望川
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推進生態文明建設，履行好統一行使所有國土空間生態保護修復職責，必須借鑑國際經驗、結合中國實際，做好生態補償相關工作。當前，「生態補償」在國內外得到廣泛的關注與研究，但「生態補償」概念在國內的認識還不統一，與國際公認概念差異較大。筆者在此梳理與介紹比較正式的「生態補償」概念及其相對應的工作。
在知網上，按主題及關鍵詞檢索「生態補償」，最早出現的研究為張誠謙發表於1987年的《論可更新資源的有償利用》：「可更新資源的利用特點決定了生態補償的必要性。所謂生態補償就是從利用資源所得到的經濟收益中提取一部分資金並以物質或能量的方式歸還生態系統,以維持生態系統的物質、能量、輸入、輸出的動態平衡。」
1992年，鄒振揚、黃天其發表了《試論城鄉開發自然生態補償的植被還原原理》，這是知網上按篇名搜索最早的研究文章，也是按關鍵詞搜索第二早的一篇文章。他們沒有直接定義「生態補償」，但提出「生態—植被還原的原則：任何一幢住宅、一座工廠、一條公路修建所砍伐、破壞的樹木及植被，開發者必須負責在就近進行等量的綠色種植來給予補償。」「根據植被還原理論訂立法律，讓開發者承擔恢復因土地開發而被破壞的植被的責任是一種獲得利益與承擔責任相平衡的最公正和最有效的辦法。」
可以看出，中國學者早期的「生態補償」概念，強調生態系統物理特性的平衡與補償，與經典的國際認識一脈相承。
隨著我國生態公益林的建設及退耕還林（草）等工程的實施，國內生態補償研究重點偏向了生態保護的經濟補償，目前甚至將中文「生態補償」翻譯成「eco-compensation」，以區別於國際上主流的EC（ecologicalcompensation生態補償），出現了「一些國家或地區對生態功能區的『生態補償』，實質是政府代表人民購買這類地區提供的生態產品」的解釋。雖然有些認識還比較混亂，如將生態補償解讀為「使生態影響的責任者承擔破壞環境的經濟損失；對生態環境保護、建設者和生態環境質量降低的受害者進行補償的一種生態經濟機制」，但從中央到地方，從政府到研究部門再到社會，主體上把生態補償認作為一種生態環境保護的經濟補償手段。
2014年，《蘇州市生態補償條例》將生態補償定義為「主要通過財政轉移支付方式，對因承擔生態環境保護責任使經濟發展受到一定限制的區域內的有關組織和個人給予補償的活動。」2018年4月，《廈門市海洋生態補償管理辦法》明確：海洋生態損害補償，是指從事海域開發利用活動的單位和個人，履行海洋生態環境資源有償使用責任，對其造成的海洋資源、環境及生態系統等損害進行的補償。海洋生態保護補償是指市、區政府在履行海洋生態保護責任中，結合經濟社會發展實際需要，對海洋生態系統、海洋生物資源等進行保護或修復的補償性投入。2018年8月，國家發改委指出：生態補償簡單地說就是生態受益地區向生態價值提供地區給予補償，包括資金、項目、人才各方面的補償，讓這些生態保護地區或者生態價值提供地區有積極性，減少汙染和破壞環境。
結合中國的實際情況及發展需求，生態補償定義為「生態受益者向生態產品與服務提供者支付的物質補償」，這裡的受益者及服務提供者可以是政府、組織機構甚至個人，物質補償包括直接付費、項目及智力支持等等。
國際上，生態補償EC的概念與國內理解差異較大。歐洲基礎設施與生態網絡編輯的《野生動物與交通——歐洲識別衝突和設計解決方案手冊》認為，「生態補償EC意味著，特定的自然生境及其質量——如溼地或老森林——在受到批覆的建設項目影響時，應在其他地方得到發展（補償）。在實施補償時，應平衡生態損害，以『零淨損失』為目標，使生境及其相關物種都受益。生態補償可以定義為創造、恢復或提高自然質量，以平衡基礎設施建設所造成的生態損害。」荷蘭學者將生態補償EC定義為「高速公路或其他基礎設施建設造成的生態功能與價值損害的替代」。即社會經濟發展（建設項目）對生態系統造成了損害，必須補償（置換、替代）回來。這種觀點得到了廣泛的認同，成為生態補償EC的基本要義。而補償的準則，則從「零淨損失」——即通過各種措施補償回來的生態系統的結構與功能，要與建設前的生態系統相當，不能造成生態虧欠。考慮到生態系統的複雜性，當前國際上尤其是歐盟的生態補償準則要求做到「淨收益」，即補償回來生態系統結構與功能要求超過建設前的生態系統。
