【專家視角】董戰峰:黃河流域生態補償機制建設的思路與重點

　　摘要：建立黃河流域生態補償機制是解決黃河流域生態環境保護與治理、推動黃河流域實現高質量發展、協 調流域上下遊生態經濟利益、調動各方流域保護治理積極性的有效手段。分析了當前黃河流域生態補償實踐進 展，評估了黃河流域生態補償機制建設存在的主要問題，提出了黃河流域生態補償機制建設的基本思路、重點 方向以及實施路徑，為黃河流域實施大保護大治理提供管理技術支撐。

　　近幾十年以來，黃河流域地區社會經濟快速發展， 由於黃河流域生態系統較為脆弱，植被破壞、水土流失 等生態問題嚴重，發展與保護的矛盾日益突出。生態補 償機制是調節生態利益與經濟利益的重要手段，國內外 在流域生態補償領域開展了較多的研究。黃河流域生態 補償研究主要集中於相關立法、流域某段或者某個地區 的補償機制與標準核算、補償方式等3】，研究難點是 上遊水源涵養與保護、水土保持、跨省界治水、黃河下 遊灘區等用】,生態補償有助於推動黃河流域協同共治叫 黃河流域面積大、生境脆弱，開發利用歷史悠久，不同 流域間經濟社會文化差異較大，落實大保護大治理要求, 需要就黃河生態補償機制創新進行流域尺度的整體性、 系統性研究，明確機制創新的基本思路和重點方向，以 及具體的實施路徑。

　　1現狀分析

　　黃河流域不同於長江流域，主要問題是水源涵養、 水土保持、生態修復保護問題。為了解決這些問題，在 原環境保護部、財政部等的推動引導下，以及地方基於 需求自發探索推進下，黃河流域生態補償在三江源水源 涵養區、陝甘渭河跨省流域上下遊、沿黃九省區重點生 態功能區以及省內流域生態補償等開展了一些實踐冷］。

　　(1) 三江源區生態補償對黃河源頭保護與治理起到 重要作用。三江源是我國重要的水源涵養地和生態屏 障，每年向下遊輸出620多億立方米水資源。國家一直 重視實施生態補償推進三江源生態系統保護。由於三江 源的獨特重要性，通過中央預算內投資藏區專項、三江 源生態保護和建設二期工程、省級財政專項等渠道投入 34.21億元用於生態環境保護、基礎設施及能力建設等。2017—2019年，通過長江經濟帶生態保護修復獎勵資金 給青海省落實資金5億元。青海省在2010年就印發了《關 於探索建立三江源生態補償機制的若干意見》，旨在加 大水源涵養區保護力度。自實施生態補償機制以來，三 江源生態系統逐步改善，重點治理區生態狀況好轉。草 地退化趨勢初步遏制，草原植被覆蓋度提高11.6個百分 點；嚴重退化區植被覆蓋率明顯提升，黑土灘治理區植 被覆蓋度由治理前的20%增加到2016年底的80%以上， 森林覆蓋率由2004年的6.32%提高到2012年的7.01%； 荒漠化面積淨減少95平方公裡，項目區沙化防治點植 被覆蓋度由治理前的不到15%增加到3&2% ；湖泊水域 面積明顯擴大，水資源量平均增加82.9億立方米；溼地 面積增加104平方公裡；林草生態系統水源涵養量增加 28.4億立方米。

　　(2) 沿黃九省區重點生態功能區財政轉移支付逐年 增加。重點生態功能區財政轉移支付是對重要生態地區 發展權受限予以合理補償的公平機制，資金下撥主要是 基於因素法，考慮地方財力水平、生態環境狀況等因 素，採取的一般性財政轉移支付方式。國家對山西、內 蒙古等沿黃九省區下達的重點生態功能區轉移支付額呈 逐年增加趨勢，2016—2019年中央財政累計下達沿黃 九省區重點生態功能區轉移支付資金944.56億元。甘肅、 四川、青海重點生態功能區轉移支付額相對較高，2019 年分別為64.62億元、44.76億元、32.57億元。流域開 展國家重點生態功能區生態環境監測評價的縣域逐步增 加，從2012年的79個縣域增加到2018年的103個縣域。2018年，流域開展生態環境監測評價縣域中，67個縣 域生態環境質量為基本穩定，13個縣域有所改善，但有 23個縣域不同程度變差，監測評價結果作為中央財政轉 移支付資金調節的主要依據。

