■理論特稿/學習黨的十九屆四中全會精神專論
黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出和使用了有關國家制度和國家治理的一系列基本概念。從學理上說，只有讀懂這些基本概念，才能真正準確領會全會的精神，即所謂「知其然才能知所行」。所以，學習領會全會精神，非常需要先對這些概念作一番辨析、辨識。
什麼是治理和國家治理？
《決定》中「制度」一詞出現了222次，「治理」一詞出現了83次，顯然，這是《決定》最重要的兩個關鍵詞。
治理一詞，人們本來經常使用，如治理黃河、治理環境等。由於黨的十八屆三中全會的倡導，治理問題引起了全黨全社會的高度重視，治理的概念使用也越來越普遍，如鄉村治理、社會治理、國家治理、全球治理等。
什麼叫治理？一般地理解，治理的對象主要是整個國家和社會，或其他更具體的事物，目的是要使國家和社會及其他事物達到一定的理想狀態。治理的指向是雙向或多向的，而不是單向的。治理者與被治理者的界限並不分明，更不是截然對立的。在治理中，每一個人既是被治理者，又是參與治理者。治理的目的不是把人給鎮住、管死，而是要把人的創造性最大限度地發揮出來。要通過積極的參與、溝通、協調、激勵、規範和約束，形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。
治理有不同的層面和領域。《決定》中涉及的層面，就有社區治理、基層治理、社會治理、政府治理、國家治理、全球治理等。涉及的領域，則有經濟治理、科技倫理治理、網絡治理、邊疆治理、生態環境治理、長江黃河等大江大河生態保護和系統治理、水土流失和荒漠化石漠化綜合治理、全球經濟治理等。
所以，所謂治理，我認為，從一般意義上來說，應該是指運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調整、改造，使其達到有序狀態、符合一定要求的活動和過程。
而國家治理，就是指國家層面的治理，是國家運用各種手段和方式，對整個國家實行的治理。而社會治理，就是對社會進行的治理。
《決定》在83次使用的「治理」中，有27次是指「國家治理」。這裡所講的國家治理，從政治上來說，就是指中國共產黨領導全國各族人民，依據憲法、法律和黨內法規等規範，按照人民意願，運用政權力量和其他多種方式，對國家、社會的全部運行和秩序及相關要素、人民生活進行管理、整合、引導、控制、調整和改革，使其達到和保持政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一狀態的全部活動和過程。
怎樣把握制度與治理的關係？
制度與治理，既有聯繫，也有區別。仔細比較，可以說，制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側重於規範本身，而治理側重於進行管理；制度側重於文本載明的約束，而治理側重於人的主體性活動；制度一般是治理的基礎，而治理可能會依賴制度進行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優勢要轉化為治理的效能，而治理的科學性和有效性也應該建立在科學的制度之上；制度是否科學、合理，要由治理的成效來展示和檢驗，而治理的成效，首先與制度有關，也可能與人的主體性活動有關。
為什麼要在制度之外再提出一個治理問題？因為制度是規範，是國家和一切社會生活賴以運行的基礎，是國家長治久安的根本保障。但是，制度是死的，是供人們運用的，是要在運用中發生效力、產生效果的。任何制度的長短優劣，歸根結底都要看治理的效果。制度是否優越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進，歸根到底，要由治理的成效來說話。因此，在制度的基礎上還要實施治理。實踐是檢驗真理的唯一標準。制度好不好，檢驗和評價的標準是什麼？既要看制度本身，更要看實踐狀況，看治理的實際效果。
