提示：應急工作專業化能力提升的現實要求對應急專業人才隊伍需求提出挑戰，探索應急科學教育重要性日益凸顯，學習借鑑發達國家應急教育先進做法是重要途徑。《應急科學與工程》公眾號邀請國家行政學院應急管理培訓中心博士後、山東科技大學陸繼鋒副教授撰寫《FEMA對美國應急管理教育的貢獻與啟示》，文章認為，作為美國聯邦政府的應急管理機構,FEMA核心任務之一是鼓勵和支持應急管理教育,並在應急知識普及、政府官員培訓和專業與學位教育等方面做出了重要貢獻。FEMA的實踐表明,加強應急管理教育的頂層設計、推動應急管理培訓、開展專業教育和實施系統的全民應急教育刻不容緩,以進一步提高我國的應急管理水平。
0 引言災害預防和危機應對是世界各國政府都需面臨的現實問題。尤其在全球化日益加劇的當下和未來, 突發事件呈現數量多、危害大和影響無邊界等複雜特徵。黨的十九大報告指出:當前, 國內外形勢正在發生深刻複雜變化, 我國發展仍處於重要戰略機遇期, 前景十分光明, 挑戰也十分嚴峻。在社會轉型的當下, 社會風險隱患不斷增多, 新舊風險相互交織, 各種風險因素相互作用, 突發事件易發、多發、頻發, 我國應急管理面臨嚴峻考驗。黨中央、國務院把維護公共安全擺在更加突出的位置, 要求牢固樹立安全發展理念, 編織全方位、立體化的公共安全網。完善應急管理體系, 提高應急管理水平, 預防和減少突發事件發生及其社會危害是我國公共安全體系的重要環節。國務院辦公廳2017年1月印發的《國家突發事件應急體系建設「十三五」規劃》 (以下簡稱《應急體系建設「十三五」規劃》) 提出:「到2020年, 建成與有效應對公共安全風險挑戰相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發事件應急體系, 應急管理基礎能力持續提升, 核心應急救援能力顯著增強, 綜合應急保障能力全面加強, 社會協同應對能力明顯改善, 涉外應急能力得到加強, 應急管理體系進一步完善, 應急管理水平再上新臺階。」
應急管理教育是基於安全需要, 以提升應急管理能力為目的, 遵循應急管理規律和教育培訓規律, 對特定人群實施的一種教育活動。它包含三方面內容:一是以應急知識普及和應急演練為主要內容的全民教育;二是面向專業應急管理人員和政府官員的幹部教育培訓;三是應急理論知識系統傳授和應急管理專業人才培養為主要內容的學校教育。應急管理教育最終目的是減少災害風險和危機事件威脅, 確保民眾生命財產安全, 維護社會秩序穩定。應急管理教育是應急準備的重要內容, 但也影響著應急反應及事後處置能力。美國應急管理署 (FEMA, Federal Emergency Management Agency) 是聯邦政府應急管理的主要機構, 主要負責處理美國防災、減災、救災工作, 兼顧民防工作, 其職責貫穿了災害與應急管理全過程1。其中, 對公眾進行防災減災與應急知識宣傳教育、組織應急演練、開展相關人員培訓和培養應急管理專業人才是FEMA核心任務之一。研究和借鑑FEMA應急管理教育經驗, 有利於推動我國的應急管理教育, 提高應急管理水平, 最終確保社會穩定和人民安居樂業。
1 FEMA的誕生與變遷FEMA成立於20世紀70年代末80年代初, 總部在華盛頓, 在舊金山、芝加哥等10個城市設有分部, 有工作人員近8000名。FEMA打造了基於風險的「全過程、全要素」綜合性應急管理格局, 是美國應急管理教育體系的重要組成部分, 在保護民眾免受災害困擾, 確保生命財產安全方面做出了重要貢獻。
1.1 FEMA的誕生
