一、 制定《辦法》的目的
為貫徹落實《中共中央 國務院關於印發〈生態文明體制改革總體方案〉的通知》（中發﹝2015﹞25號）、《中共中央 國務院關於加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）、《國務院辦公廳關於印發溼地保護修複製度方案的通知》（國辦發〔2016〕89號）和《福建省貫徹落實中央環境保護督察反饋意見整改方案》（閩委辦〔2017〕48號）精神，確保國家下達我省到2020年溼地面積保有量不少於87.1萬公頃等目標能夠實現，制定本《辦法》。
二、《辦法》起草過程
《辦法》於2017年下半年由福建省林業廳牽頭組織開始起草，2017年12月28日向各設區市人民政府、平潭綜合實驗區管委會和10個省直部門徵求意見，2018年2月11日以《福建省林業廳關於上報〈福建省溼地佔補平衡管理辦法（送審稿）〉的請示》呈報省政府審定。鑑於各地、各部門的修改意見較多，省政府辦公廳農業處組織了兩次審核和修改，3月19日又將反饋意見採納情況函告相關單位。同時，4月份由林業廳領導帶隊分別與省環保廳、國土廳、水利廳、海洋漁業廳等部門溝通協調，共同商議《辦法》有關條款的修改。2018年4月26日再次再次修改形成《辦法（送審稿）》並於4月28日提交省政府專題會議研究，經由省政府分管領導和福建省溼地保護工作聯席會議的10個省直部門分管領導專題研究後，再次徵求9個設區市人民政府和平潭綜合實驗區管委會意見並吸收採納12個省直部門的意見，經修改、補充和完善，形成本《辦法》。
三、《辦法》內容解讀
（一）《辦法》的主要內容和明確的主要問題。
《辦法》分為五章，共二十六條。包括制定《辦法》的依據、適用範圍、總體要求和原則；目標責任分解落實，各級政府及其主管部門職責；新增溼地儲備制度和新增溼地來源，以及異地補充溼地的方式；實施佔補平衡工作的程序和規則等。
《辦法》明確了五個方面問題：一是為什麼要佔補平衡。我省溼地保護與利用矛盾仍較突出，溼地保護形勢依然嚴峻，溼地面積減少和功能降低的趨勢比較明顯。為確保我省到2020年溼地面積保有量不少於87.1萬公頃的目標能夠實現，需要認真貫徹執行國務院關於落實溼地面積總量管控和用地單位應當履行「先補後佔、佔補平衡」義務。二是哪些需要佔補平衡。需要佔補平衡的對象，是指經批准徵收、佔用總量管控目標範圍內具體地塊溼地並轉為其他用途，用地單位按照「先補後佔、佔補平衡」原則，恢復或重建與所佔溼地面積和質量相當的溼地。三是如何實現佔補平衡。《辦法》提出，建立新增溼地儲備制度，明確新增溼地來源，允許跨設區市異地補充溼地，明確了流轉補充溼地的方式。四是誰來佔補平衡。按照《國務院辦公廳關於印發溼地保護修複製度方案的通知》（國辦發〔2016〕89號）規定「經批准徵收、佔用溼地並轉為其他用途的，用地單位要按照先補後佔、佔補平衡的原則，負責恢復或重建與所佔溼地面積和質量相當的溼地，確保溼地面積不減少」。即用地單位應當履行溼地佔補平衡義務。五是由誰管理佔補平衡。《辦法》提出，各設區市人民政府和平潭綜合實驗區管委會各自負責轄區內溼地面積總量管控，落實溼地「先補後佔、佔補平衡」管理工作；以縣（市、區）為落實溼地面積總量管控和履行「先補後佔、佔補平衡」管理的基本單位。具體管理上，根據我省《條例》第六條規定「有關溼地保護主管部門按照職責分工，分別負責有關溼地的保護管理」,以及中共福建省委、福建省人民政府《關於福建省人民政府機構改革的實施意見》（閩委〔2009〕27號）的相關職責規定。即需要被佔用的溼地，目前主管部門是誰，誰就是「先補後佔、佔補平衡」的監督管理部門。
（二）《辦法》主要條款解讀