當然，治理不能脫離制度。沒有制度的治理，也是一種治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有這類治理，都是很不健全甚至非常低劣的治理。治理有制度，效果才更好。沒有制度的治理，可能有成效，也可能會一片混亂。治理效果的好壞、優劣，根本上取決於制度是否科學和完善。改革開放以來，我們充分認識並始終強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這個認識來之不易，必須時刻牢記，不能有絲毫忽視。
制度的建設和發展是一個漫長過程。習近平總書記指出，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重。黨的十九屆四中全會指出，要著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系。這個任務極為重要，也非常艱巨。
怎樣區別制度、體制和機制？
「制度」這個詞，我們很熟悉。所謂制度，就是由憲法、法律、黨章、黨規以及其他方式規定的具有強制性、穩定性的各種規範，是在不同範圍內要求人們遵循的辦事規程、行為準則和運作程序。制度有大有小，大的如社會制度，小的如作息制度。單一的制度是制度，一群小制度也可以構成一個大制度。《決定》明確提出了150多項具體的制度，如「社會公平正義法治保障制度」「市場準入負面清單制度」「多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度」等。
全會的《決定》中，還用了42次「體制」，其中18次將「體制機制」連用。體制與制度什麼關係？這是一個很大的問題，也是特別需要辨識和理解清楚的問題。《決定》中的很多內容，有的說是制度，有的說是體制。制度和體制，到底是誰包含誰？到底是制度大還是體制大？這既是學理問題，也是政治問題。
「體制」這個詞，漢語裡面早已有。但現代意義上的「體制」一詞，是從蘇聯、東歐國家引進來的。這個詞現在已經是我們的常用詞，但如果回到上世紀60—80年代之間，這卻是一個重大的發明。為什麼？因為過去世界上的社會主義國家都認為，社會主義制度一建立，就完美無缺了，不可能有什麼缺陷，當然也不需要進行什麼改革。誰要說我們的制度有缺點，那絕對是非常危險的。但許多國家，痛定思痛，發現社會主義國家的制度確實有很多弊端和不完善的地方，必須進行改革，不改革就沒有出路。但一改革，就觸及制度，阻力、危險也很大。於是東歐國家的經濟學家便發明了「體制」這個詞，把體制與制度區分了開來。這樣一來，就作出了這樣的解釋：社會主義制度是好的，但體制有不完善的地方。改革針對的是體制，而不是制度。對體制進行改革，目的是為了完善制度。這樣一種邏輯和理念，解決了對社會主義能不能進行改革的問題，消除了我們啟動和推進改革開放最重大的理論障礙和思想障礙。所以，體制這個詞，對解放我們的思想，推動改革開放的啟動和發展，起了巨大的作用。
因此，改革開放之初，我們都認為體制是制度的具體組織和表現形式。也就是說，制度大，體制小。改革只是改體制，不是改制度。但近年來，我們發現制度和體制的關係有點變了。在不少文稿中和場合，一會兒是制度大，體制小，一會兒是制度小，體制大。為此就需要準確地加以辨識。
到底是制度大還是體制大？現在要做界定似乎有點難。因為改革開放之初，我們所說的制度和體制，都是比較大的概念。在整個國家的層面上，應該是制度更大、更基礎，而體制則比較小一點，也具體一點。但隨著改革開放的深入，制度和體制的應用已經非常廣泛了，出現了不同層面的制度和體制。如果把不同層面的制度和體制拿到一塊兒比較，就會出現一會兒制度大，一會兒體制大的問題。如「中國特色社會主義行政體制」與「中國特色社會主義制度」比較起來，肯定是體制小於制度。但在「中國特色社會主義行政體制」之下，《決定》中還提到了「行政審批制度」「政府權責清單制度」「標準科學、規範透明、約束有力的預算制度」等。顯然，後者的制度要小於前面的體制。所以，制度大還是體制大，不可一概而論，必須首先看是否在一個層面上。
對此，2011年，胡錦濤在慶祝建黨90周年的講話中，作了一個重要的表述和界定，「建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度」。這個界定明確告訴我們，各種體制和其他具體制度都是建立在基本制度之上的。
那麼，制度和體制的區別主要在哪裡呢？