20世紀50—70年代, 美國發生了一系列重大自然災害。如20世紀50年代的Hazel颶風、Diana颶風、Audrey颶風;60年代的Montana地震、Donna颶風、Carla颶風;70年代的中西部龍捲風、田納西特大洪災等。上述災害考驗了美國應急響應, 推動了其應急管理改革。在20世紀50年代美國就制定了首部全面性災害救助法律———《1950年災害救助法》並授予權總統若干緊急應變管理權限;60年代末增加了聯邦政府災害防救責任等。民防是推動美國應急管理改革發展又一動力。美國一直重視調動民間力量預防戰爭襲擊和軍事打擊。美國政府在「二戰」期間就成立了專門的應急管理機構-OEM (Office of Emergency Management)[1]。20世紀50—60年代, 鑑於美蘇爭霸和長期冷戰, 美國政府又不斷推進民防改革2, 客觀上助力了其應急管理發展。20世紀70年代是美國應急管理改革與發展的重要分水嶺。當時, 由於缺少統籌規劃, 美國應急管理呈現出嚴重的「碎片化」狀態。就聯邦政府看, 上百個機構參與風險災害應對和應急管理工作, 部門間職能分散交叉;地方上各自為政, 協調性嚴重不足[2];作為災害應急主要力量的軍隊, 也分別設立了防務民事準備局和陸軍工程師兩個機構參與應急管理, 前者主管防範核打擊, 後者負責自然災害應對[1]。聯邦與地方政府、政府部門之間、政府與軍隊間協調性不足, 缺乏合力, 飽受詬病。如何更新理念, 整合職能, 建立綜合性應急管理機構, 提高整體應急能力成為政府機構改革重要任務。1979年, 卡特總統基於兌現競選承諾啟動了政府改革, 將原本分散在不同部門的救災機構整合起來3, 組建了FEMA。FEMA的成立最大限度整合了應急管理機構和職能, 提升了政府應急能力, 也誕生了一個面對所有危險的完整的組織系統[3]。
1.2 FEMA的變革
FEMA成立之初就被賦予重任且被寄予厚望。與任何新部門產生一樣, FEMA同樣面臨考驗:一方面, 由於缺乏清晰的法律授權, FEMA需要在應對自然災害、防範戰爭威脅和克服技術災難等職能之間調整和平衡;另一方面, FEMA需要面對與其他部門和國會關係處理與溝通;同時, 內部運行機制和塑造組織文化也是需要完成的艱巨任務。重重困難讓FEMA運行效率低下, 逐漸平庸, 飽受質疑。20世紀80年代末90年代初, 蘇聯的解體使得美國的戰爭威脅瞬間消失, FEMA部分職能需要重新定位;加之美國面臨了Hugo颶風、Loma Prieta地震等一系列自然災害侵擾, FEMA的不佳救災表現更是將其推向新的風口浪尖。關於FEMA在災害面前到底能發揮何種功能, 如何加以改進, 甚至是否應當被解散等議題被一再提起。最終, FEMA在重重壓力之下得以保留, 但改革在所難免。1993年, 美國政府任命具有豐富應急管理經驗的詹姆斯·李·維特接管了FEMA, 拉開了改革帷幕。經過這次改革, FEMA的新技術運用力提升, 突出了風險減緩只能;外部基本理順了與其他政府部門、國會、社會組織和媒體關係, 應急管理一體化特徵加強。在接下來的工作中, FEMA表現良好, 獲得認可, 成功度過組織危機。1996年, 柯林頓總統更是將FEMA署長納為內閣成員。此次變革不但優化了應急機構和職能, 塑造了「專業應急」理念, 注重吸收具有應急管理專業背景和實戰經驗的僱員到管理崗位, 還更加重視培養應急管理骨幹和危機災害預備人員, 並推動應急管理的公眾參與。1.3 併入國土安全部
從20世紀末開始, 美國開始出現恐怖襲擊。20世紀90年代中期, 美國政府制定了「國內準備計劃」, 更新反恐設備, 加強反恐演練。而反恐與應急管理密切關聯, FEMA甚至視恐怖主義視為災害。然而, 1996年的《奴恩-路加爾法》卻將反恐任務交付FEMA、國防部、司法部、國民警衛隊等不同機構共同承擔。2001年, 美國「國內反恐行動計劃」將反恐分為危機管理和後果管理兩部分, 集反恐與救災於一體。危機管理以司法部為主, 側重於風險源識別和執法;後果管理以FEMA為主, 重點開展應急救援和恢復[1]。