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作者|王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任、網易研究局專欄作家）
王雍君
摘要 為把全面實施預算績效管理的理想與決心轉換為可信可靠的行動，創設旨在系統改善官員行為預期的預算過程至關緊要，涵蓋兩個關鍵方面：（1）有效的激勵機制，用以促成對努力-績效間關係的積極信心；（2）預見性的制度環境，用以促進資源預期、政策預期和規則預期。此項改革議程宜與預算能力建設一併推進，作為「讓結果鏈（投入-產出-成果）服務人民」的最優保障。
關鍵詞 結果鏈 官員行為預期 激勵機制 制度環境 預算過程
一、問題提出與概念框架
史詩般的改革開放進程令中國在經濟社會發展和人民生活改善等方面，取得了舉世矚目的偉大進步。儘管如此，公共部門依然面臨改善公共服務績效的巨大壓力、困難與挑戰，焦點是以合理成本生產和交付與社會偏好一致的、滿足國家最低標準的公共服務，涵蓋數量、質量、成本和及時性、平等性、可得性與可持續性。
公共治理的這個領域與「為人民服務」直接相連。政府的本質是服務人民，邏輯上可描述為財政結果鏈（fiscal result-chain）表徵的動態循環過程：財政資源和官員努力作為投入（input），被轉換為公共服務即產出（output），以實現聯結期望目標與利益的成果（outcome）。
然而，在結果鏈模型與服務人民之間存在鴻溝。邏輯模型是一回事，公共官員群體能否將其切實可行地轉換成為人民服務是另外一回事。在這裡，公共治理的核心挑戰就是如何把「理想與決心」，轉換為現實世界中的「可信與可靠」。
兩道關鍵門檻——能力門檻與行為門檻——必須跨越。預算能力（budgetary capacity）是最重要的能力門檻，涵蓋預算選擇、預算集成、預算執行與預算評審及彼此間協同，底線是避免預算選擇中的劣幣驅逐良幣，以及預算功能與成分（支出、成本與融資）的支離破碎。支離破碎在預算過程各階段都很常見。
即便能力充分，行為門檻亦須跨越。「意願與能力齊備」是人類事務取得成功的關鍵前提。預算績效管理亦如此，可定義為以預算作為管理財政績效（fiscal performance）核心工具的方法。預算是權威性的政府計劃，也是管理（management）的關鍵方面。
財政績效涵蓋三個層級的理想財政成果：總額財政紀律（硬預算約束），基於平等與配置效率的配置有效性，以及支出使用的運營績效。財政風險管理和透明度也很重要。每個都有其特定且豐富含義。如果公共官員未將其「內化於心、外化於形」，績效管理將很難步入正軌。
「用結果鏈服務人民」有兩項關鍵含義。首先運營績效（operationalperformance）：在給定資源總量和支出優先性，公共官員把自己的努力（efforts）導向節約投入、生產更多更好產出和實現目標成果。
多數官員的工作都面對「服務人民」的三項基本績效訴求：「少花錢」（經濟性economy）、「多辦事」（效率efficiency）和「辦成事」（有效性effectiveness）。三者提供服務型政府讓民眾有充分「獲得感」的最優評判標準，即3E表達的運營績效與績效審計。
第二項關鍵含義是「緊密聯結」：官員致力在投入-產出間、產出-成果間建立緊密聯結。這齣是運營績效的另一個（區別於3E）重要含義，常被忽視。如果某個官員按時完成了給其領導的報告（產出），但領導並不滿意（成果），即為產出-成果間缺失緊密的例子。資源被投入對某些人的「過度治療」，即為醫療衛生領域中投入-產出間缺失緊密聯結的例子。「緊密聯結」的前提是「正確聯結」為前提。
