最高法院案例 ：行政機關以信訪事項的形式處理當事人的補償申請的起訴期限的起算時點
裁判要點
當事人提起訴訟，請求確認行政機關不履行補償（賠償）安置職責的行為違法，並判令行政機關對當事人進行補償（賠償）和安置。訴訟系履行職責之訴，起訴期限應當從行政機關作出答覆之日起計算。行政機關分別作出信訪事項處理意見書和信訪事項複查意見，系以處理信訪事項的形式對當事人的申請進行了答覆，對其申請不予支持，該處理結論對當事人的權利義務有實際影響，因此，應當以信訪事項複查意見書的作出時間作為起訴期限的起算時點。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再22號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉良珍，女，1957年12月3日出生，漢族，住安徽省合肥市廬陽區。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：安徽省合肥市廬陽區人民政府，住所地安徽省合肥市廬陽區濉溪路295號。
法定代表人：陳偉，該區人民政府區長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：安徽省合肥市廬陽區大楊鎮人民政府，住所地安徽省合肥市四裡河路35號。
法定代表人：高久春，該鎮人民政府鎮長。
再審申請人劉良珍因訴安徽省合肥市廬陽區人民政府（以下簡稱廬陽區政府）、安徽省合肥市廬陽區大楊鎮人民政府（以下簡稱大楊鎮政府）不履行法定職責一案，不服安徽省高級人民法院（2019）皖行終69號行政裁定，向本院申請再審。本院於2019年10月31日作出（2019）最高法行申8289號行政裁定提審本案後，依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。
劉良珍向安徽省合肥市中級人民法院訴稱，2004年3月，劉良珍的房屋和廠房在沒有任何依據的情況下，被非法強拆強徵，至今沒有得到依法合理補償。為維護自己的合法權益，劉良珍於2017年8月28日通過中國郵政EMS向廬陽區政府郵寄了《依法補償（賠償）和安置申請書》，要求廬陽區政府履行法定職責，具體為：1.依法返還劉良珍的房屋；2.請求依據憲法和土地管理法等給予安置和補償。2004年政府強拆劉良珍的房屋455.84平方米，實際安置了110平方米，還欠345.84平方米房屋和土地沒有安置。廬陽區政府收到劉良珍申請後，怠於履行其法定職責，且錯誤地將應履行的法定職責作為信訪進行處理。後大楊鎮政府向劉良珍出具《關於劉良珍信訪事項受理告知書》。
2017年11月16日，大楊鎮政府向劉良珍作出了大信字〔2017〕68號《關於劉良珍信訪事項處理意見書》。劉良珍對該信訪處理意見不服，向廬陽區政府申請複查，廬陽區政府於2018年1月31日作出廬訪查字〔2018〕5號《關於劉良珍信訪事項的複查意見》。劉良珍認為，廬陽區政府將其應履行的法定職責作為信訪事項處理，嚴重違法。大楊鎮政府無視法律法規和事實，對劉良珍申請政府處理的事項，違法地作出信訪答覆。請求法院：1.確認廬陽區政府和大楊鎮政府不履行《依法補償（賠償）和安置申請》法定職責的行為違法；2.判令廬陽區政府和大楊鎮政府對劉良珍房屋和土地被強拆和徵收進行合法合理的補償（賠償）和安置；3.本案訴訟費用由廬陽區政府和大楊鎮政府承擔。
廬陽區政府答辯稱，廬陽區政府對劉良珍提交的《依法補償（賠償）和安置申請書》己作出處理，且本案不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。廬陽區政府在收到劉良珍提交的《依法補償（賠償）和安置申請書》後，依法轉辦至信訪部門處理。2018年11月8日，大楊鎮政府作出大信字（2017）68號《關於劉良珍信訪事項處理意見書》，劉良珍對處理意見不服，向廬陽區政府申請複查，廬陽區政府於2018年1月24日作出廬訪查字（2018）5號《關於劉良珍信訪事項的複查意見》，認為劉良珍的訴求不符合政策和法律規定，不予支持，並向劉良珍明確對複查意見不服的救濟途徑和救濟方式。現該信訪事項已終結。