1.關於適用範圍
第二條 溼地佔補平衡適用範圍為佔用全省溼地面積總量管控目標內具體地塊的溼地。在本省行政區域及毗鄰海域，經批准徵收、佔用總量管控目標範圍內具體地塊溼地並轉為其他用途，用地單位按照「先補後佔、佔補平衡」原則，恢復或重建與所佔溼地面積和質量相當溼地的，適用本辦法。
依據：一是《福建省溼地保護條例》第二條「在本省行政區域以及毗鄰海域從事溼地保護、管理和利用等活動，應當遵守本條例。」二是《福建省溼地保護條例》第三十三條「禁止任何單位和個人擅自佔用省重要溼地和一般溼地或者改變其用途。因國家重點基礎設施建設項目確需佔用省重要溼地或者改變其用途的，應當經省人民政府同意，並按照佔補平衡、先補後佔的原則，在有關溼地保護主管部門就近指定的地點恢復同等面積和功能的溼地。因省以上重點基礎設施建設項目確需佔用一般溼地或者改變其用途的，應當經省人民政府有關溼地保護主管部門同意。」三是國辦發〔2016〕89號「（七）落實溼地面積總量管控。經批准徵收、佔用溼地並轉為其他用途的，用地單位要按照「先補後佔、佔補平衡」的原則，負責恢復或重建與所佔溼地面積和質量相當的溼地，確保溼地面積不減少。」
2.關於「先補後佔，佔補平衡」總體要求和原則
第三條 按照總量管控、政府主導，綜合協調、分工負責，保護優先、合理使用，屬地管理、部門落實的總體要求；遵循誰主管、誰監管，誰佔用、誰補充，誰破壞、誰修復原則；做好溼地「先補後佔、佔補平衡」工作。
依據：《國務院辦公廳關於印發溼地保護修複製度方案的通知》（國辦發〔2016〕89號）「（九）……地方各級人民政府對本行政區域內溼地保護負總責，政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導在職責範圍內承擔相應責任」「（十三）未經批准將溼地轉為其他用途的，按照『誰破壞、誰修復』的原則實施恢復和重建」。同時，參考《國務院關於全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見〉》（中辦、國辦廳字﹝2017﹞2號）等，並結合本省溼地保護與利用的需要制定。
3.關於職責目標分解落實
第四條 實行省、設區市、縣三級溼地面積總量管控和落實責任目標。將全省溼地面積總量管控目標87.1萬公頃逐級分解落實到各設區市、縣（市、區），並通過溼地名錄落實到具體地塊。
依據：《福建省溼地保護修複製度實施方案》（閩政辦〔2017〕146號）「到2020年，全省溼地面積不低於1306萬畝（不包括水稻田）。」《國家林業局 國家發展改革委 財政部關於印發〈全國溼地保護「十三五」實施規劃〉的函》(林函規字〔2017〕40號)「表1「十三五」期間溼地保有量任務表，福建87.10萬公頃。」
結合總量管控、政府主導、屬地管理的總體要求，實行省、設區市、縣三級管控方式，將全省溼地面積總量管控目標87.1萬公頃及其職責分解落實到位。
4.關於屬地管理原則及政府領導責任
第五條 明確屬地管理責任。地方各級政府是落實溼地面積總量管控和「先補後佔、佔補平衡」的責任主體，要將其作為貫徹落實生態文明建設和相關綜合決策的重要依據和前提條件，履行好溼地保護責任。各設區市人民政府和平潭綜合實驗區管委會各自負責轄區內溼地面積總量管控職責，統籌協調本行政區域內的佔補平衡工作，對本轄區內溼地面積總量管控和「先補後佔、佔補平衡」工作負總責，確保溼地面積不減少和質量不降低。縣（市、區）人民政府各自負責本轄區內溼地面積總量管控和「先補後佔、佔補平衡」工作。
