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編者按
日前，國家發改委、國家能源局發布《關於做好2020年能源安全保障工作的指導意見》，多次提及油氣產業。一方面是在能源消費總量中的佔比居高不下，另一方面是對外依存度不斷攀升，油氣產業的健康發展對保障我國能源安全意義重大。如何合理提升油氣儲備能力，如何有效應對氣候變化政策約束，是油氣產業在保障我國能源安全中繞不開的問題。
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文丨葛連昆
中央全面深化改革委員會第十二次會議指出，要健全國家儲備體系，科學調整儲備的品類、規模、結構，提升儲備效能。今年的《政府工作報告》強調，要保障能源安全，提升能源儲備能力。這都為進一步聚焦儲備安全核心職能，加強能源儲備工作指明了方向。
當前，國際形勢日益嚴峻複雜，中美戰略博弈日趨加劇，我國石油天然氣對外依存度持續走高，能源安全面臨前所未有的風險挑戰。為保障國家能源安全，必須著眼防範化解重大風險，針對設施建設滯後、儲備規模偏低、體制機制不健全等問題，需儘快強弱項補短板，多措並舉提升能源儲備能力，不斷強化國家能源儲備「穩定器」和「壓艙石」作用。
加強設施建設 掌握戰略主動
近年來，我國石油儲備設施建設取得了很大成就，但仍供不足需，存在建設周期長、短板瓶頸多、使用不充分等問題。由於新冠肺炎疫情突發和市場需求下滑疊加影響。
近幾個月來，全球石油供過於求，國際油價大幅下跌，為擴大石油儲備規模創造了絕佳機遇,凸顯了石油儲備設施的稀缺性。提升能源儲備能力，必須堅持設施「建」「用」兩手抓，既要強化建設，又要注重效能發揮。
首先，要做好超前規劃。受國內資源稟賦和生產能力限制，我國對進口油氣高度依賴的格局在短期內難以改變，在今後相當長的一段時期內，需要建設相當規模的能源儲備能力。因此，必須提前周密謀劃，既要立足當前，為擴大儲備規模提供必要的硬體條件；也要著眼長遠，為充分發揮儲備「穩定器」作用提供富餘庫容支撐。應在已批准建設項目的基礎上，科學制定能源儲備「十四五」規劃目標，進一步完善儲備布局，加大儲備規模，實現成品油儲備管網化，充分發揮儲備在穩定市場中安全高效的作用。
其次，要加大推進力度。前幾年，國家石油儲備基地項目和國家成品油儲備能力建設受用地、環境等各種因素制約，無法按期完成建設目標，影響了石油儲備規模擴大。國家糧食和物資儲備局成立以來，把石油儲備設施建設作為保障國家能源安全的重要任務來抓，取得了積極進展，但相比儲備需求而言，仍存在較大差距。因此，應進一步加大石油儲備設施建設推進力度，建立中央與地方、政府與企業多向協調機制，在土地使用、徵地拆遷、財稅減免等方面給予政策支持。
再次，要用活剩餘庫容。在提高石油儲備能力的同時，保有一定的剩餘儲備庫容，是外抓低價增儲機遇、內保供需平衡的需要。利用剩餘庫容資源，既可以增加收儲、擴大儲備規模，也可參照這次疫情期間，為企業提供臨時儲存周轉支持的成功實踐，利用剩餘庫容幫助企業化解「漲庫憋停」難題，緩解供需失衡風險。同時，還可以利用國家石油儲備剩餘庫容為區域石油天然氣交易中心提供交割庫服務，提高國家儲備的資產利用率。
擴大儲備規模 增強應急實力
當前，我國石油戰略儲備總體規模仍然偏低，即使加上企業石油儲備或庫存，與國際能源署規定的90天目標和發達國家實際石油儲備水平相比仍有差距。天然氣尚未建立國家儲備，企業現有調峰規模仍不足國內天然氣消費量的5%，遠低於歐美15%－20%的水平，抵禦供給中斷風險能力嚴重不足。因此，必須著眼最壞情況，擴大能源儲備規模，完善儲備品類，切實增強防範風險實力。
一是要抓住機遇擴大政府儲備規模。我國作為世界石油第二大消費國和第一大進口國，從2003年開始建設政府儲備，現已達到一定規模，但與美國、日本相比仍有不小差距。擴大石油儲備規模，當務之急是要擴大政府儲備規模。在加快石油儲備設施建設的基礎上，按照建成即儲、擇機收儲的原則，抓住國際油價回落有利時機，加緊充實國家石油儲備，確保按期完成規劃目標。此外，要積極推動建立地方石油儲備，形成中央與地方互為支撐的政府儲備體系。
二是要推動建立企業社會責任儲備。立法先行是發達國家的普遍做法，法國、德國、日本等均通過立法對建立國家石油儲備、企業義務儲備以及信息統計發布等做出了明確規定，為建立和規範石油儲備提供了有力保證。鑑於此，我國應加強石油儲備法制建設頂層設計，加快出臺《國家石油儲備條例》，儘快建立企業石油庫存信息報送共享機制和儲備信息統計發布機制，統一數據口徑，為建立企業社會責任儲備提供法律支撐和決策依據。
三是要儘快推動建立國家天然氣儲備。我國天然氣對外依存度逐年提高，且進口來源集中，存在供應中斷風險。2017年我國北方地區發生了大面積「氣荒」，教訓十分深刻。在歐洲，受俄烏「鬥氣」影響，天然氣供應隨時面臨「斷氣」風險，法、德等國家均採取了增加儲備等措施來應對斷供風險。為防範我國天然氣供應風險，在強化企業調峰的同時，按照總書記關於科學調整儲備品類的要求，應把天然氣作為能源儲備的一大類，加快推動建立國家天然氣儲備。
健全體制機制 提高運行效率
2018年，按照黨中央決策部署，原隸屬於不同部門的國家原油和成品油儲備職能調整至國家糧食和物資儲備局管理，為構建統一高效的國家能源儲備體制機制打下了堅實基礎。但在實際運行中，仍存在決策效率不高、收儲動用及輪換機制不完善、儲備資金投入不足等問題，應加以改進，進一步提高運行效率和儲備效能。
首先，要建立統一的決策機制。目前，國家原油儲備和成品油儲備管理計劃制定分散在多個部門，多頭領導、職能交叉的問題較為突出，不僅協調難度大、政策決策滯後，也不利於應對急需和把握時機。應根據「堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動」的改革精神，對國家能源儲備計劃決策實行統一歸口管理，以便更好地實現儲備運作聯動，提高儲備管理效能。
其次，要建立市場化的運作機制。目前，國家原油和成品油儲備收儲、動用及輪換，均實行計劃管理，採取一事一報的審批模式，嚴格按照計劃指令組織開展相關運作。建議借鑑美國、日本等成熟做法，結合我國實際，推動建立市場化收儲輪換機制。原油儲備收儲輪換可採取實物輪換方式，進而實現儲備原油保值、增值；成品油儲備收儲輪換可採取分步推進的方式，逐步突破「指定時間」「指定價格」等限制，建立市場化運作機制。
再次，要確立穩定的資金保障機制。目前，我國石油儲備資金主要通過銀行貸款、財政貼息方式解決，還在一定程度上存在儲備資金投入不足、不及時的問題。我國可在強化現有儲備資金保障機制的同時，學習借鑑國外做法，研究設立專門儲備基金，或將部分外匯儲備作為儲備資金，既有利於減輕財政負擔，也可實現資金快速到位。
（作者系國家糧食和物資儲備局能源儲備司綜合處二級調研員）
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責編 | 閆志強