根據《信訪條例》第三十五條規定，信訪人對複查意見不服的，可以自收到書面答覆之日起30日內向複查機關的上一級行政機關請求覆核。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第九項的規定，行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、覆核意見等行為，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。廬陽區政府不是案涉項目的拆遷人，不是本案的適格被告。城市森林公園重點工案程項目是合肥市委市政府為加快現代化大城市作出的重大決策。該項目的拆遷人是合肥城建投資控股有限公司，不是廬陽區政府。廬陽區政府未作出任何行政命令、決定或以其他方式委託任何單位對涉案項目範圍內的土地、房屋及附屬物進行徵收和拆遷。廬陽區政府不是本案的適格被告，應當駁回劉良珍的起訴。
大楊鎮政府答辯稱，大楊鎮政府對劉良珍提交的《依法賠償（補償）和安置申請》己依法作出答覆，且該《依法賠償（補償）和安置申請》不屬於大楊鎮政府的法定職責。2018年11月8日，大楊鎮政府針對劉良珍的《依法賠償（補償）和安置申請》作出大信字（2017）68號《關於劉良珍信訪事項處理意見書》。劉良珍對該處理意見不服，向廬陽區政府申請複查，廬陽區政府於2018年1月24日作出廬訪查字（2018）5號《關於劉良珍信訪事項的複查意見》，確認劉良珍的訴求不符合政策和法律依據，不予支持。並向劉良珍明確對複查意見不服的救濟途徑和救濟方式。現該信訪事項己終結。
因劉良珍的《依法賠償（補償）和安置申請》系其個人訴求，不屬於一級政府的法定職責，劉良珍訴請確認大楊鎮政府不履行《依法賠償（補償）和安置申請》法定職責的行為違法，沒有任何事實和法律依據。劉良珍在案涉項目中已經依政策獲得安置補償。其未籤《拆遷安置補償協議》系因其對安置補償的標準要求過高，其訴求沒有法律及政策依據。依[2002]195號《合肥市城市房屋拆遷補償補助標準》規定的相關補償補助標準，劉良珍及其丈夫瞿德良（其二子瞿強、劉兵隨婆婆楊志英安置）應安置房屋面積100平方米，實際安置房屋面積135平方米（從其姐姐劉良英處調25平方米，從其婆婆楊志英處調10平方米），劉良珍已實際分得與上述面積相符的安置房屋。
截至2007年12月31日，劉良珍戶應領取租房補助費52200元、搬家費400元，該費用均由劉良珍本人領取。之後，劉良珍因獲得安置房屋，不再符合上述費用的發放條件。在廬訪查字（2018）5號《關於劉良珍信訪事項的複查意見》中，廬陽區政府也明確告知其訴求無法得到滿足的原因，並讓其及時辦理結算等手續，而劉良珍至今未與相關部門進行結算。故劉良珍的第二項訴請，同樣沒有任何事實與法律依據。請求法院駁回劉良珍的全部訴請。
安徽省合肥市中級人民法院一審認為:《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定：「公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之目起六個月內提出。法律另有規定的除外。」本案中，根據劉良珍、廬陽區政府和大楊鎮政府所舉證據及劉良珍起訴狀和庭審陳述，劉良珍最遲於2004年即已知曉其房屋和土地被徵收，劉良珍於2018年7月9日提起本案訴訟，顯已超過起訴期限，且無正當理由。據此，依據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第二項、《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定，裁定駁回劉良珍的起訴。
劉良珍不服，提起上訴。安徽省高級人民法院二審認為：為督促公民、法人或者其他組織儘快行使權利，提高行政機關執法效率，維護行政管理秩序的穩定性，行政訴訟規定了起訴期限制度。原《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。
