資源枯竭城市經濟轉型的迷與困
2008年3月以來國務院公布了二批共44個資源枯竭型城市名單。在這類城市裡，經濟社會生活暴露出了一系列問題，對此，本報於2009年8月在河北與遼寧兩省的資源枯竭型城市進行了調查，相關報導也引起了中央和地方政府的高度重視。最近，本報記者深入中國一個典型油田資源枯竭城市——甘肅省玉門市進行採訪，意在客觀展現此類城市經濟發展面臨的困境與轉型中存在的問題。
玉門經濟轉型調查
本報記者 袁名富 王建宏
2010年初夏，玉門市老城區。風裹著塵沙，毫不留情地卷過這個人口不足3萬且殘敗破舊的油田基地。
當地人描述，十年前，這裡還繁華興盛，人口多達10餘萬，城市功能齊全，經濟發達。
如此巨變，根源是開採了近70年的石油資源日趨枯竭；還有一個與其他資源枯竭型城市不同的原因是，玉門市政府駐地和玉門油田生活辦公基地相繼搬遷，僅留下部門老市民和油田生產基地，出現相關經濟崩潰、大量房屋閒置、就業難與居民收入大幅減少等問題。
2009年3月，玉門市被國務院列入第二批資源枯竭城市名單，中央和省級政府以財政資金和優惠政策，支持該市擺脫資源枯竭困境。
因油設市
玉門市位於中國甘肅省河西走廊西部，因油而設，因油而興，是典型的石油資源型城市。
上世紀三十年代末，玉門油田開始開發，著名地質學家孫健初等三人受命前往玉門勘探開發油井，在現今老君廟旁邊開鑿出中國第一口油井——老君廟一號井，由此拉開了玉門系列油井的開發序幕。此後這裡相繼誕生了中國第一個油田，誕生了新中國第一個石化基地，也誕生了「鐵人」王進喜。
新中國成立後，玉門油田在社會主義建設中發揮了重要作用。1957年，玉門建成我國第一個現代石油工業基地，先後承擔起了中國石油工業「大學校、大試驗田、大研究所」和「出人才、出技術、出產品、出經驗」的「三大四出」歷史重任，先後向全國各大油田培養輸送管理人員、技術骨幹和職工12萬人，累計開採石油3011萬噸，加工原油3843萬噸，向國家上繳稅金120多億元，為新中國的誕生、建設和發展做出了巨大的歷史性貢獻。
在中國石油工業上的突出貢獻，也帶給了玉門發展的機遇。1955年玉門油礦所在地成立了地級玉門市；1958年玉門縣政府從玉門鎮遷至玉門油礦，併入玉門市；1959年玉門石油管理局成立；1961年市局政企分設，玉門市改為縣級市至今……玉門這座城市徹底躺在了石油工業上。
油竭城衰
漫步在玉門市老市區的主街道上，一幢幢高大的樓房、四處林立的巨幅廣告牌以及各種功能完善的辦事機構和商業企業，不禁讓人遙想此城曾經的繁華與富足。然而今時，一排排緊閉的門面房卻彰顯了這座城市的衰敗。甚至有人向記者調侃：2萬元就可以在這裡買一棟樓，六層三個單元的，而且保證每套房的面積在50平方米以上。
油竭城衰導致的經濟蕭條，影響了這裡很多人的生活。東崗村人王順及全家的命運在過去的10年裡就上演了冰火兩重天的生存戲。
年過半百的王順出生在這片石油的土地上，以開計程車為營生。「2003年前後吧，光我們跑出租的，那收入的差距老大了。」他告訴記者，現今一天的純收入是60元左右，而在十年前，每天最少也能有100元的收入。
據王順描述，十年前，老市區人來人往，有將近10萬人左右；而現在這裡的人口不足3萬人了。
命運和生活發生改變的不僅僅只有王順一人，幾乎每個人都遭遇到了老城巨變的衝擊，甚至每個企業每個機構。
中國人民銀行玉門市中心支行信貸和統計部主任程敏芳告訴本報記者，1998年到2008年的十年間，老市區的企業破產倒閉，使得各金融機構剝離和註銷人民幣5．6億元。
本世紀初的前後，玉門市政府最先提出搬遷的想法；2002年2月，玉門油田生活和辦公基地逐漸東遷酒泉市肅州區；2003年4月，玉門市開始實施市政府駐地遷址工程，市政府駐地向西80公裡遷至玉門鎮。
記者多方調查得知，導致搬遷的直接原因是玉門市與石油管理局之間在很多方面出現了矛盾；根本的原因則是石油資源日趨枯竭，導致玉門市經濟社會發展瓶頸出現。
玉門石油管理局給本報記者的一份《玉門油田匯報材料》稱，油田累計探明石油地質儲量16898．17萬噸，其中可採儲量4773．87萬噸。玉門油田經過近70年的發展，目前原油產量艱難地維持在40萬噸，老油田已進入枯竭性開採階段，目前剩餘可採儲量僅464．2萬噸，且剩餘可動用儲量品位低，可採難度日益加大，產量逐年下降，經濟效益逐年下滑。