概而言之，「用結果鏈服務人民」意味著「改善3E」和「強化聯結」，被強有力地置於公共官員行為預期的核心位置。在理想情況下，公共官員能夠自覺地把兩者「內化於心、外化於形」，以此形成自己「工作努力」的方向和目標。
「工作努力」作為極為重要的主觀投入，與作為客觀投入的人力、物力、財力相結合，既可能構成官員對運營績效的積極行為預期，也可能構成消極預期。
本文關注的是：在何種情況下，公共官員的工作努力將形成積極預期？積極的行為預期導向成功，消極的行為預期導向失敗。在這裡，成敗指「用結果鏈服務人民」的成敗，即政府型政府的成敗。
行為預期定義為「自己的工作努力指向怎樣的未來期許」。最緊要的是：怎樣的行為門檻條件才能將官員行為預期強有力地引向為人民服務（運營績效）？
圖1所示的分析框架呈現了兩類門檻條件及其作用路徑。
圖1表明：激勵機制和制度環境共同決定了公共官員的行為預期，行為預期決定三個主要的績效驅動因子——結果關注、受託責任和公共道德，最終決定結果鏈績效——為人民服務的程度，無論在機構層面、團隊層面還是公共官員置身其中的整個公共部門。
激勵機制的有效性取決於三項關鍵設計：兼顧績效與努力的考核，兼顧基於績效合約與職業生涯的獎罰，以及澄清機構使命。制度環境的預見性主要涵蓋資源流量的充足性和預見性，政策可信度與規則可信度。
在此視角下，預算改革的原則性任務就是在預算過程中創設有效的激勵機制與預見性的制度環境，作為改善公共官員行為的基本方法，以使其：
·對努力工作和良好績效的積極關係持有信心（「心中有夢」），
·能在適宜的制度環境中較高程度地預見到成功前景（「助其圓夢」）
兩類互補的方法為預算績效管理奠定堅實的微觀基礎。績效管理領域微觀基礎的薄弱困擾至今，但常被忽視。
二、改善官員行為預期的激勵機制設計
現實世界中，公共官員身處錯綜複雜的利益網絡，世俗壓力誘使其行為偏離公共利益的風險很高。與私人領域的個人選擇並承擔全部後果不同，官員的所作所為引起的成本和收益由社會分擔，加上缺失清晰的所有權和明確的受託責任線索，使得防錯糾錯機制很難紮根於公共決策機制與程序。
這並非暗示官員總是利己的，也不意味著利己總是不好。真正的問題在於：必須有適當的激勵機制平衡制度性約束，即正式或非正式規則與規制（rules and regulations）加諸官員的密集約束。正式規則包括憲法、法律和法規，非正式規則包括規範、慣例和行為守則。
制度就是人為設計的約束，重點在於約束公共官員行為合規（compliance），關注「把人做好」；相比之下，激勵機制引導公共官員關注績效，關注「把事做好」。
沒有「約束」與「激勵」的適當平衡，績效導向的管理方法很難成功。這是因為，單一的約束性規則與規制具有妨礙績效導向的內在傾向，特別是在其過於詳細嚴厲、僵化或存在其他缺陷時。在這樣的環境中，績效導向很難被官員「內化於心、外化於形」。
一個多世紀以來，全球範圍的「公共部門績效管理」實踐得出的深刻教訓之一是：在有效激勵機制未被牢固確立並紮根於預算過程時，績效導向管理的失敗風險很高，績效預算（performance budgeting）尤其如此。
有效激勵機制的首要前提是官員對努力-績效間的積極關係持有信心，這高度依賴「兼顧績效與努力的工作考評」。
每個官員都有自己的特定工作，這些特定工作的總和最終決定績效，無論好壞。有些官員甚至在相當艱苦的環境下努力工作，但有些不是。一個緊要的問題隨之而來：工作越努力，績效是否越好？