反恐在應急管理中的重要性凸顯, 而FEMA地位卻大大下降。2001年, 小布希總統組閣時並未將FEMA署長納為內閣成員。「9·11」事件迅速提升了反恐地位, 僅靠FEMA和司法部力量遠遠達不到確保免受恐怖襲擊需要, 設立專門聯邦機構負責防止恐怖襲擊及國內安全成為政府改革的迫切任務。2002年, 美國依據《國土安全法》成立了由FEMA等22個聯邦機構組成的國土安全部。FEMA、原屬司法部國內危機支援小組和國內戰備辦公室、原屬聯邦調查局國家國內戰備辦公室、原屬衛生與公眾服務部公眾健康危機預防助理部長辦公室和戰略國家貯備局等6個單位的職責權限、人事、資源等移轉至國土安全部應急準備和反應分部。
1.4 FEMA的再造
FEMA併入國土安全部後, 無論是經費還是人力投入都大大降低。這一改革固然強化了反恐與應急救災整合, 但恐怖襲擊之外的突發事件尤其是自然災害應急卻遭到削弱, 專門和靈活應對各種風險的應急管理能力下降。基於這一現實, FEMA在國土安全部的地位後來得到調整。2005年, 應急整備與反應分部整備任務移轉至新設立的整備司, FEMA成為國土安全部內由部長領導的獨立單位。2006年, 國土安全部應急整備及反應分部更名為聯邦緊急應變管理分部, FEMA署長任副部長。面對層出不窮的自然災害, FEMA再造甚至獨立設置的提議不斷出現。美國政府開始在國土安全部框架之下著手改造FEMA。尤其是2006年的《後「卡特裡娜」應急管理改革法》賦予了FEMA新的職能, 其規模得以擴大, 地位有所上升, 在緊急狀態下可以提升為內閣部門而直接受總統領導。此後, FEMA與國土安全部的基礎設施辦公室合作開展國家動員、應急響應人員培訓和裝備活動, 以提高整體應急能力。
2 FEMA與美國的應急管理教育FEMA自誕生以來, 雖幾經整合變革, 但一直致力於應急管理教育, 構建了核心組織架構, 突出了三大核心內容 (圖1) , 即開展全民教育, 促進全社會有效應對災害風險;開展應急培訓, 提高應急人員專業技術水平;開展學歷學位教育, 儲備應急管理專業人才。
2.1 構建了應急管理教育組織體系
美國FEMA既是直接從事應急管理教育培訓的機構, 也是指導和管理結構。FEMA主要通過召開協調會、研討會、編寫教材、開發培訓課程等形式指導全國的應急管理教育, 在全美應急管理教育中發揮著不可替代的作用。FEMA設有應急準備與復原局聯邦協調官員處、聯邦消防管理局培訓處、地區協調局等機構協調推動應急管理教育, 並在每個州都設立應急演練培訓官員, 負責地方應急管理教育組織工作。[4]
FEMA構建了完善的應急教育培訓網絡, 可在全美50個州開展工作。FEMA衛星遠程教育系統設立了「應急教育網」, 依託其地區分機構舉辦專題講習班、在線輔導等, 組織消防人員和應急救援人員教育[5]。FEMA在馬裡蘭州設有應急培訓中心 (NETC, National Emergency Training Center) , 管理各州應急培訓機構和學校, 對內開展FEMA內部工作人員教育培訓;對外組織聯邦及地方所有政府機構、公共機構、私人部門相關人員和志願者進行突發事件應對培訓。NETC教育培訓有兩個重點:一是技能培訓。主要面向應急管理官員、應急處置工作人員、各州應急反應人員等, 重在提高應急實務技能;二是專業培訓。此類培訓通過開設大學本科生和研究生級別的高級應急管理課程, 提升教育對象的應急管理專業水平。NETC教育培訓形式既有短期集中授課, 也有遠程教學, 具有「理論與實踐結合, 專業與技能並重」特點。
