在立法上的匯合，是對上位法「反家庭暴力是國家、社會和每個家庭的責任」這一原則性規定的深刻理解和拓展。

如上所述，長久以來陝西官方和民間不懈的反家暴行動和經驗，使得《辦法》設計的反家暴策略具有高度的可操作性。

科學審慎的態度造就專業精準的反家暴陝西文本

兼顧創新的同時，科學立法是本次陝西省地方立法所秉持的基本原則。一方面要有陝西的特色，要解決陝西本土問題，另一方面還需嚴格遵守《立法法》所規定的地方立法權限，這其實是對地方立法者智慧和專業素養的考驗。在筆者看來，陝西此次的地方立法在這方面交出了一份令人滿意的答卷。

以家庭暴力的定義條款為例。家庭暴力的界定是學界和實務界爭議的熱點和難點問題。是否要將一些爭議的暴力形式，如冷暴力、經濟控制等，納入陝西地方立法，在本次立法過程當中也引發了廣泛的討論，無論是在立法研討還是在公開徵求意見過程中，該條款的話題熱度都是極高的。較之於超高的話題熱度，此次陝西地方立法的結論卻顯得極為「冷靜」：「本辦法所稱家庭暴力，是指家庭成員之間以毆打、捆綁、殘害、限制人身自由以及經常性謾罵、恐嚇、侮辱、誹謗、威脅、跟蹤、騷擾等方式實施的身體、精神等侵害行為。」高點擊率的冷暴力、經濟控制等均未寫入其中，僅是在上位法的基礎上增加規定了侮辱、誹謗、威脅、跟蹤、騷擾幾種具體形式。關於目睹暴力的規定，在文本上也極盡審慎，僅規定「目睹家庭暴力的未成年人是家庭暴力受害人，依法予以幫助和保護」。

筆者愚見，陝西此種異常「冷靜」的做法，恰是其科學審慎的立法態度的體現。法律的生命在於適用，家庭暴力定義條款是反家暴法律體系的基礎性條款，它決定著各項措施、對策和制度的具體適用，因此，家庭暴力定義條款必須具有明確性和可操作性，應當儘量避免不成熟、不確定、不清楚、有爭議的概念和文本的納入。前述幾種未納入的高點擊率暴力形式，均有此種嫌疑。而侮辱、誹謗、威脅、跟蹤、騷擾這些暴力形式，是實踐中高發的家庭暴力樣態，同時，在法律上也有統一明確的界定，認定的尺度較為一致，將其納入家庭暴力定義是在遵守上位法立法精神的基礎上對上位法的細化和具體化。

可以說，陝西地方立法這種「舍熱取冷」的科學嚴謹的態度，是該部地方立法專業性的保證。

集體智慧貢獻務實有效的反家暴陝西方案

《辦法》的出臺，匯聚了多方的力量和智慧。在立法過程中，學者專家提供了學理角度的專家建議稿；法院、公安、教育、民政等相關職能部門充分參與了研討調研，提供了有針對性的建議和意見；司法機關給與了專業的考量和程序支持，包括對文本規範性審查和修改；社會公眾、民間組織廣泛參與了意見的徵集；立法機關組織了多次立法調研和研討；兄弟省市的立法和實踐經驗給予了豐富的借鑑。

《辦法》給出的是一整套務實有效的反家暴方案。方案整體呈現了《反家暴法》所預設的從預防到處置再到法律責任的防治思路，但在每個環節中，陝西地方立法均有細化，從而使得上位法的防治思路得以落地，成為有效的反家暴方案。

橫向來看，陝西地方立法為反家暴方案架構了「人財物」一體化的保障措施，規定「縣級以上人民政府應當加強對反家庭暴力工作的領導，建立反家庭暴力工作機制，所需經費納入本級財政預算」 ，「鄉鎮人民政府、街道辦事處應當確定工作人員，做好轄區內家庭暴力的預防、處置、救助等相關工作」，「縣級以上人民法院、人民檢察院和公安機關、民政等部門以及婦女聯合會應當將預防和制止家庭暴力相關知識和技能納入業務培訓和統計工作，開展對家庭暴力趨勢特點的分析研判，提高相關工作人員預防、處置家庭暴力的能力」。這一系列規定，保證了反家暴工作有經費、有人員、有技能。

縱向來看，家庭暴力的求助、處置及工作機制均有細化的規定，強化了反家暴機制的可操作性，如增加了家庭暴力網格化管理的規定，利用現有平臺，為家庭暴力的預防提供了運行方案；規定了有關單位在接到家庭暴力投訴、求助後的「告知救濟途徑」、「協助報案、醫療救治、傷情鑑定」等義務，為有關單位提供了較為明確的操作指引；規定了公安機關、人民法院、婦女聯合會等有關部門和組織應當建立信息共享機制，為反家暴多機構合作機制構建了運行基礎。

三十七個條文不多，但我們有理由對這部科學務實嚴謹審慎的地方性法規的適用充滿信心和期待。