　　(3) 陝甘兩省跨省流域上下遊橫向生態補償先行探索渭河流域治理是陝甘兩省的「痛點」，為了更加有效地開 展渭河流域治理，陝甘兩省自發商議推動開展渭河流域 跨省生態補償試點。2011年，陝甘兩省沿渭6市1區籤 訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，啟動渭河 流域跨省界生態補償，實施期限暫定為2011年至2020 年。這是黃河流域首個地方自發推動實施的跨省流域上 下遊橫向生態補償試點，補償標準依據兩省議定的跨省 界出境監測斷面水質目標，甘肅渭河上遊出境水質達到 兩省設定目標，則陝西省向甘肅天水、定西兩市分別提 供生態補償資金，專項用於上遊汙染治理、水源地生態 保護和水質監測等罔。自試點啟動以來，陝西省向天水 市支付了 1 100萬生態補償金，向定西市支付了 1 200 萬元生態補償金，實施跨省流域生態補償調動了定西、 天水兩市生態環境保護積極性，對改善渭河流域水環境 質量起到了積極作用，這為實施黃河流域跨省橫向生態 補償提供了先行經驗。

　　(4) 六個省區推進建立省內流域生態補償機制。流 域橫向生態補償機制可以有效地提高流域生態環境的治 理效果切。相對跨省流域橫向生態補償來說，省內統籌 推進開展流域生態補償的難度較小，主要是在如何更好 地激勵各地充分發揮生態補償機制促進流域治理的效用o 四川、陝西、寧夏、河南、山東、山西六省區推進實施 省內流域生態補償制度，方法學為依據跨界出水水質改 善情況，每個斷面給予獎勵。四川省建立「三江」(岷江、 沱江和嘉陵江)流域水環境雙向補償，從單向扣繳賠償轉 向「雙向補償」(超標者賠償、改善者受益)，設置82個 監測斷面，覆蓋19個市(州)和52個擴權試點縣(市)， 2016年6月至2019年5月，「三江」流域累計繳納生態 補償金為17億元，其中，賠償金3億元，改善金14億元。山西省對全省主要流域實施跨界斷面水質考核生態補償， 依據跨界出水水質改善情況，每個斷面給予200萬〜 500萬元獎勵，考核對象為11個地市、103個縣、166 個跨界斷面，2010-2018年地表水跨界斷面考核共計扣 繳資金34億元，獎勵生態補償金10億元。

　　2六大挑戰

推進完善黃河流域生態補償機制建設已經有了一定 基礎。但總體來看，黃河流域水源涵養地區的發展權補償 還有很大政策空間，跨省橫向生態補償還處於探索階段, 補償範圍較窄、補償標準偏低、補償規模偏小，補償保 障不足；補償手段主要為財政轉移支付，補償方式為政 府主導，補償實施配套政策支持不足；流域上下遊省區缺 乏溝通協調，流域生態補償和空間發展協同不夠。特別是， 由於黃河流域涉及省份多、情況複雜，各省區的生態環境、 發展階段、經濟水平、對流域生態補償的認識和需求不同， 加上黃河流域水資源嚴重短缺、生態系統較為脆弱，更 是對黃河推進生態補償機制建設形成挑戰。

　　(1) 補償思路：缺乏流域尺度協同。黃河流域尚未建 立系統性、整體性、全覆蓋、統一的流域生態補償。黃 河流域幹支流生態環境問題情況複雜，流域上下遊缺乏 協調，水資源、水環境、水生態統籌不足，流域水治理 和地區發展協調不足，流域整體缺乏體現生態環境開發 利用與保護改善利益與經濟利益的調節機制，流域上下 遊共建共享治水效益難以形成內在動力機制，沿黃九省 區生態利益、經濟利益難以平衡，影響黃河流域治理成效。