努力與績效的關係實際上相當複雜。努力主要取決於自己的主觀意願，屬於官員個人的可控變量，多數情況下是可觀測的和可計量的；績效則主要與能力相連。有些官員勝任工作與職責的能力明顯強於其他官員，
儘管努力-績效間關係實際上相當複雜，但讓官員對兩者間的積極關係持有充分信心依然至關緊要。以此言之，只考核績效、不考核努力是錯誤的和有害的。
如果這樣做將會發生什麼？
組織中原本努力工作但能力不足者會選擇偷懶，因為不獎賞努力降低了努力的價值，使其產生「即便努力也於事無補」的預期。組織中的能力強者也會選擇偷懶，而且因為能力強，即便偷懶也不至於明顯影響績效。最終，偷懶成風將毀掉績效。
所以，結果導向的片面考核機制是錯誤的，兼顧績效與努力的考核機制才是適當的，權重分配則因特定情境而異。多數情境下，績效權重應適當高於努力，績效權重中的成果（有效性）權重應適當高於產出，產出（效率）權重應適當高於投入（經濟性）。這對引導官員關注結果（results）至關重要。
最重要的結果是成果。與投入和產出不同，成果直接聯結政策與規劃目標，其次是伴隨成果而來的範圍（reach）和影響（impacts）。範圍指一項政策（環境政策）或規劃（土壤健康）的贏家與輸家，尤其關注窮人與低收入階層的受益程度。影響指該政府干預措施產生的經濟、社會、環境等方面的後果。
結果鏈因而可擴展為「投入-產出-成果-範圍-影響」。在投入與產出之間還應連結「政策-規劃-次級規劃-活動」。此外，把投入分解為「工作努力」（主觀投入）和客觀投入（物理學意義上的稀缺資源）也是有益的。
很少有人意識到：「工作努力」正是績效管理的邏輯起點，也是一個把公共官員與績效管理綁定在一起的微觀紐帶。由是否努力、努力程度、努力的方向與方式共同編織而來的「官員行為預期」，連同制度環境的預見性，成為績效的終極決定因素。
兼顧努力與績效的工作考核機制，作為使公共官員對努力-績效間的積極關係保持信心的第一步。但即便每個官員都信心十足，尚需確保把這些「分散的信心」置於「機構使命」的引導之下。
機構使命因而有必要作為績效激勵的關鍵一環。機構闡明其使命非常重要，因為它給出了解釋機構「為何存在」的共同目的，也向外界傳遞機構的世界觀，還能表明利益相關者集結在一起的共同事業，並且可為機構及其官員所作所為指明方向和意義。官員通常會接受被闡明得當的使命，作為自己為機構（進而公共利益）效力的適當理由。
這裡的邏輯關聯是：官員對努力-績效間積極關係的信心是引導關注績效的第一步，但不足以保證結果鏈做良善的應用——服務人民，機構使命因而作為導航儀發揮引領作用。政治和政策方向的正確性也如此，但立足點有所不同，因而不能取代機構使命的功能。
同等重要的還有激勵機制的實施問題：如何把官員的工作努力與績效關注轉換為具體行動？
兩類最佳實踐可概括為績效合約模式和職業生涯模式，須被適當平衡。
合約模式把運營績效管理合約化：讓官員對績效合約界定的績效負責；一線官員對產出（生產與交付）負責，制定政策決策的官員對成果（實現）負責。最終，行政部門對所有產出負責，以及對這些產出影響成果的方式負責。
產出與成果須被清晰區分和可靠計量，比如：汙水處理數量為產出，水質改善程度則為成果。兩者間的緊密關聯很重要。
績效合約可以是一線官員與其上級領導間的內部合約，也可以是與第三方的外部合約（合同外包）。前者基於「讓管理者管理」（自己幹）的理念，後者基於「使管理者管理」的公私競爭理念。把競爭壓力引向公共部門很重要，包括向公民提供至關緊要的服務渠道（立公與私立醫院等）選擇。