上述材料進一步稱：由於目前老油田剩餘可採儲量十分有限，剩餘油高度分散，油水關係複雜，大部分油水井套損嚴重，現有的開發技術進一步提高採收率的空間有限，增產挖潛措施效果越來越差，加之缺乏儲量接替，致使石油溝、白楊河、單北等3個油田瀕臨報廢，老君廟、鴨兒峽已進入後期開採，採油難度越來越大，成本居高不下。
記者從甘肅省發展和改革委員會獲得的一份《關於申請將玉門市列入全國第二批資源枯竭型城市的請示》中也說明：「玉門油田成為目前全國開發最早、海拔最高、開採難度最大、企業規模最小、發展苦難最多的是有企業，也形成了玉門地方發展中的巨大困難和問題。」
玉門發展中的問題還遠不止這些。由於石油資源的逐步枯竭，油田企業進行了多次改組改制和經營結構、布局結構的大幅度調整。這對近半個世紀以來為服務石油企業而建立起來的地方行政體系、工商企業框架和社會服務體系造成了嚴重衝擊。特別是1998年以來，地方政府為服務油田開採而興辦的化工、輕工機械、石化下遊開發等工業企業，糖酒、五金、飲服等配套的商貿服務企業絕大多數破產倒閉，原市屬工商業體系全面崩潰。統計數據顯示，1996年玉門市有市屬工業企業90家，經過1998年前後的破產重組，2000年僅有8戶企業勉強維持經營。
而早在1995年，部分油田企業和5萬多油田職工、家屬就已開始陸續西遷至新疆吐哈油田，這樣的跡象卻沒有引起重視。吐哈油田人口分流與玉門油田生活辦公基地搬遷，使得玉門市城市化率由上世紀九十年的70％以上驟降至目前的35％左右，市屬工業經濟比重也一直在6％－8％之間徘徊，整座城市正在衰竭。
經濟陷入崩潰邊緣
「一油獨大」的畸形產業結構，是玉門市國民經濟的重要特徵，也是玉門經濟迅速陷入衰敗的癥結所在。
記者從玉門市財政局獲得的經濟數據顯示，石油及煉化產業貢獻了該市國民經濟增長的70％以上，而財政收入中也有60％以上來自石油及相關產業，第三產業僅佔10％左右。
對此，長期跟蹤研究資源枯竭型城市轉型的東北財經大學於立教授在接受本報記者採訪時表示，計劃經濟時代背景下，幾乎所有的資源性城市都有的一個共同特徵，資源產業是城市中唯一有競爭力的基本經濟部門，其他產業幾乎都是為該產業及其從業人員提供商品和服務的非基本經濟職能。
「資源型產業在城市經濟中所佔的比重不僅非常高，而且是城市經濟的核心和命脈。」他說，「資源型城市對資源型企業存在著一種特殊依附關係。資源產業是資源性城市的支柱產業，如果城市的支柱產業由一家企業主導甚至獨佔，會形成城市對該企業的依附性。風險也會逐步顯現出來。」
開採了70多年的玉門油田，隨著其資源日趨枯竭，風險早在上世紀九十年代中後期就已顯現出來。
1995年以後，由於石油採掘成本上升，利潤減少，玉門石油管理局多次調整經營結構，改制重組，並大辦「三產」服務業，造成了地方為服務油田興辦的化工、商貿、飲服、輕工機械等企業紛紛破產倒閉。
上世紀末老市區個體工商戶達到5122戶，佔全市總數的85％，曾是酒泉地區商賈雲集、商貿流通業最繁榮的區域。隨著石油資源枯竭，人口開始外流、城市人口銳減，市場蕭條、消費萎縮。老市區個體工商戶銳減至2007年的1350戶，減少近70％。
隨著企業的接連破產與個體戶的銳減，產業經濟的蕭條最終影響到了地方稅源的縮水。據測算，1998年至2007年的十年間，玉門市平均每年減少地方稅源1200萬元，累計減少1．2億元。地方財政隨著原油產量增長緩慢，油田稅收佔財政收入的比重年均下降7．1％，與油田相關的地方稅收平均每年減少3500萬元。而在玉門油田興盛時期的1950年至1980年，財政收入以年均32％的速度增長。
風險並不止於此。由於市政府搬遷新址和大量企業破產倒閉，導致新市區城市建設、老市區基礎設施改造和下崗失業人員安置方面的資金需求急劇增加。地方財政收支平衡的壓力很重，城市轉型資金缺口較大。2008年，全市財政自給率55．6％，人均財力1337元，政府性債務餘額5．2元，是地方財政收入的2．08倍，財政赤字達2400萬元，且每年財政支出缺口都在3000萬元以上。