應該在兩者各自的特點上。體制，一般都是帶有體系性、框架性的制度或制度群，主要突出它的內部結構和相互聯繫，突出它是各個部分構成的有機整體。
《決定》中列舉的「體制」，都具有這種特點。如，黨中央對重大工作的領導體制，司法體制，國家行政體制，垂直管理體制和地方分級管理體制，以管資本為主的國有資產監管體制，更高水平開放型經濟新體制，全員、全程、全方位育人體制機制，文化管理體制，醫藥衛生體制，等等。它們都是體系性的，指的是某一個方面具有內在結構和聯繫的體系。
而制度，一般都是單一的。無論制度大小，主要強調它的規範性、準則性，而不是特別強調它的內部關係和結構性。
《決定》中列舉的「制度」，也都有這種特點，如：不忘初心、牢記使命的制度，向黨中央請示報告制度，各級黨委（黨組）工作制度，黨員、幹部聯繫群眾制度，人大對「一府一委兩院」監督制度，選舉制度，備案審查制度和農村集體產權制度，等等。它們都是某一個方面的規範，強調的是某種賴以遵循的程序和準則。
制度、體制，又與機制緊密相連。在《決定》中，「機制」這個概念一共出現了76次，數量還是很大的。
什麼叫機制？《現代漢語詞典》從四個方面作了解釋：1.機器的構造和工作原理，如計算機的機制。2.機體的構造、功能和相互關係，如動脈硬化的機制。3.指某些自然現象的物理、化學規律。如優選法中優化對象的機制。也叫機理。4.泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式，如市場機制、競爭機制。
這四個方面的解釋我認為都是正確的。所以，我們從制度、體制角度所說的機制，就是指國家和社會系統在運行中各個部分所構成的整體結構和相互關係，特別是這個系統賴以運行的機理。與體制相比，它更突出整個系統的運行狀態，突出這個系統運行所依循或表現出來的規律。
對《決定》提到的所有「機制」加以歸類、比較和分析，我們可以發現，其中多數都從不同角度界定和突出了這些機制本身的類別和特點。如決策機制、執行機制、工作機制、落實機制、聯絡機制、保障機制、協調配合機制、調節機制、轉化機制、監督機制、激勵機制、引導機制、生產經營機制、發展機制、聯動機制、綜合機制、運行機制、長效機制、反饋機制、問責機制，等等。
就其主要內容來說，每一個機制，都涉及一個方面的工作，涉及相關的制度和治理，是有針對性地對這些方面的制度建設和治理工作提出的系統性任務和要求。其重點，不是僅僅要求建立某種制度，而是要求形成系統協調、順暢通達的工作程序和運行狀態。
至於這些機制的具體內容，在13個大的制度和治理體系中，都或多或少地有形成某種機制的要求。如在堅持和完善黨的領導制度體系方面，有形成不忘初心、牢記使命長效機制，推動黨中央重大決策落實機制，網際網路時代群眾工作機制，決策機制和擔當作為的激勵機制；在堅持和完善人民當家作主制度體系方面，有代表聯絡機制，相互監督特別是中國共產黨自覺接受監督、對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監督等機制，發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制，協商於決策之前和決策實施之中的落實機制，基層黨組織領導的基層群眾自治機制；等等。
怎樣辨識根本制度、基本制度和重要制度？
全會《決定》指出：「突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。」所以，「根本制度、基本制度、重要制度」三個概念也需要辨識和準確理解。
近年來，我們在一般的制度之外，經常使用「基本制度」這個概念。所謂「基本制度」，顯然就是最居基礎性，也是最重要的制度。其他制度都建立在這個制度之上。經查，黨的十六大報告沒有出現「基本制度」「根本制度」的用語。但十六大修改後的黨章，在黨章史上第一次出現了「基本制度」的概念，指出：「建國以後，順利地進行了社會主義改造，完成了從新民主主義到社會主義的過渡，確立了社會主義基本制度，發展了社會主義的經濟、政治和文化。」五年後黨的十七大報告指出：「新民主主義革命的勝利，社會主義基本制度的建立，為當代中國一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。」報告還指出，改革開放的一條重要經驗，是「把堅持社會主義基本制度同發展市場經濟結合起來」。所以，後來我們說到新中國成立後逐步建立的社會主義制度，都是稱之為「社會主義的基本制度」。黨的十八大報告、十九大報告都是如此界定和使用的。十九大修改後的黨章仍然是如此表述。