　　(2) 補償關係：補償主體與客體缺乏統一。生態補 償主客體因「補償種類」而異，在水源涵養與保護區的生 態補償中，補償主體是國家，補償客體是由於限制或禁 止發展而受影響的地方政府和農牧民等相關方；在跨省 (區)界水汙染的生態補償中，補償主體是各級地方政府， 補償客體是由於水量水質受影響的相關方；在重大工程 建設的生態補償中，補償主體是工程受益者和當地政府， 補償客體是受工程影響的相關方;在飲用水源地生態補 償中，補償主體是水源地取用水者，補償客體是水源地 生態環境保護者和生態環境建設者。在不同補償層面的 補償主體和補償客體缺乏統一，致使黃河流域生態補償 機制的發展受限。

　　(3) 補償範圍：與大保護大治理存在差距。沿黃九 省區上下遊地區之間缺乏公平、有效的橫向生態補償機 制，沿黃九省區上下遊地區的生態利益、經濟利益難以 平衡，難以調動地方參與的積極性，難以達到激勵作用 和效用。國家扶持的生態補償資金和轉移支付資金主要 用於生態工程建設，地方政府缺乏配套資金，流域生態 保護建設資金投入不足。由於缺乏指導性生態補償實施 考核標準，現有生態保護補償工作缺乏對生態產品價值、 地區間生態保護責任邊界、補償基準等問題指導性的規 定，上下遊之間的環境帳、經濟帳難以核算，生態補償 資金投入力度較小。

　　(4) 標補償準：對生態貢獻地區的發展權保障不足。黃河上中遊受補償地區做出的生態貢獻在補償中未得到 充分體現。補償標準難以涵蓋受補償地區的發展權益損 失及生態環境治理投入。根據中國工程院重點諮詢項目 研究成果，三江源區每年可提供的生態服務和生態產品 價值約4 920.7億元，放棄約369.7億的發展機會成本, 需投入129.72億元進行生態保護恢復。與其提供的生態 服務與生態產品價值及生態保護修復投入相比，生態補 償力度還有較大差距。生態補償還存在著補償標準不統 一、補償渠道和補償方式單一等問題，補償機制對生態 環境保護治理與綠色發展統籌不足，綠色發展缺乏資金、 政策、技術與能力支持等，無法滿足流域保護治理需要， 對補償區域經濟社會發展、群眾收入增長水平、汙染源 情況及消除貧困等問題進行綜合考量不夠，生態補償支 撐綠色產業、高質量發展不足。

　　(5) 補償方式：市場化、多元化補償不足。補償方 式以財政轉移支付為主，過度依賴政府財政投入問。補 償資金渠道窄，主要是財政轉移支付、相關專項資金, 地方政府用於生態保護補償的資金有限。流域橫向生態 補償機制建設路徑不順暢，地方政府不容易主動放棄自 身利益去維護公共利益。相對於生態保護的需求量，補 償資金缺口較大，社會資金投入佔生態補償資金總量的 1%左右，社會資本參與不足。多元化生態補償方式缺 乏。重要生態保護地區的排汙權交易、碳排放權交易較 少，產業扶持、技術援助不夠，優惠貸款等支持政策配 套不足，監管措施和力度亟待加強。國內學者對流域生 態補償研究多基於市場化視角，而國內由於流域水資源 產權歸屬問題的模糊，導致了市場化流域生態補償研究 比較缺乏3。