NETC下設美國國家應急管理學院 (EMI) 和國家消防學院 (NFS) 兩個學院, 在同一個校園[6]。EMI前身是埃米斯堡聖·約瑟夫學院 (St.Joseph College) 。1979年被FEMA收購成為培訓基地;1981年, 原防務公民準備署的培訓學院從密蘇裡州遷到埃米斯堡, 原聖·約瑟夫學院被建設成為了FEMA的應急管理學院 (EMI) 。[7]目前, EMI設有6個下屬機構, 工作人員由應急管理專家、專業培訓人員、具有應急管理知識背景的支持人員和州應急演練負責人組成, 負責實施應急管理教育活動[6]。EMI既進行現場培訓, 也開展網絡遠程授課。現場教學課程主要包括《應急準備》、《防災減災》、《綜合應急管理》和《災害處置與恢復》等, 編有《學生手冊》、《教員指南》和《培訓支持》等輔助材料。遠程教學共開設60種應急管理課程, 依託虛擬校園網開展。EMI每年可接受17000名學員住校學習、86000名非住校走讀式學員, 另外接收近20萬名學員接受網絡遠程教育[6]。NFS隸屬於消防管理局, 而該局是FEMA署長辦公室下設7個機構之一4。NFS已有35年辦學史, 主要面向公眾開展公眾防火宣傳教育, 提高公民防火減災意識, 同時免費培訓職業消防員和志願消防人員。NFS辦學經費來源主要有兩個渠道, 學院主辦培訓由聯邦政府資助;州主辦培訓則由各州及其合作方出資, 每年可培訓59000名學生。2000年以來, 聯邦政府藉助NFS這一平臺實施了「消防人員援助計劃」、「消防和應急救援人員補充配備」等項目, 加大人才培養力度;截至2016年, 上述項目已累計撥款160億美元[2]。
2.2 面向全民開展應急教育與演練
培養公民的公共安全意識和自救互救能力, 構建全社會共同參與的應急管理格局是美國應急管理的價值取向。美國高度重視公民應急教育與演練, 普及應急知識, 傳授自救互救技能, 提高全社會應急能力, 甚至非政府組織都積極參與應急管理教育[6]。作為聯邦政府部門, FEMA的重要職能就是防災、減災、備災和應急動員, 主要渠道有:一是為公眾提供基本應急常識, 引導制定家庭應變計劃, 呼籲危機發生時對老弱病殘群體加以扶助等[8]。FEMA網站主頁設置專欄普及應急基本知識。如, 個體如何應對災難, 個人補助和援助項目申請;如何消除家庭內不安全因素, 住房受到損害該怎麼辦;遇災時怎樣在社區找到避難場所, 社區應急資源獲取等[9]。FEMA所屬EMI將提升社區、家庭和個人以及有特別需求人群的突發事件應對能力作為主要辦學目標;NFA的重要任務之一就是向社會公眾傳授防火基本知識, 並教授公眾在火災來臨時如何做好應急準備以減少風險[10]。二是面向普通市民組織應急培訓演練, 打造公眾的危機與突發事件應對能力。演練內容涉及地震、洪水、颱風、冰雹、火災、核電廠事故等突發事件。近年來尤其「9·11」事件後, FEMA加強了針對恐怖襲擊的演練並制定了具體行動方案。如, 美國確定並在100多個人口密集城市開展防恐訓練, 重點防範類似於東京地鐵毒氣襲擊等大規模殺傷性武器恐怖事件[11]。FEMA的EMI及其所屬機構也系統開展演練支持活動;面向公眾開展以應對火災為主要內容的全民消防教育是NFA的重要辦學內容。
2.3 對官員和應急人員進行技能培訓
專業應急是美國應急管理的核心理念之一。在這一理念指引下, 無論是應急管理隊伍還是救援隊伍, 都注重提升應急專業技能。美國政府對應急管理隊伍各層級職位都提出了明確的培訓要求並制定有資格認證和考核標準。美國國土安全部2003年以總統令形式對應急培訓和訓練對做出了專門規定, 包括培訓課程、組織機構和操作程序等, 要求政府官員及突發事件處置人員必須參加實戰訓練, 從而以法令形式對應急處置能力提高做出了規定[12]。