績效合約需要被正式化以支持受託責任（關鍵的績效動因）。正式契約具有可被明確問責的受託責任設計——誰在給定資源約束下對怎樣的產出或成果負責。無關痛癢的問責並不是真正的問責。兼顧努力與績效的獎賞與懲罰應作為績效問責的核心成分。預算文件缺失此類受託責任設計，反映了現行「預算績效管理」的一個主要缺陷。
合約模式有其內在局限性。合約不能涵蓋通常難以被計量、觀測與監督的許多重要績效屬性，包括諸如臨時處理緊急事務等自由裁量式任務，強烈的使命感與績效意識，最佳管理實踐，以及文化、領導藝術、權威和權力的行使風格。
合約模式基於如下預設：相對於長期職業生涯的發展而言，公共官員更看重經濟激勵。排除職業生涯而專注經濟激勵（獎罰）的設計，容易誘發「罔顧長期目標」的短視行為風險。為增加產量而濫施化肥與農藥，為擴大招生而忽視教育質量，為獲得「領導批示」而忽視尋求真正的學術研究，都是常見例子。
長期職業生涯（long-term career paths）模式避免了上述缺陷。它把基於組織文化和機構使命的忠誠與信任加諸官員，作為消除代理問題的基本方法，區別於合約模式側重經濟激勵的方法，從而避免了合約模式下的三類常見問題：委託人與代理人之間圍繞合約條件的討價還價，效用極大化計算，以及關注短期與特定交易層面的問題。
總的來說，職業生涯模式強調非正式激勵的重要性，有助於引導官員以長遠考慮壓倒短視的方式去服務人民。該模式基於如下預設：與「一個一個地籤署績效合約」相比，「一籃子的長遠考慮」更可能有效地激勵官員服務人民。
三、創設高預見性的制度環境
有效激勵機制只有被置於高預見性制度環境中運作時，才能催生積極的官員行為預期，即努力工作是值得的（對自己）、也將是有效的（對績效）的預期。
制度環境預見性涵蓋資源、政策和規則預期，三者構成制度環境層面的激勵組合，每個都有其特定而豐富的含義。官員能夠控制的只是自己的工作努力，無法控制由制度環境決定的資源、政策和規則，但他們將對此進行評估（預期）以決定自己的工作努力程度與方式。
·資源預期
資源預期主要指資源的充足性和預見性，涵蓋「按時支付薪酬」和「可靠的規劃預算」。理想情形下，每個官員的特定工作都應對接特定規劃（「項目」），比如兒童保健和疾病防治規劃。只有在劃撥給規劃生命周期各階段的資源是充足的並可提前預見時，規劃預算才是可靠的。對官員而言，這預示努力工作將會對規劃績效做出貢獻。
·政策預期
政策引導規劃，規劃引導活動，活動聯結產出，產出聯結官員的工作。因此，官員對政策連貫性、目標清晰性、對政策收益的支持度以及政策細節裁量度，都有合理預期的動機，據此判斷自己付出的工作努力程度、方向與方式。
·規則預期
加諸官員行為的規則約束比普通人強得多，包括項目的立項、撥款和支付規則。除了規則的公正性、全面且適當實施外，兩類與工作（努力與績效）激勵緊密相連的規則預期是：（1）與管理投入、產出與流程的自主性和靈活性相關的規則，如果什麼都不允許改變，那麼，績效改善也不會發生；（2）引導可預見的官員職業生涯發展路徑的規則，焦點是與「全心全意為人民服務」相連的忠誠與義務意識（「焦裕祿式」）；（3）人事招聘、職位與工作分配基於能力而非「關係」。能力的三個支柱分別是組織能力、實踐經驗和專業理性。
至此，兩類激勵結構可被清晰鑑別：（1）引導官員對「努力-績效」間積極關係持有信心的激勵結構，涵蓋三個支柱——兼顧努力與績效的工作考核、引領信心所向的機構使命、支持信心「施展」的績效合約和職業生涯路徑；（2）源於制度環境預見性的激勵結構，同樣涵蓋三個支柱——資源預期、政策預期和規則預期。
四、創設激勵性和預見性預算過程
