來源：新浪財經
文/意見領袖專欄作家 施懿宸、唐天浩、任玉潔
黃河作為中華民族的「母親河」，其流域生態保護和高質量發展是重大國家發展戰略。然而黃河流域頻繁發生的幹支流水體汙染及各種環境災害嚴重製約了發展戰略的實施。在開展流域內各項水汙染控制工作的同時，生態補償作為一種重要的有效管理資源與環境的措施，已有一些如三江源區生態補償、陝甘渭河跨省流域上下遊橫向生態補償等實踐。這些實踐在取得一定成果的同時，也暴露出流域生態補償機制建設存在的一些問題。
2020年4月20日，財政部、生態環境部、水利部、國家林草局聯合發布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，以深入貫徹黃河流域生態保護和高質量發展座談會及中央經濟工作會議精神，加快推動黃河流域共同抓好大保護、協同推進大治理。根據文件，沿黃九省（區）將在2020年至2022年開展試點，探索建立流域生態補償標準核算體系、完善目標考核體系、改進補償資金分配辦法、規範補償資金使用。
一、黃河流域水環境現狀
黃河流域面積79.5萬km2，地勢西高東低，西部河源地區平均海拔在4000m以上，常年積雪，發育冰川地貌；中部地區海拔在1000~2000m之間，為黃土地貌，水土流失嚴重；東部主要由黃河衝積平原組成。黃河發源於中國青海省巴顏喀拉山脈，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陝西、山西、河南、山東9個省區，以內蒙古河口鎮和河南省桃花峪為上中下遊分界點。
水量上，黃河流域呈現出明顯的時空分布不均的特徵。汛期時防洪問題依舊突出，但年際上黃河流域徑流量日益減少，人均水資源量低於國際公認的極度缺水標準。2014年黃河出現罕見的全流域性乾旱，2015年黃河幹支流徑流量為50年來的最低點，2016—2017年徑流量保持低位運行[1]。流域的水資源衰減、徑流量減少不僅明顯影響流域工農業發展轉型和城市化推進，也削弱了幹支流對汙染物的稀釋能力。同時全域水資源利用較為粗放，工農業用水效率不高，水資源開發利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態警戒線。
水量分配上，沿黃九省（區）及河北、天津目前執行的仍然是1987年制定的《黃河可供水量分配方案》及1998年進一步細化的《黃河可供水量年度分配及幹流水量調度方案》，距今已有較長時間。近10年來，各省用水總量平均值寧夏超額86%，內蒙古超額71%，陝西超額65%，甘肅超額46%；山西、河南、山東也有不同程度的超額。隨著黃河流域用水結構的改變與徑流量的持續下降，《方案》與現今的黃河流域的水文情勢及社會經濟發展已不能完全匹配，急需重新分配水資源。
水質上，根據2019年中國生態環境狀況公報，黃河流域主要為輕度汙染，主要汙染指標為氨氮（NH3-N）、化學需氧量（COD）和總磷（TP），另有其他重要汙染指標如總氮（TN）、總有機碳（TOC）、五日生化需氧量（BOD5）、糞大腸菌群（coliform）等。監測的137個水質斷面中，Ⅰ~Ⅲ類水質斷面佔73.0%，Ⅳ、Ⅴ類佔18.2%，劣Ⅴ類佔8.8%[2]。其中，幹流水質為優，但支流的汙染情況遠比幹流嚴重。主要支流為輕度汙染，汾河等部分支流為重度汙染，斷面水質為劣Ⅴ類。汙染成因上，大型工業城市的廢水、廢氣排放和汙染嚴重的支流匯入仍然是導致黃河流域部分區段水質惡化的主要原因，生活汙水排放和農業面源汙染也是黃河流域水汙染的重要原因。
圖1 2019年黃河流域水質分布示意圖[2]