作為FEMA下屬機構, NETC具體負責對全美官員進行培訓, 包括市長和地方政府官員等, 由聯邦政府承擔培訓費用[8]。其中, 州級應急管理培訓主要包括基礎培訓項目、高級培訓項目和專題訓練項目, 側重於如何防禦災害, 如何做好備災工作等, 以提高政府官員和部落官員的應急能力。EMI培訓對象主要由四類構成:一是政府官員;二是國土安全部及FEMA的全職僱員、災害應對僱員、待命僱員;三是相關職業領域的專家;四是高等教育機構相關人員。EMI設置了綜合類演練課程, 包括應急方案設計與實施、應急領導指揮、結果評估和行動調整等, 內容聚焦災害應對及聯合應急等議題[4]。NFA辦學宗旨是促進消防人員和從事消防活動人員的職業發展, 培訓對象主要分三類:政府官員和消防行政領導、一線職業消防人員和消防技術人員、消防救援人員等;培訓形式主要有現場面授、函授、教材自學、論壇與郵件媒介學習等。培訓尤其重視仿真模擬演練, 主要通過模擬火災真實環境, 提高消防人員或其他從事火災預防控制人員的專業技能和職業素養;培訓內容主要包括傳授必要的消防知識和技能, 如消防指揮與消防管理、火災緊急醫療服務、火災現場數據挖掘和證據整理等[10]。
2.4 與學校合作培養儲備專業應急人員
FEMA注重與高校合作, 開展系統的應急管理專業教育, 為國家培養和儲備專門的應急管理人才, 主要途徑有:一是在學校開設應急管理課程。美國小學就開設急救訓練課程;中學生每周至少要上一節急救課程, 不通過考試就無法拿到畢業文憑;高中也開設安全教育類課程, 傳授遇到地震、洪水時的應急措施[13]。為做好與大學的對接, FEMA指派專職官員負責與高校聯絡, 雙方合作開發和推廣應急管理相關課程[7]。如, FEMA委託哈佛大學進行《應急理論》、《高級應急管理》等課程培訓;委託麻省理工學院進行《通訊保障》等課程培訓, 等等[4]。NFA也與高校合作開設消防方面的函授課程[10]。目前, 美國有近百所大學、研究培訓機構在開設相關理論或實踐方面的課程。此類課程參照大學本科和研究生水平和級別, 旨在提升受教育人員的應急管理專業水平。二是推動應急管理學歷學位教育。美國在應急管理專業教育方面可謂不遺餘力。尤其是「9·11」事件後, 美國教育部長羅德·佩奇提出:教育特別是學校教育應當重視公共安全教育;美國大學迅速增設了國土安全、反恐、災難處理等新專業, 以適應公共安全方面人才需求。[13]FEMA結合應急管理理論和相關技術進展, 與高校合作進行應急管理專業的非學歷職業教育和學歷學位教育。[4]如, EMI與具有學位授予權的高校共同實施從「學士-碩士-博士」學位培養, 與大專院校實施了應急管理教育項目等, 培養未來需要的應急管理者和各層次人才。NFA也與多所高校開展學位教育, 但主要利用網際網路進行遠程教育和自學, 通過後申請相應學位[2]。在FEMA等機構推動下, 美國近160多所高校開設了應急管理相關學科或培訓項目, 培養各層次專業人才。其中, 喬治亞州立大學、北達科他州立大學、喬治·華盛頓大學、路易斯安納大學、俄克拉荷馬大學、德克薩斯農工大學、德拉瓦爾大學等高校可授予應急管理專業博士學位。[7]三是合作設立專門教育機構。主要是與大學合作設立教育或研究機構, 為專業人才培養構築平臺。如, EMI就與杜蘭大學合作設立抗災領導力學院, 加強應急決策研究, 提升應急領導力。
3 對我國應急管理教育的啟示與建議應急管理教育是應急管理活動的核心環節, 其作用不容忽視。FEMA結合不同時期需要的探索和實踐成功的, 為提升美國應急管理水平和危機處理能力做出了重要貢獻, 給我國應急管理改革尤其應急管理教育帶來諸多啟示啟發。
3.1 加強公務員應急管理培訓, 提高政府應對能力