本案中，劉良珍提出了兩項訴訟請求，即「1、確認廬陽區政府和大楊鎮政府不履行《依法補償（賠償）和安置申請》法定職責的行為違法；」和「2、判令廬陽區政府和大楊鎮政府對劉良珍房屋和土地被強拆和徵收進行合法合理的補償（賠償）和安置。」根據劉良珍訴稱以及其一審庭審述稱，其最遲於2004年即已知曉其土地被徵收、房屋被拆除，因此，劉良珍於2018年7月9提起本案的第二項訴訟請求顯然早已超過法定起訴期限。劉良珍向廬陽區政府、大楊鎮政府申請履行補償（賠償）和安置法定職責，並以廬陽區政府、大楊鎮政府不履行法定職責為由提出的第一項訴訟請求，實質上仍是為了解決補償安置或賠償問題。
如果當事人均採取此種迂迴方式規避起訴期限，將使法律規定的起訴期限制度失去意義，明顯不符合立法本意。因此，劉良珍對補償安置或賠償行為的起訴期限屆滿後，在無其他法定事由的情況下，申請廬陽區政府、大楊鎮政府履行補償（賠償）和安置法定職責，又以廬陽區政府、大楊鎮政府不履行法定職責為由提起本案訴訟，亦不符合受理條件。綜上，一審裁定駁回劉良珍的起訴並無不當。劉良珍的上訴理由不能成立，二審法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
劉良珍不服上述裁定，向本院申請再審稱：廬陽區政府於2018年1月31日作出複查意見，對劉良珍的訴求不予支持，劉良珍於同年7月9日提起訴訟未超出法定起訴期限。對劉良珍進行房屋和徵收土地進行補償安置是廬陽區政府、大楊鎮政府的法定職責，其具有被告主體資格。廬陽區政府、大楊鎮政府將劉良珍的申請作為信訪事項處理，屬於行政不作為。請求撤銷一、二審裁定，並對案件進行實體審理。
本院經審理查明，大楊鎮政府作出的《關於劉良珍信訪事項處理意見書》的結論為：劉良珍反映的房屋拆遷安置、土地被徵補償均依據政策給予處理，但劉戶未及時結算。至於劉良珍反映的宅基地補償款和房屋「拆一還一」的訴求，無政策及法律依據，不予支持。廬陽區政府作出的《關於劉良珍信訪事項的複查意見》，其結論與上述處理意見書的結論一致。
本院認為，本案的焦點問題為：劉良珍的起訴是否超過起訴期限。根據劉良珍、廬陽區政府、大楊鎮政府在一審中的訴稱及答辯意見，各方均認可，對劉良珍向廬陽區政府提交的《依法補償（賠償）和安置申請》，大楊鎮政府、廬陽區政府通過作出信訪事項處理意見書、信訪事項複查意見的方式，已作出答覆、處理。大楊鎮政府認為劉良珍已經獲得安置補償，劉良珍的訴求沒有事實和法律依據。廬陽區政府還認為，劉良珍信訪事項已終結，信訪複查行為，不屬於行政訴訟受案範圍，廬陽區政府也不是本案適格被告。劉良珍申請再審的主要理由是，廬陽區政府、大楊鎮政府將其履行補償安置職責申請作為信訪事項處理錯誤，請求責令依法履責。
本院認為，劉良珍提起本案訴訟，請求確認廬陽區政府和大楊鎮政府不履行補償（賠償）安置職責的行為違法，並判令廬陽區政府和大楊鎮政府對劉良珍進行補償（賠償）和安置。本案系履行職責之訴，起訴期限應當從廬陽區政府和大楊鎮政府作出答覆之日起計算。大楊鎮政府和廬陽區政府分別作出信訪事項處理意見書和信訪事項複查意見，系以處理信訪事項的形式對劉良珍的申請進行了答覆，對其申請不予支持，該處理結論對劉良珍的權利義務有實際影響，因此，本案應當以信訪事項複查意見書的作出時間即2018年1月31日作為起訴期限的起算時點。劉良珍於2018年7月9日提起訴訟，未超過起訴期限。一、二審法院認為劉良珍最遲於2004年即已知曉其土地被徵收、房屋被拆除，並以此為由認定其起訴超過起訴期限，屬於適用法律錯誤，應當予以糾正。
依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：
一、撤銷安徽省高級人民法院(2019)皖行終69號行政裁定；
二、撤銷安徽省合肥市中級人民法院（2018）皖01行初169號行政裁定；
三、指令安徽省合肥市中級人民法院審理本案。
審判長 聶振華
審判員 袁曉磊
審判員 李小梅
二〇二〇年三月三十日
法官助理 朱瑞強
書記員 馮琦