黃河流域水質情況呈現明顯的空間差異性，上遊、下遊水質狀況明顯優於中遊。在主要水質指標上，CODMn與NH3-N均呈現出明顯的上下遊濃度低、中遊濃度高的特徵。沿黃九省（區）（不含四川省）在2006年至2015年的10年間，CODMn平均值從高到低的排序為山西、陝西、內蒙古、山東、青海、甘肅、河南、寧夏；NH3-N平均濃度從高到低的排序為山西、陝西、青海、內蒙古、甘肅、寧夏、河南、山東[3]；中遊地區尤其是晉、陝兩省煤礦企業較多，導致地表水水質指標濃度遠高於其他省（區），水環境較差。
上述分析表明，黃河中遊段相對全流域水質較差，支流汙染嚴重，生態環境脆弱。黃河幹流中遊段共流經內蒙古、陝西、山西、河南4個省區，考慮到汙染嚴重的支流匯入是導致黃河幹流水質惡化的主要原因，於中遊段匯入幹流的主要支流發源、流經甘肅、寧夏2個省區，因此未來針對上述6個省（區），構建中遊段與上、下遊段的以及汙染支流流經的省區與幹流省區間的生態補償關係，是黃河流域生態治理的重點。
二、跨省流域生態補償的一般性做法
（一）我國跨省流域生態補償實踐
渭河流域：渭河作為黃河最大的支流，是關中—天水經濟區的基礎性水源，流域內水資源短缺、水質惡化、水生態環境脆弱。2012年陝西、甘肅兩省「六市一區」共同籤署了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，組建了環境保護城市聯盟和聯席會議制度。陝西省與天水市及定西市政府籤訂了生態補償協議，陝西省向渭河上遊甘肅省天水市、定西市提供600萬元渭河上遊水質保護生態補償資金。
新安江流域：2012年，浙江、安徽兩省籤署《關於新安江流域上下遊橫向生態補償協議》。根據獎優罰劣的漸進式補償機制，由環保部每年負責組織皖浙兩省對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。經過首個為期三年的新安江試點，新安江水質得到極大改善，下遊浙江省的水源也有了可靠保障，目前試點已進行到第三期。
除此外，在我國還有同時依靠民間自發補償、財政轉移支付與跨區域政府間合作的東江流域；主要依靠中央財政轉移支付補償的海河流域京冀段；依靠地方財政轉移支付補償珊溪（趙山渡）水庫與澤雅水庫集雨區等。
這些跨省流域生態補償實踐均取得了一定的環境生態與社會經濟效應，為適合我國國情的流域生態補償做出了有益的探索。與此同時，我國的跨省流域生態補償實踐也暴露出了一些亟待解決的問題，主要有：補償責任主體不清、補償機制缺乏長效性、法律依據缺失、地方財權與事權不對等、流域管理體制分散、監管不足等。
（二）國外跨區域流域生態補償實踐
歐洲易北河流域：上世紀80年代之前，先後流經捷克和德國的易北河汙染嚴重，水質不斷下降。1990年，德國和捷克之間達成了協議，規定雙方將共同治理、保護、開發、利用易北河。同時成立由流域治理領域的專家學者組成的雙邊合作組織，其主要職能是開展易北河整體流域治理，協調兩國政府及環保部門的行動，努力改善流域水質與水生態環境。德國從2000年開始對捷克實行流域生態補償，補償金被用於幫助捷克建設易北河流域的汙水處理廠[4]。
美國科羅拉多河流域：科羅拉多河發源於落基山，流經7個州，由於下遊地區水資源缺乏，美國科羅拉多流域水事糾紛不斷。自1922年起，流域內7個州通過了《科羅拉多河契約》、《博爾德峽谷項目法案》等一系列協議[5]，成立了科羅拉多河委員會等管理協商機構，開展了活躍的水權交易。
從國外跨區域生態補償的實踐中，我國可以借鑑其中的成功經驗，從而少走彎路。其中，實行流域一體化管理、完善省際間協商補償機制、保障公眾知情權和參與權、建立市場補償機制等經驗在各成功案例中具有一定共性，參考價值較大。