一是建立應急培訓機構。為加強行政幹部應急管理培訓, 國家行政學院於2008年開始籌建應急管理人員培訓基地。2010年4月, 中編辦批覆成立了國家行政學院應急管理培訓中心, 履行國家應急管理人員培訓基地職能。為借鑑歐盟國家應急管理尤其是應急管理教育培訓方面成功經驗, 2012年6月, 國家行政學院成立中歐應急管理學院。《應急體系建設「十三五」規劃》提出:要將國家行政學院應急管理培訓中心 (中歐應急管理學院) , 打造成具有國際影響的應急管理教育平臺。就地方而言, 絕大多數省份尚無專門的應急管理培訓機構, 明顯滯後於當前和未來需求。以承擔幹部教育培訓的地方行政學院內部機構設置為例, 據不完全統計, 大陸31個省 (自治區、直轄市) 地方行政學院中, 只有8個學院 (5) 設立了專門應急管理教育培訓機構, 與地方需求存在較大差距。為此, 可借鑑FEMA經驗, 儘快建立「國家—省—地市—縣區」級應急管理培訓機構。儘快完善國家行政學院應急管理培訓中心 (中歐應急管理學院) 建制和規模, 必要時可設立專門校區, 增加投入力度, 改善教學設施, 加強師資隊伍建設, 開發系列課程並編寫相關教材, 建立集應急管理培訓與指導職責於一體的國家級機構, 開展中、高級幹部應急管理教育培訓並加強對各層級機構指導;各省 (直轄市、自治區) 及地市、縣區級行政學院應結合國家要求和地方實際儘快設立或完善相應機構。二是完善應急培訓制度。《中華人民共和國突發事件應對法》 (以下簡稱《突發事件應對法》) 第二十五條:「縣級以上人民政府應當建立健全突發事件應急管理培訓制度, 對人民政府及其有關部門負有處置突發事件職責的工作人員定期進行培訓。」《應急體系建設「十三五」規劃》也提出:「強化領導幹部應急管理能力培訓, 加強應急管理幹部隊伍建設。」近年來, 各級黨委政府高度重視應急管理培訓, 通過開設專題班、輪訓班等形式開展了形式多樣的教育培訓, 應急管理教育培訓制度尚未健全。為此, 可借鑑FEMA做法, 以「常態化、科學化、專業化、標準化」為標準, 結合《突發事件應對法》出臺應急管理教育培訓與考核制度, 制定培訓教育準入機制和評估認證標準, 從培訓背景、培訓投入、學員反應和培訓效果等四個方面評估[15], 實現應急管理培訓標準化;加強公務員和專業應急管理人員的應急能力水平測試和考核, 切實提升其應急能力和水平。三是開展應急在線培訓。在線培訓 (on-line training) 是在現代通訊技術、計算機技術和多媒體技術等所構成的教學環境中進行的教育形式。當下, 網際網路的飛速發展, 全球正由4G向5G技術延伸, 為應急在線教育培訓提供了堅實技術保障。應急在線教育培訓可突破現實空間限制, 能增強靈活性, 並節約培訓費用和時間。美國FEMA基於遠程教育網和虛擬校園網構建的應急在線教育系統具有很大的學習價值。為此, 應借鑑其做法, 切實加大投入力度, 完善硬體基礎設施, 建設網際網路、區域網等網絡平臺;另一方面著手開發應急培訓輔助教學軟體、虛擬仿真軟體建設, 開設應急管理系列課程, 編寫資料庫和案例庫等, 構建適應我國需求的應急在線教育培訓網絡, 提高教育培訓效果, 擴大教育培訓規模。
3.2 開展應急科學教育, 儲備應急管理專業人才
我國自然災害種類繁多且高發頻發, 社會安全事件時有發生, 傳統和非傳統風險和矛盾交織並存, 給應急管理工作提出了新的更高要求。如何為應急管理工作配置人力資源是當代教育的重大課題。我國應急管理工作起步晚, 應急管理教育還未得到足夠重視, 系統的專業人才培養近乎空白。2009年, 教育部批准暨南大學設置應急管理本科專業並於2010年招生, 在我國應急管理專業人才培養方面具有裡程碑意義。此外, 河南理工大學、西北工業大學等一些高校也已開始應急管理教育探索5。然而, 面對急劇增長的人才需求, 零星的應急管理專業教育探索可謂杯水車薪。相對於美國從本科學士到研究生博士學位的系統專業教育而言, 更是無法比擬。有鑑於此, 《應急體系建設「十三五」規劃》提出:「加強應急管理相關學科建設, 加大師資培養力度, 完善課程設置;發展應急管理學歷教育、在職教育, 培養應急管理專業人才隊伍。」然而, 任何一個學科專業的建設絕非召之能即來, 更不能一蹴而就, 需要系統的逐步努力才能實現。