但我們也要注意，1982年制定的憲法，在序言中指出：「本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務。」同時規定：「社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。」2018年修改後的憲法仍然這樣規定。相反，直到目前的憲法裡，反倒沒有出現「基本制度」這個概念。
由此，從文獻使用的角度，我們可以看到，社會主義制度就是中華人民共和國的根本制度。這是憲法的權威用語。而「基本制度」，主要是為了強調新中國成立後建立的社會制度的基本性、基礎性而使用的，主要是與其他各種制度相對應，以便說明它的重要性、基礎性。當然，同時也蘊含著一層「基本制度不可動搖，但具體制度可以改革完善」的意思，體現了一種辯證關係。但到目前為止，「基本制度」還是政治用語，沒有成為憲法用語。
至於「根本制度」這個概念，除了憲法中直接指社會主義制度外，還有沒有其他意思呢？有。2011年，在慶祝建黨90周年的講話中，胡錦濤第一次使用「中國特色社會主義制度」的概念，宣告我們已經確立了「中國特色社會主義制度」，同時強調：「中國特色社會主義制度，是當代中國發展進步的根本制度保障。」當然，這裡說的不是「根本制度」，而是根本性制度保障的意思。黨的十九大仍然強調「中國特色社會主義制度是當代中國發展進步的根本制度保障」。
在2011年慶祝建黨90周年講話中，胡錦濤明確指出：「我們推進社會主義制度自我完善和發展，在經濟、政治、文化、社會等各個領域形成一整套相互銜接、相互聯繫的制度體系。」隨後，便列舉了這個制度體系的內容，包括：「人民代表大會制度這一根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等構成的基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。」
根據這一重要的界定，人民代表大會制度是「根本政治制度」，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，是三項「基本政治制度」，而公有制為主體、多種所有制經濟共同發展則是「基本經濟制度」。
從這一界定可以看出，所有這些制度，都統屬於中國特色社會主義制度，也就是說，統屬於整個國家的「根本制度」。但在政治領域，把幾項制度作比較，「根本」顯然比「基本」更重要。
之後，黨和國家對中國特色社會主義制度的界定，主要包括這些內容。但黨的十九屆四中全會，對基本經濟制度作了重大的發展。過去我們說基本經濟制度，只有一個，即「公有制為主體、多種所有制經濟共同發展」。但這一次，擴展為三個，把按勞分配為主體、多種分配方式並存，社會主義市場經濟體制都列為「社會主義基本經濟制度」了，並且強調它們都「是黨和人民的偉大創造」，要「堅持和完善社會主義基本經濟制度」。社會主義市場經濟，我們過去一直說是「體制」，而現在，成為了「制度」。如果從國家制度層面界定製度比體制更大更基礎的話，那將「體制」稱為「制度」，應該說是一個大的提升。
再進一步挖掘，「根本制度」還有沒有其他所指呢？有。
如黨的十四大報告指出：「我國憲法規定，中華人民共和國國家機構實行民主集中制的原則。這是我們的一項根本制度。」
黨的十九屆四中全會《決定》指出：「堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度。」即把「馬克思主義在意識形態領域指導地位」也稱作一項「根本制度」了。
這裡所說的「根本制度」，都要與憲法所說的「根本制度」相區別。
至於基本制度，除了政治領域的三項制度被稱為「基本政治制度」外，黨的十八大報告還指出：「社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。」這裡所說的基本制度，應該比《決定》所說的三項「基本經濟制度」的層次要低。
