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中房智庫認為，本次《土地管理法》以「促進城鄉均衡、融合發展」和「扶持農村居民分享經濟發展成果」為導向，在構建城鄉統一建設用地市場和房地產長效調控機制、推動國土空間有序開發利用、落實最嚴格土地用途管制等方面做出創新性制度安排。
中房智庫特約研究員 趙琳禕 中房智庫研究員 柴鐸/文
2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關於修改《土地管理法》的決定，新《土地管理法》將於2020年1月1日起施行。此次修訂在總結全國33個試點改革經驗的基礎上，對改革徵地制度、破除集體經營性建設用地入市障礙和改革農村宅基地管理制度（學界稱「三塊地改革」）等七方面做出突破。
一是改革土地徵收制度。首先明確了可以徵地的六類情形並規範了徵地程序，要求政府「徵前公告」，且與農民充分協商。其次放寬徵地補償，改變以往以土地年產值一定倍數計算補償標準的做法，實行按照區片綜合地價進行補償。
二是集體經營性建設用地入市。撤銷過去農村土地必須徵為國有才能進入市場的規定，允許農村集體經營性建設用地和國有建設用地同等入市、同權同價。
三是宅基地管理制度改革。完善一戶一宅，針對人多地少、宅基地用地緊張的地區，要求地方政府採取其他方式，保障農村居民居住權利。同時，下放宅基地審批權，要求合理規劃安排宅基地並為改善居住條件提供便利。
四是為國土空間規劃制度改革創新預留法律空間。
五是將基本農田提升為「永久」基本農田，加強耕地數量和質量統一保護。
六是調整央地土地審批權限，以是否佔用永久基本農田為權限劃分依據，大幅下放其他農用地審批權。
七是確立土地督察制度。
中房智庫認為，此次《土地管理法》修訂將對未來土地和房地產市場運行產生深遠影響，也為房地產企業經營策略選擇、業務轉型和新盈利模式拓展提供了新機遇。
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演進：30年四次修訂
現行《土地管理法》自1986年頒布以來，歷經1988年、1998年、2004年和2019年四次修訂（修正）。
新中國成立後，中國土地管理經歷了由統一（內務部地政局）到農、牧、林、工、礦多部門條塊分散管理的過程。改革開放初期，生產力迅速釋放帶來城鎮擴張、企業迅速發展，土地需求爆發式增長，招致土地資源嚴重浪費、農用地過快流失等問題。1986年，以落實「十分珍惜和合理利用每一塊土地」為核心，《土地管理法》應運而生，國家土地管理局成立，我國國土資源進入「依法、統一」管理軌道。
1988年《土地管理法》修正。隨著全國建設佔用土地規模增長加速，人多地少矛盾日益突出，計劃經濟殘存的「無償、無限期、無流動」劃撥土地配置形式已無法適應市場經濟發展。在深圳試點探索土地使用權出讓後，土地作為生產要素逐漸恢復其市場價值和資產屬性。1988年4月，全國人大通過了《憲法修正案》，刪去《憲法》第十條第四款「禁止土地出租」，增加「土地的使用權可以依照法律的規定轉讓」的規定。同年，七屆全國人大常委會按照《憲法》新規定對《土地管理法》作出適憲性修改，土地有償使用制度正式確立，「土地『所有權、使用權』二權分立、建立使用權交易市場」的模式成為中國特色社會主義公有制土地制度的標誌之一。
1998年《土地管理法》修訂。20世紀90年代，我國城鎮化進程加速，城鄉土地利用出現失控風險，城鄉邊界混亂、土地無序開發，耕地保護形勢嚴峻，地方違法用地嚴重，徵地社會矛盾突出。1998年8月，第九屆全國人大常委會第四次會議通過《土地管理法》修訂案，確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度，開啟土地利用管理方式的重大變革。
2004年《土地管理法》修正。「98房改」後，住房需求迅速釋放，推動房地產市場擴張，地方大舉徵地，甚至突破規劃量、線。由於當時《土地管理法》對徵地補償額度做出倍數限制，造成利益矛盾、社會衝突加劇。2004年3月，全國人大第十屆二次會議通過《憲法修正案》，將「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用」修改為「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償」。同年8月，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議根據《憲法》對《土地管理法》做出修改。
隨後，《土地管理法》修訂步入探索期。2009年，國土資源部起草了《土地管理法》修訂草案，主要修改《土地管理法》第47條，旨在提高徵地補償安置標準。2012年11月，國務院常務會議通過該草案並提請人大常委會審議。但為了醞釀更全面、成熟的徵地制度改革方案，避免頻繁修法，全國人大常委會終止了這次修改。
2004年版《土地管理法》確立了以土地公有制為基礎、用途管制制度和有償使用制度為手段、國土資源有序開發利用和耕地保護為目標的我國土地制度基本格局。隨著中國經濟社會發展矛盾變化，《土地管理法》逐漸顯現出一些不匹配問題：徵地制度造成社會利益矛盾；農村土地資源利用閒置使得大量農村資產閒置沉睡、加劇城鄉發展差距；農村居民宅基地用益物權不完整對「人—地—錢」要素流轉構成障礙，降低建設用地利用效率。在此背景下，2014年中辦、國辦印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國33個試點地區部署土地制度改革的探索。2018年12月23日，《土地管理法》修正草案提請十三屆全國人大常委會第七次會議初次審議；2019年6月25日，《土地管理法》修正草案提交十三屆全國人大常委會第十一次會議二次審議；2019年8月22日，《土地管理法》修正案提交十三屆全國人大常委會第十二次會議三審。
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亮點：構建城鄉統一建設用地市場
中房智庫認為，本次《土地管理法》以「促進城鄉均衡、融合發展」和「扶持農村居民分享經濟發展成果」為導向，在構建城鄉統一建設用地市場和房地產長效調控機制、推動國土空間有序開發利用、落實最嚴格土地用途管制等方面做出創新性制度安排，其最重要的突破在於以下三方面：