為此, 應結合我國國情, 借鑑FEMA與高校合作開展學科專業建設的做法, 實施「四步走」戰略:第一步, 開設應急管理方面課程。目前, 可在高校公共管理類行政管理專業、安全科學與工程類安全工程專業、管理科學與工程類管理科學專業、公安技術類搶險救援與指揮專業等專業大量開設應急管理相關課程, 並組織編寫系列教材, 傳授應急管理專業知識。第二步, 在相關專業設立應急管理方向。鑑於我國2017年的《學科專業目錄》仍未設立相關專業, 可在行政管理、管理科學、安全工程等專業設置應急管理方向, 並設立相應教研機構, 網絡應急管理方面專家學者, 準備師資隊伍;開設應急方向的專業, 要積極爭取政府學校投入, 完善硬體設施, 為專業發展奠定基礎。第三步, 適時增設應急管理專業。建議教育部門在公共管理類或管理科學與工程類或安全科學與工程類增設應急管理專業, 或將應急管理專業列為特設專業;對於在相關專業設立方向的院校優先批准設置該專業, 構築應急管理專業教育平臺。第四步, 成立專門的應急管理院校。經過一定時期探索, 可整合高校、行政學院、相關研究機構力量, 在我國成立一所集應急管理學科專業建設和專業人才培養、應急管理研究、幹部教育培訓等多重功能於一體的專門的應急管理院校, 打造應急管理產、學、研一體化教育平臺, 以推動人才培養、幹部教育和應急管理研究的不斷深入。
3.3 實施系統的全民應急教育, 提高全民的應急素質
一個國家或民族如果長期缺乏危機教育, 就會盲目樂觀, 喪失居安思危意識, 一旦面臨重大危機和突發事件, 就會人心混亂, 影響社會穩定, 嚴重者後果不可估量。因此, 提升國民危機意識和應急能力是維護公共安全的基礎性工程。我國人口眾多, 災害種類多, 突發事件多發, 其致因多樣而又複雜, 而民眾缺乏系統的應急教育, 存在較大隱患。《突發事件應對法》第六條提出:國家建立有效的社會動員機制, 增強全民的公共安全和防範風險的意識, 提高全社會的避險救助能力;第二十九條規定:縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處應當組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。《突發事件應急「十三五」規劃》提出:「推進公共安全宣傳教育工作進企業、進社區、進學校、進農村、進家庭」, 「開展公共安全知識普及, 提升公眾突發事件防範意識和自救互救能力。」就當下而言, 「碎片化」的應急知識普及活動短時間內無法扭轉我國公眾應急知識貧乏和自救互救能力不足的局面, 嚴重影響我國公共安全。究其原因, 缺少專門組織和系統推進是重要致因。為此, 可借鑑FEMA做法, 採取如下措施:一是加強組織領導。切實發揮國家和地方減災委員會、各級政府應急辦在防災減災教育和應急知識普及中的統籌指導和綜合協調作用, 有目的、有計劃地組織各類應急宣傳教育。條件成熟時, 可在各級政府設立應急減災專職部門, 內設相應機構實施應急管理社會教育, 增強民眾應急意識和防災減災技能。二是開展應急演練。應急演練是開展應急教育的有效形式。為此, 各級黨委、政府要有計劃地組織好應急演練;同時, 大力扶植和培育面向民眾應急教育的社會組織, 政府可通過購買服務的方式, 委託其在城鄉開展應急教育演練, 普及應急知識, 提高公眾風險防範意識和自救互救能力。
4 結語當下, 人類社會面臨諸多發展機遇, 也面臨更多風險挑戰。有效應對和科學管控風險危機已成為國際社會和世界各國政府的重大課題。當前, 我國正處經濟社會轉型期, 需面對來自各方的壓力和挑戰。在當前公共安全形勢嚴峻和政府應急管理工作亟待加強的語境下, 加強應急管理教育是迫切而又重大的任務。構建中國特色的應急管理教育體系, 提升應急管理水平是黨和政府及全社會需要共同完成的艱巨任務。美國政府重視應急管理教育, 依託FEMA構建了分級分類、責任明確的應急管理教育培訓體系。一部FEMA變遷史就是美國應急管理的改革史和應急管理教育發展史, 不但對美國應急管理改革創新產生了深遠影響, 對我國的應急管理教育發展具有借鑑和啟發作用。