與許多國家一樣，公共預算改革在中國備受重視，「全面實施預算績效管理」尤其如此，但預算過程的「微觀基礎再造」問題至今未被關注和澄清。
微觀基礎再造面對兩項中心任務：（1）把兼顧努力與績效的工作考核機制嵌入預算過程，（2）為預算過程創設預見性的制度環境。激勵機制與制度環境因而作為預算過程的固定組成部分，用以引導和激發積極的官員行為預期，確保結果鏈模型被轉換為「內化於心、外化於形」的為人民服務。
·激勵相容機制嵌入預算過程
任何良好的激勵機制均須滿足「激勵相容」，以此引導代理人以「潛力發揮」和「目標一致」，確保追求委託人關切的目標和利益。公共財政領域的委託代理關係涵蓋政府與人民的關係，各級政府間的關係，每級政府的主管部門與其下屬部門/機構的關係，以及支出部門與財政部門間的關係。
旨在增進預算過程激勵相容的實務操作要點是：「工作努力」與「3E」均作為關鍵績效指標（KPI），在預算申報文件（草案）中做出承諾；一旦進入預算執行階段即「自動監測」其進展與變化，以及自動納入預算執行評估與審計。工作努力可按花在「投入節約」、「產出生產」和「成果實現」的時間加以計量，或以別的適當方式計量。機構應在預算申請中明確做出承諾。
目前的「預算績效管理」缺失這一設計，以至官員花在績效目標上的工作努力程度、方向與方式並不清楚。於是，「任務交差式績效評價」盛行，實效式績效評價被全面邊緣化，大量浪費性支出或低價值支出隨之而來，但投入的經濟性（節約與性價比）、產出的效率和成果的有效性少受關注，而這些恰恰是服務人民的關鍵方面。
「績效指標體系痴迷症和支離破碎的部門性分化」，加劇了時下績效運動的形式化。此類作為無助於把官員群體的工作努力集中到最重要、最有價值的方向上，而是適得其反。績效指標的高度分化導致喪失可比性——無論橫向還是縱向，以至引導和激發良性績效競爭的機能幾近消失殆盡。
徹底分離關鍵績效指標（KPI）和參考類績效指標（CPI）可作為救弊的第一步。涵蓋「工作努力」的少量KPI應高度通用化以使其具備基本可比性，以此作為微觀激勵機制引導公共官員真正關注績效。CPI作為「分析與參考」對待，不納入考核範圍。此舉對糾正績效指標競賽和過度分化引發信號混亂至關緊要。
第二項操作要點是：部門與機構在呈遞本級人大審批的預算文件中，應包含一份簡明扼要的「部門/機構使命陳述」。
比如，保障房管理部門的使命可適當陳述為：
「我們是幫助向符合條件的無自有房者提供『保障有房住』的公共機構。我們的使命是為我們的服務對象提供力所能及的最優服務。這意味著服務對象和供應商更願意與我們打交道，同類機構尊重我們、社區歡迎我們、投資者樂於向我們投資。」
以上陳述作為預算文件的固定組成部分，為相關官員的工作努力和績效關注創建至關緊要的方向感與目標感，有助於系統消除「正確KPI」的迷茫與偏差。
一併需要整合於預算過程的還有兩類實施機制的平衡，即績效合約模式與職業生涯模式間的平衡。前者向工作績效出色的官員提供短期經濟激勵，後者提供更有利其職業生涯發展路徑的長期激勵。
績效合約已在實踐中得到初步發展，但廣度與深度亟需強化；尤其重要是：績效合約缺失「兼顧績效與努力」的問責制設計亟需改變，以促使官員把自己的工作努力與3E績效直接聯結起來。
預算過程缺失與官員職業生涯相關的制度設計之現狀，同樣需要改變。植入職業生涯模式的預算過程，將使工作出色的官員將獲得有利的職業生涯發展機會，但未必會獲得特定績效獎金。這有助於引導官員把預期模式和思考模式從短期轉換為長期模式。