第一，破除農村集體建設用地入市的法律障礙，有助於建立城鄉統一建設用地市場和房地產長效調控機制。長期的城鄉土地用益物權差別不僅加劇了城鄉發展差距和利益衝突，也使得鄉村土地資源長期沉睡。同時，在國內大城市紛紛提出「建設用地總量約束」甚至「減量化」發展背景下，農村建設用地資源成為城市內涵化集約發展必須盤活的寶貴後備空間。為此，以農村集體經營性建設用地為起點，33個土地改革試點對集體土地入市主體、途徑、交易規則、範圍、監管制度、收益分配進行了綜合探索並取得突破。
新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條「任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地」的規定，明確農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，且「通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押」。在建立城鄉統一建設用地市場方面邁出堅實步伐，有利於提升城鄉土地資源綜合利用效益、提高農民財產性收入，也能夠助推鄉村產業升級和新業態進駐，促進鄉村振興。同時，這一突破也對建立房地產長效調控機制、突破土地資源瓶頸、降低社會綜合用地成本具有重要意義。
第二，改革徵地制度，「多予少取」轉變城鄉土地利益分配格局。修訂後的《土地管理法》在徵地制度改革方面的思路可概括為「縮小徵地範圍、規範徵地程序、提高補償標準」三個要點。修訂後的《土地管理法》明確界定了徵地「出於公共利益需要」的六種情形，即「軍事和外交需要用地的」「由政府組織的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的」「在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，經省級以上人民政府批准由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的」，意在減少對農村土地利益的侵佔。將原來的徵地「批後公告」改為徵地「批前公告」，最大限度尊重徵地農戶的意願。同時，明確提出「保證被徵地人原有生活水平不降低、長遠生計有保證」的兩保原則，按照更為市場化的「區片綜合地價」而非以往的土地產值一定倍數限制作為補償標準，特別是提出「徵收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，並安排被徵地農民的社會保障費用」，不再將農民居住的住宅作為地上附著物進行補償，體現了對農民財產權的賦權和保護。
第三，保障落實宅基地用益物權，促進人、地、錢要素有序流轉。修訂後《土地管理法》吸收了天津的「宅基地換房」、浙江嘉興「兩分兩換」、成都「指標掛鈎」、重慶的「地票交易」、義烏市「集地券」等宅基地有償騰退模式經驗，以保障農民住有所居為目標，按照地區差異化原則對一戶一宅制度進行完善和補充，並為宅基地有償退出打通了渠道，也為未來宅基地「流轉」預留了空間。不僅盤活了土地資源、彌補了農村人口外流帶來的「人—地」管理脫節，同時促進農民最大一塊資產價值的顯化和利益實現。
但是，此次修改沒有確立宅基地有償使用制度，與此前學界預期有所差距。立法者可能為了更多體現對農民土地利益的賦予，但「一戶多宅」問題仍懸而未決，相關法律未來仍存較大修改空間。
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影響：改變城鄉土地要素流動和利用分配格局
對土地市場的影響。中房智庫認為，本次修訂正式開啟城鄉統一建設用地市場建設序幕，在破除「存量發展」時期土地資源瓶頸的同時，也改變了城鄉土地要素流動和土地利用分配格局。集體土地入市的實質是對過去城鄉土地所有權、使用權、用益物權歧視的糾正，是通過「漸進式賦能」試探農村土地制度改革根本路徑的嘗試。從33個試點情況看，2018年末，全國集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元，規模較為有限。
短期來看，此次修訂對入市集體土地規定了四個條件，即①必須是土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途的集體土地；②須經依法登記的集體經營性建設用地；③納入土地利用年度計劃，合理安排；④應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。可見，集體土地入市亦受到土地利用規劃和年度計劃制約，其規模、時序、區位、價格管理條件相當嚴格，對現有國有土地市場衝擊有限，反映出政策設計者對地方財政穩定性的考量。但是，中房智庫注意到，與前期社會預期不同，本次修改並未明確「只有存量集體建設用地」才能入市， 為「增量農村建設用地」入市留下了遐想。
目前，集體土地入市還需要一系列配套機制的建設完善：一是農村土地金融市場的建立完善，特別是集體土地使用權價值評估、抵押融資、作價入股的規範。二是土地收益分配進而土地配套設施建設的資金來源問題，本次修訂並未作出解釋，對試點現行的「調節金」辦法未明確納入，如何保障「土地入市—基礎設施建設」的可持續性需要進一步探索。三是集體土地使用權到期後用地主體的權益保護問題以及資產轉讓、繼承問題，其實質是契約精神與效力定位，這關乎用地主體對土地建設投資強度的意願，也是農地入市後能否真正用好的關鍵。
對房地產市場影響。此次修訂為企業進入農村土地市場發展新產業打開了口子，雖然嚴禁進行商品房開發（關係到存量小產權房處置、農用地保護等問題），但可以作為商業經營、服務業用地。中房智庫在全國各地考察後發現，鄉村振興戰略實施以來，全國各地以「鄉村綜合體」等形式為載體，已經探索出豐富的新產業業態。集體土地入市後，作為配套服務設施用地必將極大促進相關業態成長，在助力鄉村振興的同時，也為房地產企業轉變經營模式、拓展開發新市場提供了機遇（表2），在這方面中房智庫將進行跟蹤研究。
（此文刊於中國房地產報9月2日11版 責任編輯 蘇志勇 ）
流程編輯：曹冉京
審讀：戴士潮
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