經濟資源流失嚴重，經濟發展動力削弱。一方面，由於油田企業部分搬遷和生活基地的搬遷，造成了大量人口遷徙。儘管有3．72萬人的移民遷入補充，但是流出的主要是收入比較高、消費能力比較強的群體，而遷入的卻主要是貧困群體，消費能力弱，從而導致消費大幅萎縮，消費對經濟發展的帶動能力減弱。另一方面，流出的主要是具有較高勞動力素質的產業工人和大量的專業技術人才，遷入的卻是較低素質的農業人口，導致專業技術人員嚴重不足，經濟發展的科技動力和智力支撐減弱。同時，油田企業和生活基地的搬遷以及大量地方企業的破產倒閉，導致企業存款和居民儲蓄存款大量外流，經濟發展所需的資本供給持續減少。
亟待轉型
玉門，隨同全國其它資源枯竭型城市一樣，轉型是擺在政府、企業和百姓面前最大的困難。
2007年，國務院發布了《關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》，明確提出中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉移支付力度，要安排一部分國債資金和中央預算內基本建設資金，集中扶持資源型城市，建設一批能夠充分吸納就業、資源綜合利用和發展接續替代產業的項目；建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據，調整資源稅負水平，增加資源開採地的財政收入。
為支持玉門市經濟社會轉型，2009年3月，該市被國務院列入第二批32個資源枯竭型城市的名單中。
被列入該名單，除了能獲得諸多優惠政策，還能獲得中央的財政轉移支付資金和省級政府配套資金。2009年至今，玉門市累計已獲得了三筆中央財政轉移支付資金共計16800萬元，省級財政分兩次配套2000萬元。
有了充分的資金，如何建立完善的產業經濟結構，是擺在玉門市當政者面前最關鍵的問題。
「2010年，堅持工業強市不動搖，做大做強石化、新能源、裝備製造、礦冶建材、農產品加工五大產業，擴張工業經濟規模，提高經濟運行質量。」玉門市長雒興明在《政府工作報告》中如此規劃。
雒興明表示，玉門市政府要強力推行石化產業基地建設，圍繞打造「百年油田」，地企聯手，全力爭取500萬噸煉化、500萬方商業石油儲備庫等重大項目，力爭取得突破性進展。積極支持油田擴大產能開發，完成玉門油田20萬方運行原油儲備庫建設，全面實施90萬噸氣柴煤加氫裝置改造和80萬噸焦化生產線新建等煉化結構調整項目，原油採煉量要分別達到40萬噸和260萬噸以上，努力把玉門建設成該省重要的石化產業基地。
轉型中的迷茫和困境
玉門市從上世紀末提出遷城以實施城市經濟轉型，至今已有十餘載；被國務院列入資源枯竭型城市名單也已一年多。然而，在記者調查採訪期間，宣傳部門一位負責人卻對記者說：「目前具體怎麼轉型，怎麼發展，市領導暫時也說不清楚。」
玉門市發改委一位官員在接受記者採訪時表示，截至目前，有關產業和經濟轉型的規劃方案，尚在委託蘭州大學經濟學院的專家制定當中，還得經過甘肅省發改委和國家發改委的審查通過方能執行。長期供職在該市政府的一位工作人員向記者透露，關於該市政府在有關政府文件和匯報材料中提到的「經濟轉型，建設五大產業、四大園區、四大特色產業基地」，基本上停留在一個「概念和文字」階段，沒有清晰的發展思路和具體的規劃。
針對當地政府重點打造的「石化產業園區」，本報記者在玉門市老城區多方問詢卻發現，竟無人知曉這一城市定位，而該市政府及有關部門也沒能向本報提供更多的信息。
石化產業在將來很長一段時間還是該市主導產業，「一油獨大」的畸形產業結構還將難以改變。而國務院《轉型意見》卻規定：2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數資源型城市基本建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，經濟社會可持續發展能力顯著增強。2015年前，在全國範圍內普遍建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，使資源型城市經濟社會步入可持續發展軌道。
於立教授認為，資源開發型城市，在資源的黃金時期，往往是發展接續產業最有利的時期。目前玉門資源遞減程度正處在發展接續產業的關鍵時期，若錯過這個時機，到油氣資源完全枯竭後再研究轉型將付出沉重的代價和高昂的成本。
（責任編輯：曹元水）