依據：一是《生態文明體制改革總體方案》「（五十一）建立生態環境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制。」二是《福建省溼地保護修複製度方案》閩政辦〔2017〕146號）要求「將全省溼地面積總量管控目標逐級分解落實到各市、縣（區）」和（八）「負責恢復或重建與所佔溼地面積和質量相當的溼地，確保溼地面積不減少。」三是《生態文明體制改革總體方案》（中發﹝2015﹞25號）「二十二建立溼地保護制度。將所有溼地納入保護範圍，……確定各類溼地功能，規範保護利用行為，建立溼地生態修復機制。」
5.關於綜合協調和部門職責分工
第六條 在縣級以上地方人民政府的統一領導下，同級林業、海洋與漁業、水利、住建等部門（以下統稱溼地保護主管部門），按照下列規定履行溼地「先補後佔、佔補平衡」管理職責：（一）林業部門負責溼地「先補後佔、佔補平衡」的組織、指導、監督工作，牽頭並會同其他溼地保護主管部門，定期檢查或考核溼地面積總量管控目標的執行情況；負責省級溼地公園、溼地類型自然保護區等溼地的管理。（二）海洋與漁業部門負責海岸線向海一側職責範圍內濱海溼地的管理。（三）水利部門負責陸地江河、湖泊、河口、水庫等地表水體溼地的管理。（四）住房和城鄉建設部門負責城鄉規劃建設用地範圍內城市溼地公園等溼地的管理。（五）經濟和信息化部門依法依規履行鹽田溼地管理，對鹽田保護區外不適宜繼續生產食鹽的少量零星鹽田，辦理廢轉申報工作。（六）農業部門負責宜農灘涂、宜農溼地、農業生物種質資源原生境等溼地的管理。上述各部門和發改、財政、環保、國土、交通、旅遊以及其他有關部門，在各自職責範圍內做好溼地「先補後佔、佔補平衡」相關工作。
依據：根據《福建省溼地保護條例》「第六條縣級以上地方人民政府林業主管部門具體負責溼地保護的組織、指導和監督工作。林業、海洋與漁業、水利等部門（以下統稱有關溼地保護主管部門）按照職責分工，分別負責有關溼地的保護管理。」《福建省溼地保護修複製度方案》閩政辦〔2017〕146號）「將全省溼地面積總量管控目標逐級分解落實到各市、縣（區）」和（八）「負責恢復或重建與所佔溼地面積和質量相當的溼地，確保溼地面積不減少。」《自然保護區條例》「第八條 國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責範圍內，主管有關的自然保護區。縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況確定。」等制定本條款。
本條規定明確了縣級以上地方人民政府應當對溼地「先補後佔、佔補平衡」負總責和發揮統一領導作用；明確了縣級以上人民政府林業主管部門作為牽頭和綜合協調部門的組織、指導、監督職責；明確了林業、海洋漁業、國土、水利、住建等溼地保護主管部門應當按照各自職責分工和遵循「職、權、責合一」要求，做好溼地「先補後佔、佔補平衡」的管理工作。
6.關於新增溼地來源、儲備與使用
第九條 新增溼地儲備，以縣（市、區）為單位建立儲備庫。新增儲備溼地由縣（市、區）人民政府林業主管部門會同其他溼地保護主管部門組織溼地保護專家進行驗收。驗收合格的，縣（市、區）人民政府林業主管部門應當建立《新增溼地驗收卡》等檔案制度；同時，以《新增溼地登記薄》形式進行登記、匯總和報備。新增溼地要及時錄入全省溼地資源信息庫，供相關部門和社會共享。
依據：考慮我省經濟發展需要和《福建省溼地保護條例》第三十三條「因國家或省以上的重點基礎設施建設項目」確需佔用溼地的佔補平衡問題，特地設計了「實行新增溼地儲備制度」，為履行《福建省溼地保護條例》第三十三條的佔用溼地提供解決方案。提出縣（市、區）人民政府「有計劃建設人工溼地，作為新增溼地面積納入儲備」來源。同時，指出實現溼地佔補平衡的可用於補充溼地來源，以及使用方式。
