流域生態補償機制受困「地域界限」
建議加強部門合作、上下遊配合
記者近日在貴州、湖南等地調研了解到，各地在探索流域生態補償機制、努力謀求在利益平衡基礎上的水生態和諧方面，取得初步成果，但也存在補償效率不高、地方單打獨鬥和以局部發展訴求為先等問題。專家建議，加快構建流域水資源生態補償機制，全方位優化配置水資源，打造綠色可持續發展的「命運共同體」。
多地「試水」流域生態補償成效初顯
記者調研了解到，一些流域水質總體呈現逐年好轉趨勢，但部分流域水汙染加劇、區域不平衡等問題仍然突出。受訪的多地有關部門負責人表示，雖共飲一江水，但上下遊的投入和收益並不對等，實施生態補償是目前能夠有效補償生態損失、維繫生態潛力的有效途徑。
當前，各地圍繞生態補償「補什麼」「誰補誰」「補多少」「怎麼補」等問題積極開展探索，實踐成果初顯：對於本身良好的水體，地方政府犧牲了一些發展機會，切實加大實施保護的力度；過去汙染較重的河流，水質情況改善明顯。
流經雲、貴、川三省的赤水河流域屬於長江上遊珍稀特有魚類國家級自然保護區。貴州畢節市金沙縣清池鎮一名幹部說，遵義市仁懷古法酒廠異地擴建項目原計劃落戶當地，並已投入1000多萬元完成了規劃、平場等工作，本應成為當地支柱性產業，但因為與「貴州禁止在上遊生態保護區建白酒廠等項目」的規劃相違背，被環保部門叫停。
貴州省環保廳水環境管理處負責人說，赤水河流域貴州境內生態補償機制建立後，對統一上下遊保護與治理具有引導作用。2014年以來，遵義市向上遊畢節市共繳納生態補償資金2800萬元，補償資金專項用於流域水汙染防治和生態修復，彌補保護水環境的經濟代價。
而在湖南，經過6年的籌備，湘江流域生態補償機制去年底開出了第一張「獎罰單」。湖南省長株潭兩型試驗區管委會副主任劉懷德介紹，根據《湘江生態流域生態補償(水質水量獎罰)暫行辦法》，湖南省對湘江幹流及其5條一級支流沿線長沙等8市開出了總額6497萬元的獎罰單。其中，預算新增資金2997萬元獎勵過去「餓肚子、保環保」的部分地區，專項用於生態保護與環境治理，3500萬元處罰資金則統籌用於湘江保護與治理。
地方積極性不高補償機制發揮的作用有限
記者採訪了解到，當前無論在理論上還是實踐中，對流域生態補償問題仍處於探索研究階段。遵義市、仁懷市部分受訪幹部反映，因缺乏國家層面協調、監管與激勵的跨省補償辦法，一些地方對長江流域治汙積極性不高，甚至不願參加聯席會議，跨省治理水汙染的責任落實、加大保護力度、避免落後產業轉移等意向多停留在口頭上、紙面上。
獎罰資金仍顯得杯水車薪。2015年年底，湖南省根據跨區域斷面水質、水量監測考核結果，下達2014年度湘江流域水質水量生態補償獎罰資金，其中郴州市獲獎最多，為804萬元，但其懲罰金額也最多，達1050萬元，獎罰總額差為246萬元。湖南省環保廳一名幹部坦言，處罰金額較少，難以真正起到警示和引導作用。
缺乏綜合區域補償考量。有幹部談到，當地最大的優勢就是生態，保護生態就將限制一些產業項目。國家扶持的生態轉移支付資金主要用於生態工程建設，一些項目要上千萬的投資，基層因缺乏配套資金只能縮減規模，建設投入的標準相對降低。生態環境保護和建設的艱巨任務與投入不足之間矛盾突出。
三峽大學校長何偉軍說，貧困落後地區自我發展能力較弱，現行的補償政策缺乏從區域的角度，把生態補償與區域經濟社會發展、群眾收入增長水平及消除貧困等問題進行綜合考慮。
缺乏法律保障。專家介紹，當前有關生態補償的規定分散在多部法律中，較為分散和籠統。一些現有的地方立法或政策中，補償領域和主客體不夠明確，由此產生兩方面問題：一是補償方式單一：重政府財政補償，輕市場補償；重實物或項目補償，輕市場、政策和智力補償；注重一次性補償，忽視持續性補償。二是資金渠道較為狹窄，主要依靠國家或地方財政轉移支付，不僅加重政府負擔，也無法保證生態補償措施持續運轉，因此存在相關政策缺乏穩定性、補償範圍窄等現實問題。
多措並舉構建全流域生態補償機制
基層人士認為，健全流域生態補償機制，不能靠各個地區「單打獨鬥」，只有通過部門合作、上下遊之間相互配合才能實現。建議打破流域生態補償地域界限，構建全流域生態補償機制框架，真正實現利益平衡、合作共贏。
一是建立統一協調的流域管理機制。建議以流域為單位，對全流域發展、水資源保護等進行統籌規劃。明確跨省界交界斷面的責任主體，按照各流域水環境功能區劃的要求，建立流域環境協議，明確流域在各行政交界斷面的水質要求，因地制宜落實生態補償方式。同時，完善流域水資源生態補償金融制度、水資源生態補償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續發展。
二是進一步完善並強化相關領域立法。由於生態補償涉及不同主體的利益關係及責任關係，單靠地方法規和行政手段來推進生態文明建設，難以形成長效機制。建議儘快出臺全國性的生態補償法，充分發揮生態補償機制在實現生態文明目標中的重大作用。
三是加大治理投入、拓展補償形式。順應國家財稅體制改革形勢需要，加快推動建立公共財政主導、全社會共同參與的水生態補償多元化投入機制和多樣化補償模式，增強補償的適應性、靈活性和針對性。在產業轉移、人才培訓方面加強省際合作，改「輸血式」為「造血式」補償，為補償提質增效。
四是進一步擴大生態補償範圍，提高轉移支付標準。貴州一些欠發達地區基層幹部呼籲，建議國家為地方保護良好生態環境而喪失的發展機會，給予機會補償和政策傾斜，將國家級自然保護區、風景名勝區等重要生態功能區涉及的縣(市)確定為國家級生態功能區，提高轉移支付標準。