雖然雙穩健的財政、貨幣政策為2005年中國經濟定了基調，但經濟過熱的幽靈會漸行漸遠嗎？宏觀調控之手將指向何方？從嚴從緊的土地政策如何落實？民企的春天來臨了嗎？
本期政經推出「兩會」特別策劃之三「宏調多重奏」，試圖釐清今年宏觀調控的可能脈絡。
土地新政從嚴 三大懸念待解
「2005年的一切土地新政，將只能圍繞一個『嚴』字展開。同時，留下的所有懸念，最終也只能遵循一個「嚴」字的原則來求解。」3月7日，來自浙江省國土資源廳的一位人大代表對記者說。
3月5日國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中部署今年的國土資源管理任務時，僅僅一段話，就連續出現了5個『嚴』字：堅持實行最嚴格的土地管理制度，從嚴執法，嚴格控制農用地轉為建設用地，嚴格保護耕地特別是基本農田。
7日，國土資源部副部長李元就宏觀調控答記者問時，再次以「嚴」字當頭闡述了今年的土地政策：繼續嚴把土地「閘門」，繼續實行從嚴從緊的土地供應政策。
懸念一：
土地出讓金全部納入預算管理？
如果說2004年是土地新政集中醞釀的一年，2005年將是土地新政全面實施的一年。
其中最為矚目的，當屬土地省長負責制和國家土地總督察制全面實施以及土地出讓金管理制度改革啟動這三大舉措了。
土地省長負責制和國家土地總督察制全面實施已經在去年10月下發的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號文件）和國土資源部今年年初制定的《國土資源部2005年工作要點》中明確提及。因此，「今年最大的懸念將是呼籲已久的土地出讓金管理制度的改革。」3月7日，國土資源部的一位官員在接受記者採訪時表示。
根據現行的土地管理體制和規定，國家對土地出讓金的收入，由中央和地方按三七開的比例分成——30％上交中央金庫，並納入中央財政預算管理，70％歸地方所有，是否納入地方政府同級財政預算管理，目前並沒有統一規定。
「問題就出在這裡，中國省以下的地方各級財政，基本上是吃飯財政，在財力普遍吃緊的情況下，這筆豐厚的帳外之財無疑成了地方財政的小金庫，長期帳外循環，缺乏透明和監管，形成了巨大的資金黑洞。」中國人民大學土地管理系主任葉建平教授說。
據有關部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已經佔到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。
同時，一些地方還將土地出讓金更名為耕地佔用費、耕地開墾費、土地有償使用費，有些市、縣還以城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等徵地附加費的名義變相額外收取土地出讓金。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為預算外資金進行「體外」循環。不納入本級財政預算，其中相當一部分已成為一些地方盲目擴大城市建設規模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。
更為嚴重的是，不規範的土地交易行為引發土地出讓金的大量流失。一些地方政府違法違規出讓土地，甚至擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金。一些地方土地出讓金管理的混亂事實上已成為當地的腐敗之源。
「將土地出讓金納入地方同級財政預算，從嚴管理已經勢在必行。但問題是，各地的地價千差萬別，實際情況大相逕庭，很難通過在短時間內出臺全國統一的法規來進行具體規範和管理，這需要一個摸索的過程，這也是將地方的土地出讓金納入財政預算的一個首要障礙。」來自江西省國土資源廳的一位人大代表分析說。
懸念二：行政首長負責制
3月3日，兩會人大代表、浙江省國土資源廳廳長王松林的一席話可謂令人回味：當前國土資源部門正在進行管理體制改革，以後省廳的權力更大了。而土地又是稀缺資源，人家都要來求你，我們一定要倍加小心，用好手中的權力，為國家保護好資源，為經濟發展服務好。
國務院28號文件中明確規定「調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府」。同時，今年將把耕地保有量和基本農田保護面積納入省長考核指標。