7.關於佔用溼地的申請程序
第十三條 申請徵收、佔用省重要溼地和一般溼地並轉為其他用途的，應當符合《福建省溼地保護條例》第三十三條規定。申請程序如下：（一）徵收、佔用省重要溼地並轉為其他用途或臨時佔用省重要溼地的，用地單位向管轄該溼地的縣級溼地保護主管部門提出申請並經合法性審查，設區市人民政府或平潭綜合實驗區管委會溼地保護主管部門審核，由省級溼地保護主管部門提報省人民政府同意。（二）徵收、佔用一般溼地並轉為其他用途或臨時佔用一般溼地的，用地單位向該溼地所管轄的縣級溼地保護主管部門提出申請並經合法性審查，報設區市人民政府或平潭綜合實驗區管委會溼地保護主管部門審核，由省人民政府有關溼地保護主管部門同意。
依據：《福建省溼地保護條例》第三十三條「禁止任何單位和個人擅自佔用省重要溼地和一般溼地或者改變其用途。因國家重點基礎設施建設項目確需佔用省重要溼地或者改變其用途的，應當經省人民政府同意，並按照佔補平衡、先補後佔的原則，在有關溼地保護主管部門就近指定的地點恢復同等面積和功能的溼地。因省以上重點基礎設施建設項目確需佔用一般溼地或者改變其用途的，應當經省人民政府有關溼地保護主管部門同意。」制定了申請佔用溼地，經由縣——設區市——省級主管——省政府的具體流程。
同時，明確了臨時佔用省級重要溼地和一般溼地的申請程序，彌補了《福建省溼地保護條例》對臨用佔用溼地的模糊表述。
8.關於臨時佔用溼地
第十四條 臨時佔用溼地的，期限不得超過2年。臨時佔用溼地期限屆滿，佔用單位應當對所佔溼地限期進行生態修復。
依據：國家林業局《溼地保護管理規定》第三十條第二款「臨時佔用溼地的，期限不得超過2年；臨時佔用期限屆滿，佔用單位應當對所佔溼地限期進行生態修復。」
9.關於實施「先補後佔、佔補平衡」的方法和程序
第十五條 申請徵收、佔用溼地並轉為其他用途的，應當提報溼地佔補平衡方案；申請臨時佔用溼地的，應當提報溼地修複方案。溼地佔補平衡方案應當明確補充溼地的溼地名稱、所在行政區域、溼地類型、溼地面積、溼地圖斑、四至範圍、矢量數據以及其他相關材料；溼地修複方案應制定明確的恢復修復措施。
依據：根據落實溼地面積總量管控和實施「先補後佔、佔補平衡」的工作需要，本條規定「申請徵收、佔用溼地並轉為其他用途的，應當提報溼地佔補平衡方案；申請臨時佔用溼地的，應當提報溼地修複方案。」
溼地佔補平衡方案和溼地修複方案是落實溼地面積總量管控和實施「先補後佔、佔補平衡」的抓手，是行政主管部門審批徵收、佔用溼地的基本材料和依據。
10.關於溼地佔補平衡方案和修複方案的論證
第十六條 徵收、佔用溼地並轉為其他用途或臨時佔用溼地的，應當經溼地保護專家委員會論證通過。溼地保護專家委員會在論證徵收、佔用或臨時佔用溼地時，一併論證審定溼地佔補平衡方案和溼地修複方案。溼地保護專家從福建省溼地保護專家委員會專家庫中選定。
依據：依據《福建省溼地保護條例》第三十三條第四款「確需佔用溼地或者改變其用途的，應當經溼地保護專家委員會論證通過」，為了避免用地單位在申請徵收、佔用溼地過程中需要多次論證的問題，本條作出規定「溼地保護專家在論證佔用溼地時，一併論證審定溼地佔補平衡方案和溼地修複方案」，以便優化徵收、佔用溼地的審批程序和更好地服務經濟建設需要。
11.關於使用儲備溼地的程序和方式
第十九條 按照本辦法第十一條規定實施異地補充溼地的，應當在溼地佔補平衡方案中說明補充溼地來源和其他相關信息。經管轄該溼地的設區市人民政府溼地保護主管部門確認，從補充溼地供給方的溼地儲備庫中核減。