　　(6) 配套保障：實施能力支撐不足。缺乏統籌的組 織構架、技術支撐體系建設不完善。目前黃河流域委 員會的職責主要是負責黃河流域的合理開發、水土保 護、管理和監督等，但沒有涵蓋黃河流域生態補償所 有涉及的所有地區，且尚未將黃河流域生態補償涉及 的各個部門納入統籌考慮。補償方式太過單一，主要 依賴財政轉移支付，市場化、多元化的補償路徑不暢通， 缺乏資金保障。社會治理體系與能力不健全，目前黃 河流域生態補償相關宣傳不到位，民眾對於黃河流域 生態補償的方式及標準等了解不夠，缺乏公眾參與監 督機制。生態補償機制缺乏細化標準和規則，上下遊 之間的環境帳、經濟帳難以核算。缺乏指引規範，沒 有科學合理的支撐，難以調動地方參與的積極性，難 以達到激勵作用和效用。

　　3思路、方向與路徑

3.1總體思路

　　以習近平生態文明思想為指導，以共同抓好大保護、 協同推進大治理為主線，堅持成本共擔、效益共享、合 作共治，著力解決黃河流域突出生態環境問題，突出水 資源、水環境、水生態、水安全「四水」統籌、流域上下 遊統籌、保護與發展統籌，推進生態環境利益與經濟利 益協同、夯實發展權保障，形成長效動力機制，構建政 府主導、區域聯動、部門協作、企業履責、公眾參與的 多元化、市場化、可持續的生態補償政策機制，實現由 「輸血式」到「造血式」補償的轉變，把黃河建設成為清潔、 安全、健康、美麗的造福人民的幸福河。

　　3.2重點方向

　　黃河流域大保護大治理要突出解決關鍵生態環境問 題，黃河流域生態補償要重視完善生態補償體系，能夠 全面調控黃河流域在開發、利用、保護和改善過程中各 相關的利益關係，調動各方的積極性，形成補償實施的 內生動力。重點是推進跨省流域上下遊橫向生態補償， 突破行政區管理邊界，形成上下遊地區間共建共享機制；繼續創新重點生態功能區財政轉移支付機制，保障重點 生態功能區的發展權益；實施市場化、多元化生態補償， 提高補償機制實施成效，發揮多主體能動性、以及不同 補償方式的靈活性和適應性。

　　(1) 推進建立跨省流域上下遊橫向生態補償機制。流 域生態補償是促進流域共建共享、實現公平發展的有效手 段。無論是國家層面，還是地方層面均試圖通過流域生態 補償機制解決當前和潛在的流域生態環境問題問。研究 制定黃河流域生態保護修復獎勵政策，支持相關省區建 立跨省和省內流域上下遊生態補償以及流域保護和治理, 尤其是跨省流域橫向上下遊生態補償，通過實施補償推進 流域上下遊做好生態環境保護與修復。健全完善黃河流 域生態補償的補償標準是推進流域上下遊橫向生態補償 的技術關鍵，補償標準是反映流域上下遊橫向補償各方 利益關係的重要測度，應該服務支撐好流域治理的需求。地方實踐的流域生態補償標準可歸結為三種典型模式：一 是基於流域跨界監測斷面水質目標考核的生態補償標準 模式；二是基於流域跨界監測斷面超標汙染物通量計量 的生態補償標準模式；三是基於提供生態環境服務效益 的投入成本測算的生態補償標準模式[12J6]o各個地方實 施流域生態補償主要是結合不同的流域治理需求來選擇 不同的模式，對於水質是突出問題的流域，一般採取第 一種模式；對於水質和水量兩因素問題都比較大的河流, 則一般採用第二種模式。基於生態環境治理投入的補償 標準則主要基於責任分攤促進共建共享，一般用於水源 涵養區等。黃河流域的生態補償主要關注水質、水量問題， 目前的水質問題主要是在一些支流，結合水質改善目標, 完善支流的水質型生態補償仍是重點。可率先在湼水河、 汾河、渭河、沁河等黃河流域典型支流上下遊推進橫向生 態補償試點，逐步推廣到全流域。生態問題是黃河流域的 主要問題，補償標準要拓展涵蓋流域水生態因素，特別 是生態基流,落實生態用水保障。推進完善生態補償機制， 要根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改 善的收益、下遊支付能力、下洩水量保障等因素，綜合 確定黃河流域跨省橫向補償標準。

編輯：王媛媛