我國鐵路的高速發展為鐵路建設資金的籌集帶來了巨大壓力，為此，政府及鐵路管理部門曾出臺一系列鼓勵政策，旨在促進社會資本參與鐵路建設，形成多元化融資體系。鐵路引入社會資本是鐵路發展的重要方向，從國外許多國家的鐵路建設經營來看，這不但可以緩解政府的投資壓力，也可為鐵路運營帶來先進的管理理念。但目前我國在推進社會資本參與鐵路建設的過程中，仍有許多鐵路項目難以吸引社會資本進入，一些有社會資本參與的鐵路項目，也在項目建設和運營階段產生利益糾紛。許多學者對此進行了深入研究，並提出套牢問題嚴重阻礙了鐵路引入社會資本的進程。
所謂套牢，是指合作雙方在投資契約中未能對某種情況下的權責關係進行明確約定，進行專用性投資較大的一方容易受到對方的利益侵佔，並由於投資的專用性較強無法中途退出交易，從而遭受經濟損失的現象。在鐵路建設引入社會資本的過程中，這種套牢問題是雙向發生的，國有鐵路和社會資本都曾出現套牢問題，其成因是多方面的：
一是鐵路項目的複雜程度高，資產專用性強。鐵路項目周期長，涉及環節多，容易受到政策變化、手續審批、徵地拆遷、宏觀經濟波動等諸多因素影響，在項目規劃階段難以對造價、工期和運營收入進行準確預計，因此雙方難以對投資回報進行明確約定，許多問題留待契約履行過程中磋商。這就造成了投融資契約的不完全性。
鐵路基礎設施的專用性較強，其中的軌道、涵洞、橋梁、車站以及各種專用設備等難以改變用途。因此專用性投資較大的一方將產生巨大的沉沒成本，在日後的談判中處於弱勢地位，容易受到對方侵佔行為的損害。鐵路的建設運營具有較高的技術壁壘，在車輛編組、過軌安排、車輛及軌道維護等方面都涉及大量專業知識，當國有鐵路與社會資本發生糾紛時，第三方仲裁機構（如法院等）難以判斷雙方是否履行了契約中的約定，因此套牢問題難以通過法律手段順利解決。
二是投融資雙方對長期合作預期較低，市場壟斷性強。從理論上講，套牢問題可以通過聲譽機制等方式進行約束，即雙方考慮到進行長期合作會帶來更大的利益，從而約束自己不因短期利益而實施套牢行為，以保持自身良好聲譽。但鐵路基礎設施使用壽命較長，短期內進行重複建設的可能性低，雙方缺乏長期合作的市場預期，因此聲譽機制的約束作用不明顯。並且國有鐵路具有一定程度的壟斷性，面臨的競爭較少，聲譽機制對其約束力小，從而對社會資本實施套牢的可能性較大。
鐵路運輸的經營管理具有很強的專業性，這使社會資本很難插手。在成本及利潤核算方面，雖然鐵路管理部門已公布了較為清晰的清算標準，但由於社會資本難以參與管理，加之缺乏透明的信息披露制度，使社會資本對於成本及利潤的核算過程疑慮重重。