三、黃河流域生態補償機制建立的幾點建議
（一）自上而下提出生態補償的一般標準
1． 出臺統一的水環境質量生態補償辦法。目前，我國正在制定《生態補償條例》[1]，但是全國範圍內仍無統一頒行施行的生態環境補償專門法律，現行的跨區域水生態環境補償的規定也大多停留在政策的層面，不具備普遍性和統一性。我國對水資源生態補償制度的規定可見於《環境保護法》、《水法》、《漁業法》、《水土保持法》、《草原法》、《礦產資源法》等部門法中，這些條文分散，而且關於水生態補償方面的規定不甚具體明確，加之各個部門側重點有所不同，使這些分散的條文規定缺乏協調性、統一性。因此建議國家層面上加快整合散落在各個部門法中有關生態補償的制度，形成完整的水生態補償法律系統。地方層面上，在目前等高位階法律相關規定較為籠統、缺乏具體條例的背景下，建議黃河中遊6省區應儘快在省際間政府協商的基礎上，科學確定區域生態補償的主客體、標準、方式、資金來源及管理制度，出臺統一的水環境質量生態補償辦法。
2． 科學確立補償標準。目前生態補償標準的確定原則主要有生態保護成本補償標準和生態外溢效益補償標準兩種，前者主要考慮河流所在區域因恢復植被、清理水中雜質等發生的各項直接成本與間接成本，後者則另外考慮了保護河流所帶來的生態效益、經濟效益和社會效益等各項效益[6]。針對黃河流域生態補償標準的確立，建議以省際間跨界斷面的水質水量為主要標準，生態保護成本補償標準為下限，生態外溢效益補償標準為上限；在考慮各省（區）經濟發展情況和居民生活水平、支付意願的基礎上，依靠政府間橫向協商，設立獎懲分明的雙向補償標準。同時建議制定對成效突出地區資金傾斜的標準，向汾河、渭河、湟水河等嚴重汙染支流流域治理及晉、陝、蘭州等汙染嚴重省市的汙染治理、產業升級項目傾斜。
3． 建立多樣化的補償方式。在政府引導，市場驅動的原則下，建議在政府間橫向財政支付的基礎上採取多樣化的補償手段，探索市場化的補償模式。各級政府可以建立生態補償專項基金，開展異地開發、項目支持、對口支援等，規範、推動補償機制落地。
（二）完善省際間補償協商合作機制
1． 完善黃河水利委員會的職能。流域是一個完整的生態系統，從流域的整體性出發，以流域為基本單位對流域實行統一管理是各國流域進行管理的成功經驗。然而我國目前缺乏具體的法律法規明確界定黃河水利委員會與流域內各級政府部門的關係，使流域內的各地區和個部門難以與黃河水利委員會互相配合，形成良好的流域管理態勢。因此建議進一步明確黃河水利委員會及下屬機構與各省（區）管理部門的關係，適當賦予其更多職能。這樣黃河水利委員會能夠突破行政區域限制，統籌流域內水、土、氣、森林、草原、礦產資源等各個環境資源要素，全面、系統、實際分析流域問題、提出建議。
2． 構建跨省流域生態補償協商平臺。建議由6省（區）政府協同黃河水利委員會共同建立生態補償協調會作為協商平臺，負責協調流域上下遊之間的利益關係，監督資金和協議的具體落實。具體而言，由6省（區）省政府、重點市（蘭州、榆林、西安、三門峽、鄭州等）市政府主要領導人、及黃河水利委員會各機構主要負責人參與，以召開聯席會議等作為主要協商合作機制，以行政協議為主要合作制度，協調利益相關者之間的矛盾，基於平等協商、互利共贏的原則，促成協商各方達成一致內容，籤訂補償協議。同時由各省（區）政府及黃河水利委員會共同建立監督部門，以監督協議內容是否得到切實履行，評估生態補償是否發揮作用，流域生態環境是否得到有效保護。對於關係到補償標準的省際斷面的水量水質數據，由黃河水利委員會及中國環境監測總站共同核實，每月定期發布。