依據：本條規定是針對使用儲備溼地從而實現「先補後佔、佔補平衡」的特別條款。它與徵收、佔用溼地需要恢復或重建從而實現佔補平衡的情形不同，為此對使用儲備溼地實現佔補平衡的，在程序和規則上作出了相應規定。考慮到《辦法》第九條已規定新增儲備溼地應當組織溼地保護專家驗收並驗收合格，因此，本條規定「經管轄該溼地的設區市人民政府溼地保護主管部門確認，從補充溼地供給方的溼地儲備庫中核減」，既簡化了程序、也滿足了管理技術方面上的要求。
12.關於用地單位未履行「先補後佔、佔補平衡」 和擅自佔用溼地的法律責任
第二十二條 用地單位佔用經批准省重要溼地並轉為其他用途，未履行「先補後佔、佔補平衡」的，按照《福建省溼地保護條例》第五十條規定執行。擅自佔用溼地或者改變溼地用途的，按照「誰破壞、誰修復」原則實施恢復和重建，由管轄該溼地的縣級以上地方人民政府溼地保護主管部門責令限期修復，並按照有關法律法規規定予以處罰；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
依據：一是《福建省溼地保護條例》「第五十條 違反本條例第三十三條第二款規定，經批准佔用省重要溼地或者改變其用途，未開展恢復建設工作的，由有關溼地保護主管部門責令限期補建；逾期不補建的，溼地保護主管部門可以代為補建，所需費用由佔用溼地或者改變其用途的單位承擔，並處所需補建費用的一倍至三倍罰款。」二是《福建省溼地保護條例》第四十八條「有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府有關溼地保護主管部門責令限期修復，並按照有關法律法規規定予以處罰；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：擅自佔用溼地或者改變溼地用途的；」三是閩政辦〔2017〕146號第（十一）條「對未經批准將溼地轉為其他用途的，按照誰破壞、誰修復的原則實施恢復和重建。」四是《行政強制執行法》第五十條「徵政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其後果已經或者將危害交通安全、造成環境汙染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委託沒有利害關係的第三人代履行。」
13.關於履行溼地總量管控和「先補後佔、佔補平衡」的工作職責追究
第二十三條 各級人民政府和同級溼地保護主管部門應當認真履行溼地總量管控和「先補後佔、佔補平衡」的工作職責。將溼地總量管控目標責任納入本地區生態文明建設目標評價制度體系進行考核。對不落實「先補後佔、佔補平衡」制度，未完成溼地總量管控目標責任的，按照《福建省黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》進行問責。
依據：一是《生態文明體制改革總體方案》「（五十一）建立生態環境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制。」 二是《福建省溼地保護條例》第十一條第二款「省人民政府應當定期對設區的市、縣（市、區）溼地保護面積總量情況進行責任審計和考核。」三是閩政辦〔2017〕146號（二十一）「將溼地面積、溼地保護率、溼地生態狀況等保護成效指標納入本地區生態文明建設目標評價考核等制度體系，建立健全獎勵機制和終身追責機制。對溼地資源造成破壞的，由相關行政執法部門將問題線索移送紀檢監察機關、組織人事部門，按照《福建省黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》進行問責。」