啟動土地管理省長負責制，意味著各省市區的行政一把手將面臨新的考驗，在保護土地的前提下保持經濟增長，難度比以前增加了不少。同時，這也意味著省一級國土資源管理部門的權力得到了從未有過的強化。對此，葉建平分析，「國家土地總督察制度的實施，對省一級國土資源管理部門的權力將起到更為具體有利的監督作用，這從另一個層面上起到了平衡的作用。」
據相關統計顯示，即使是在國家土地監管非常嚴厲的2004年，國土資源部仍然清查出了81962個新上項目的用地，涉及土地面積79．26萬公頃，清理出違法佔用土地項目7184個，涉及面積3．65萬公頃；停建、暫停並限期整改及取消立項7077個。而這其中，有相當多的圈地案件都是由於地方國土資源部門的執法監察不力造成的。
而此前，以中國國土資源經濟研究院法規室主任付英為代表的一些學者更提出：省以下實行土地垂直管理後，在中央和省級之間出現了缺失的一環。而通過構建國家土地督察制度，向地方派駐土地督察專員，專員直接向中央負責，則恰好彌補了這一缺失。因為土地督察機關在體制上直隸於國務院，保障了土地督察部門權力的獨立性，不受地方政府的約束，這既能有效平衡、監督省一級國土資源部門管理權限，防止權力濫用，又是維護整個國家土地督察權的前提條件。
付英同時建議，實行土地督察制度後，國家土地總督察直接向中央負責，同時，由國土資源部向地方派駐土地督察專員，土地督察專員對包括省一級在內的地方國土資源管理部門的人事任免、土地管理執法享有彈劾、否決、督辦、檢查、人員調動等5大權力。
懸念三：《土地管理法》應再修訂？
「《土地管理法》是目前國家實施土地管理方面最高級別的法律，雖然在這次的兩會上，《土地管理法》的修訂沒有納入審議的議程，但毫無疑問，它將成為今年牽動各方敏感神經的又一大懸念。」社科院一位參加兩會的土地管理專家對記者說。
該專家同時表示，《土地管理法》自2004年8月28日修訂實施之後，對土地管理的依法行政工作起到了很好的法律規範和指導作用，但在以下5個具體方面，亟待進行新的修訂：
首先，在現行的《土地管理法》中，對農村集體土地所有權三級所有基礎上實施的徵地補償費分配，給予被佔地農民份額缺乏明確的規定，造成在土地的實際徵用過程中，土地補償費在被徵用和土地使用單位之間，集體和農民個人之間的分配關係很不明確，往往直接損害農民的利益。一些地方在徵地過程中，被徵地的農民得到的補償費用偏少，合法利益受到侵害就是一個普遍的例子。
其次，現行《土地管理法》對徵地補償費標準設計不合理，農用地轉變為建設用地、集體土地轉變為國有土地後所產生的增值利益，農民不能分享，這對農民顯失公平。因此，有必要通過《土地管理法》的修訂，改變現行的補償方式，建立按地價補償的模式，以保證利益分享的公平性和合理性。
第三，現行的《土地管理法》對徵地拆遷房屋的程序、補償標準、拆遷糾紛的解決等方面，都沒有具體針對性的規定。造成在現實的徵地拆遷過程中，極易損害被拆遷人的合法權益。
第四，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，現行的《土地管理法》中對勞動力安置辦法和農轉非的具體辦法，在實踐中已失去了意義。在《土地管理法》的修訂時，應當在徵地勞動力安置及失地後的社會保障方面的內容作較大的調整，只有這樣，才能為各地因地制宜制訂被徵地農民的安置辦法提供空間，以切實保護被徵地群眾的後顧之憂。
最後，現行的《土地管理法》中，徵地範圍過寬。建議通過《土地管理法》修訂，公布國家徵地目錄，縮小徵地範圍，以更加切實有效地規範徵地行為，保證徵地的合法性。例如，現行《土地管理法》第二條的規定：「國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。」在實際中，有關「公共利益」的內涵和範圍，從未有明確的法律解釋。因而，除去一些傳統的市政建設、基礎設施、環境保護、生態建設以及國家和機關用地以外，在現行的徵地制度中，為了滿足城市化建設和經濟發展的客觀需要，往往將實施規劃的調整統統理解為公共利益的範疇。而徵用權使用的過寬過濫，變相地損害和剝奪了被徵地人的合法財產權和所有權。因此，有必要通過公布國家「徵地目錄」，縮小徵地範圍，保護被徵地人的合法權益。
「《土地管理法》的修訂將是一件極為嚴肅、謹慎的事情，牽涉到各方的利益關係，今年內就做出修訂尚不大可能，但在未來的2～3年內，做出新的修訂是完全可能的。」葉建平預測。
中新社2005-03-09