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注釋1 注:FEMA核心任務主要包括:制定應急預案和預案演練、完善突發事件應急機制、應急管理立法和管理研究諮詢、教育引導公眾應對災害、培訓政府官員和參與應急救援人員、協調聯邦和地方政府應急行動、提供災害救援和應急信息共享、為社區和家庭及個人提供應救援等。
2 注:1950年, 美國依據《國防製品法》在總統辦公室成立防衛動員局。同時依據《民防法》設立了獨立機構-聯邦民防署分擔國家安全資源委員會部分業務, 並成立民防諮詢會議。1953年, 美國廢除國家安全資源委員會, 對聯邦民防署調整緊了急應變管理權並賦予其額外有關奧援聯邦、州、地方機構, 完善災難方案責任。1955年, 防衛動員局被給予額外賦予有關在敵方入侵時自貯藏處釋物料的責任。1956年, 防衛動員局被授予國防行政準備責任。1958年, 防衛動員局、聯邦民防署及民防諮詢會議合併至總統辦公室防衛及民防動員局並設立防衛及民防動員委員會, 該委員會由防衛及民防動員局局長、聯邦部會及機構首長組成。同年, 國會將防衛及民防動員局更名為民防及防衛動員局。1961年, 總統令將若干民防業務重新授予國防部長, 國防部設民防局管理上述任務;將部分醫療物品、食物貯藏任務授予至衛生教育福利部與農業部。同年, 國會將民防及防衛動員局更名為緊急應變方案局並擴展了其諮詢及緊急應變任務。1962年, 緊急應變方案局諮詢及緊急應變任務再度得以擴展。1964年, 民防局自國防部移撥至陸軍部。1968年, 國會將緊急應變方案局更名為緊急應變整備局。1972年, 陸軍部民防局被廢止, 成立了國防民事整備署。1973年, 廢止緊急應變整備局和民防諮詢會議, 其任務重新授予住宅及都市發展部、聯邦總務署與財政部。
3 注:1978年, 卡特總統依據「組織重整計劃第3號」提議並經國會同意, 將國防部、商務部、住宅及都市發展部、聯邦總務署等部門劃分出來的5個聯邦機構合併為一個新的獨立機構:聯邦緊急事務管理署。1979年, 將商務部火災預防及控制若干緊急應變廣播系統、住宅及都市發展部洪災保險職能、國防部民防、住宅及都市發展部聯邦災難援助、聯邦總務署聯邦整備、科學及科技政策局地震危險減緩等職能移轉至FEMA。
4 注:FEMA署長辦公室下設7個機構:1.應急準備與復原局 (聯邦協調官員處) , 內設應急處、復原處、行政處;2.聯邦保險與減災局, 內設災害地點測定處、工程科技處、減災計劃與傳送處、規劃財務和產業關係處、風險信息傳送處、索賠、諒解與保險運營處;3.聯邦消防管理局, 內設國家消防學院、國家消防規劃處、國家消防數據中心、支持服務處、培訓處和城市搜索救援隊;其中城市搜索救援隊在「9·11」事件中表現特別出色;4.外部事務局, 內設以國會與政府間事務處、公共事務處和國際事務處;5.信息技術服務局, 內設以信息與資源管理處, 企業經營處和系統規劃與開發處;6.管理和資源規劃局, 內設人力資源處、財務與採購管理處、設施管理與服務處和氣候緊急運營處;7.地區協調局, 負責協調在華盛頓、紐約、芝加哥等城市設立的10個地區辦公室的行動。
文章發表在《防災科技學院》2017年第4期
山東科技大學文法學院陸繼鋒等供稿，內容有刪減，版權歸原作者所有。
註：首頁配圖與本文無關
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