可以看出，國際上，生態補償EC概念甚至包括補償方式與我們的耕地佔補平衡完全相似。為了與國內「生態補償」概念區分，我們將國際上生態補償EC稱作生態佔補平衡。一般情況下，生態佔補平衡等同於生物多樣性補償。
與生態佔補平衡類同的概念，叫生物多樣性補償BO（Biodiversity Offset，簡稱生物補償，這裡的Offset是指抵消、彌補的意思）。按照商業及生物多樣性補償計劃，一個政府、公司、金融機構和民間社會組織之間的國際合作機制，目標是努力實現生物多樣性的淨收益（生物多樣性補償領域的規範、標準等等主要由其制定）。「生物多樣性補償BO是指在採取適當的預防和緩解措施後，為補償項目開發中遺留下來的嚴重不利生物多樣性影響而採取的行動所產生的可衡量的保護成果。」生物多樣性補償BO的目標是，在生物多樣性的物種組成、生境結構、生態系統功能、人類使用和文化價值方面，實現生物多樣性零淨損失、最好是淨收益。這個定義得到國際上廣泛的認同與應用。
有的學者認為生態補償EC是對生物多樣性損失的一般補償，可以通過支付或保護行動等多種方式進行補償。相反，生物多樣性補償BO被理解為一種涉及保護行動的補償方法，其目標是生物多樣性零淨損失或淨收益。生態補償EC包括對損失的一般補償，可以包括一系列不同的措施（例如付款或採取保護行動）。即生物多樣性補償BO主要強調生物多樣性零淨損失或淨收益；而生態補償EC（佔補平衡）意思更寬泛，既包括採取具體的保護措施實現生物多樣性零淨損失或淨收益，也可以包括通過付費購買（由他人實現的生態保護信用額度）等方式，實現生態佔補平衡的方式。一般情況下，可以認為生態佔補平衡EC等同於生物多樣性補償BO。其他類似叫法包括環境彌補EO、補償緩解、環境補償EC、補償性緩解等，通常情況下，可以認為他們意思相同。國際上，生物多樣性補償BO叫法較多，建議國內使用生物多樣性補償BO或生態佔補平衡EC。
由定義可以看出，整個生態佔補平衡EC遵從一個緩解結構體系，即規避、最小化（減量）、修復、補償。規避是為了避免從一開始就造成影響而採取的措施，例如謹慎地在空間或時間上安排基礎設施建設，以便完全避免對生物多樣性的某些結構造成影響。最小化是指在實際可行的情況下，為減少無法完全避免的影響（包括直接、間接和累積影響）的持續時間、強度和程度而採取的措施。修復是指在遭受無法完全避免和儘量減少的影響之後，為恢復退化的生態系統或恢復已清除的生態系統而採取的措施。補償是指為補償任何無法避免、儘量減少和修復的重大殘餘不利影響而採取的措施，以實現生物多樣性零淨損失或淨收益。補償可以採取積極管理幹預的形式，例如恢復退化的生境、制止退化或避免風險、保護即將喪失生物多樣性的地區。
生物多樣性補償按地點可以分為場內或場外補償。場外補償是指由於社會經濟建設佔用、破壞了原地生態系統，只能在異地進行補償，也是補償的主要方式。按補償對象可以分為原類補償和異類補償。異類補償是指在異地，難以修復、重建原類生態系統，以結構與功能相似的生態系統來補償原類生態系統。在生物多樣性補償發達的美國，主要有三種補償方式：一是受讓人負責緩解措施——即開發商自己補償；二是補償費繳付，即花錢請別人補償；三是從保育銀行購買信用額度。
當前，約有40個國家或政府建立了專門要求生物多樣性補償或某種形式的補償保護以應對特定影響的法律或政策。澳大利亞新南威爾斯州新近實施的《生物多樣性保護法2016》（2017年8月25日實施）建立了完善的生物多樣性補償制度，以替代《瀕危物種保護法1995》建立的自願性質的生物銀行制度。配套建立了生物多樣性保護信託基金，把經濟關係引入生物多樣性補償。這套生物多樣性補償制度，使得地主有積極性籤訂協議，利用自己「閒置的」土地生產生態信額（信用額度），並將生態信額出售給建設者或開發商獲利。而後者通過購買生態信額，滿足了生態保護的管理要求。這一做法既保障了生態系統物理保護的要求，又建立了市場化的可持續性體系；既滿足了開發商履行其生態保護義務的需求，又使生態保護者獲得了長久的收益。新南威爾斯州從法律、規章、標準規範、技術方法、管理制度等方面建立了完善的生物多樣性補償體系，值得我們借鑑學習。
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本期編輯：趙志坤
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