3． 各省開展水權、排汙權、碳排放權、用能權等交易。建議6省（區）加快推動自然資源資產產權制度改革，建立、擴大水權、排汙權交易市場，探索跨省、跨行業等多種形式的水權、排汙權交易，通過市場化手段解決流域內上下遊水量、水質問題。
4． 建立綠色政績考核機制。為了充分調動地方政府參與協商補償的積極性，建議在績效考核中引進生態指標並適當擴大考核指標所佔比重，尤其是將黃河水量與水質治理的達標情況納入考核。針對水環境質量考核應該制定細則，規定各個省區內流域水質水量所要達到的要求。
（三）完善跨省流域生態補償的市場機制
1． 各省（區）建立財政保障機制。建議6省（區）及流域重點市政府建立生態補償資金專門帳戶，並成立流域生態補償專項基金，實行專款專用。資金的使用應該在上述流域生態補償協商平臺的監督下形成生態補償專項資金的預算。積極引導和支持社會資金用於流域水生態環境的治理和保護，加大綠色金融向黃河流域治理的傾斜力度，廣泛地吸收企業、社會機構等各種資金。
2． 各省（區）建立公眾參與機制。對於公民關心的流域生態補償相關政策實施情況和實踐情況，6省（區）各級政府可以利用媒體、社交網絡及公告等多種方式進行及時準確傳達，並建立完備的聽證制度與監督舉報制度，開展多樣化的環保知識宣傳活動，增強公民對流域生態補償工作的理解和參與程度。尤其是生態補償所涉及的各企業、居民，作為生態補償中資金及政策的補償的主體及落實點，政府部門應當切實保障他們的利益及合理需要，這也是確保流域生態補償能夠取得環境與社會經濟雙贏的重要保障。
（四）加大黃河流域生態環境修復力度
需要強調的是，從生態修復的角度來看，要想從根本上修復黃河流域的生態環境，那麼水資源保護和水汙染防治仍然是核心，這也決定了綠色金融支持的重點領域與方向。建議沿黃各省（區）進一步防控重點汙染：建設工業集聚區的汙水集中治理設施、推廣自動在線監控裝置；推進造紙、食品、釀造、化工等重點行業企業的穩定達標及產業升級改造、城鎮汙水處理設施建設與改造、汙水收集管網建設與改造等。建議增加幹支流跨省斷面測站數量和監測能力，為科學推進生態補償提供數據支撐；逐步增加重要的水質指標監測，如重金屬Zn、Cu、Pb、Cd，新興汙染物PPCPs（藥物和個人護理產品）、EDCs（內分泌幹擾素），潛在致癌物NO2-N（亞硝態氮）等。
作者：
施懿宸 中央財經大學綠色金融國際研究院副院長、講座教授，長三角綠色價值投資研究院院長
唐天浩 長三角綠色價值投資研究院科研助理，青雲計劃第一期實習生
任玉潔 中央財經大學綠色金融國際研究院高級研究員，長三角綠色價值投資研究院高級研究員
參考文獻
[1] 陳怡平． 關於黃河流域生態文明建設的思考[N]． 中國科學報，2019-12-20（006）．
[2] 2019年中國生態環境狀況公報[R]． 中華人民共和國生態環境部， 2020．
[3] 嵇曉燕，孫宗光，聶學軍，姚志鵬，陳亞男． 黃河流域近10a地表水質變化趨勢研究[J]．人民黃河，2016，38（12）：99-102．
[4] 張明波． 跨省流域生態補償機制研究[D]．西北農林科技大學，2013．
[5] 趙珂慧． 我國流域生態補償機制研究[D]．河南大學，2018．
[6] Costanza R， D『Arge R， de Groot R， et al． The value of the world’s ecosystem services and natural capital[J]． Nature，1997， 87：253-260．