此類設計並非基於績效合約，而是基於：（1）官員持續參與預算過程中「委託代理關係」，比如教育部門官員在預算準備階段保持與師生（委託人）群體的密切互動，從中產生和強化針對委託人（「人民」）忠誠與義務意識，這有助於改善教育預算與教育需求間的匹配；（2）就此提供與相關官員長期（職業生涯）利益預期相一致的激勵。與績效合約基礎的激勵不同，此類激勵並非基於對組織目標的清晰鑑別，也不要求委託人（服務接受方）具有微觀監管能力（包括評估服務質量）。
績效合約和職業生涯模式都著眼於控制代理成本和代理問題，但方法不同，可謂殊途同歸，因而有必要一同整合於預算過程，但常被忽視。
·為預算過程創設預見性的制度環境
此舉涵蓋三項議程：把資源預期、政策預期和規則預期導入預算過程。
強化與改善資源預期主要包括：（1）「保工資」即及時支持薪金、避免延遲與拖欠；（2）把現行部門預算的「基本/項目預算」框架，重構並整合為基於「經常/資本預算」的規劃預算（program budgeting），即注重鑑別目標及其與活動（作業）間聯結、幫助公眾看清「誰花錢」和「花在何處」以及「失敗應歸於誰」的預算體制，（3）確保規劃支出、成本和融資的充分性和預見性，涵蓋生命周期的各個階段。
強化與改善政策預期主要包括：（1）提高納入預算的政策決策質量，重點關注與公眾溝通與政策審查手段的充分性，對當前與新政策未來財政效應（支出、成本與融資）的完整確認，以增強政策連貫性、目標清晰性、政策支持度以及政策細節層面的必要裁量；（2）在預算文件中清晰準確地「陳述聯結」，重點是目標成果與政策目標間、成果與產出間、產出與活動間、績效目標與支出安排間的聯結，以及目標成果與部門戰略計劃間的聯結。
強化與改善規則預期主要包括：（1）公平和一視同仁地對待所有預算申請的規則，包括把標準成本效益分析、最低費用選擇法等統一應用於所有主要的預算申請；（2）賦予機構以規劃制定與管理的適當靈活性與自主性，尤其在選擇次級規劃、活動及其投入組合與產出類別上；（3）把相關官員在規劃預算框架下的「忠誠與義務意識」的強度，與其職業生涯發生路徑作適當「掛鈎」，同時就特定規劃的3E績效貢獻與短期利益作適當掛鈎；（4）基於能力的人事招聘與工作分派緊密匹配預算過程的「能力需求」，尤其應清晰鑑別預算準備、審批、執行與評審依賴的關鍵能力。
結語
「全面預算績效管理」的成敗主要取決於微觀基礎是否牢固。微觀基礎即公共官員的行為預期：積極預期才能把結果鏈轉換為真正的為人民服務。
積極預期高度依賴兼顧努力與績效的官員工作考核機制。不考核努力、只考核績效（「結果導向」）很難使官員對「努力-績效」間的積極關係持有信心。官員群體沒有或失去信心，績效管理將如紙上談兵或沙灘上的堡壘。「持有信心」的標準是「內化於心、外化於形」，而非口號或「完成交差式任務」。
激勵機制的有效性和制度環境的預見性因而至關緊要。基於雙重考核的激勵機制解決「理想與決心問題」，預見性的制度環境解決「可信與可靠問題」。
兩個方面都清晰指向「預算過程改革觀」，至關緊要卻常被忽視。激勵性預算過程致力平衡基於績效合約與職業生涯模式的官員獎罰，預見性預算過程致力改善官員的資源預期、政策預期和規則預期。
以上改革議程通過強化三個關鍵績效動因（performancedrivers）發揮作用，分別是官員的結果關注、受託責任和公共道德。其中，受託責任要求指明誰對成果群（outcomeclusters）和成果負責，誰對產出群（output clusters）和產出負責。只要該議程的特殊意義與重要性未被普遍理解與重視，「全面預算績效管理」被形式化的風險將依然很高。
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