黨的十九屆四中全會的《決定》還使用了「重要制度」的概念。根據排列的順序及其內涵，所謂「重要制度」，應該是比根本制度、基本制度低一點，但也不是太一般的其他制度。至於具體有哪些制度，《決定》沒有一一列舉。直接界定的是「『一國兩制』制度」。《決定》明確指出：「『一國兩制』是黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度。」另外還強調：「黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。」雖然這裡說的是重要的制度保障，但因為監督體系本身就是一整套制度，所以也可以說是「重要制度」。「重要制度」肯定不止這兩個。相信未來的中央文件還會出現更多的「重要制度」。
什麼是治理體系和治理能力？
有治理，當然就有治理的組織、機構、人員、事務，所以就有治理體系。《決定》一共使用了30個「治理體系」。除了總體上的23個國家治理體系外，還提出了7個比較具體的治理體系，如政府治理體系、網絡綜合治理體系、社會治理體系、城鄉基層治理體系、生態環境治理體系、全球治理體系和國際治理體系。
所謂治理體系，我把它定義為：參與和實施治理的全部要素、手段、方式、環境和條件的總和，即體系化的治理結構和要素。治理體系，首先包含制度，甚至主要的部分是制度，但又不僅僅是制度，它還包括參與治理的各種主體力量、治理的機制和規則、治理的方式方法等。它是多種主體力量共同參與的整合、治理的全部過程和因素。
至於國家治理能力，就是指掌握和運用整套治理體系對國家和社會進行治理的能力和水平，包括推動改革發展穩定、從事內政外交國防、實施治黨治國治軍等各個方面的能力，既包括黨和國家整體的能力，也包括參與治理的每一個機構、每一個個人的能力。國家治理體系是一種客觀的存在，而治理能力是這種體系和運用這種體系表現出的效能、水平。《決定》中使用了19次「治理能力」這個概念。其中兩個指具體的治理能力，是網絡治理能力和特別行政區依法治理能力。
國家治理體系和治理能力緊密聯繫，是一個有機整體。有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。
治理和治理體系本身是中性的，無論在哪個國家、哪個時代，不管用不用這個概念，實際上都客觀存在著一定的治理和治理體系。但是，不同時期不同國家治理的性質和治理體系的構成又會有很大的差別，甚至有本質的不同。比如，古希臘雅典民主時期實行的是城邦式民主的治理體系；中國自秦以來到清王朝覆滅，實行的是君主專制主義的治理體系。不同的治理體系本質上反映著不同類型的社會制度和政治文明。當代中國的治理體系是中國特色社會主義的治理體系。這種治理體系與其他各種治理體系有著本質的差別或相當的差異，是當今世界獨具特色的一種治理體系。
同時，治理體系是隨著時代和實踐的發展而不斷變動和發展的。國家治理體系永遠是一個「在路上」的發展過程。所以，必須不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，與時俱進，切實解決不同階段遇到的問題，把國家治理體系和治理能力現代化持續推向前進。
怎樣認識制度體系與治理體系的關係？
眾多的制度按一定的邏輯關係匯聚一起，就成了制度體系；同樣，眾多的治理主體、要素、手段、方式按一定的邏輯匯聚一起，也就成了治理體系。
《決定》一共列舉了13個大的方面的制度、體制和制度體系。這13個方面，就是13個部分，但它們有的叫「制度體系」，有的叫「法治體系」，有的叫「行政體制」，有的叫「制度」，有的叫「政策」。每一個方面都是一個大的領域或方面，它們從總體上構成了中國特色社會主義制度和國家治理體系的總體框架。
與此同時，《決定》大大小小一共提出了13個明確而具體的「制度體系」，如「黨的領導制度體系」「基本公共服務制度體系」「生態文明制度體系」等。這13個與上述13個方面的制度體系不完全對應，但每個都包含著豐富的內容。
制度體系與治理體系的關係，如果不做科學辨析，很容易把治理體系當成制度的集合體即制度體系。事實上，已經有人這麼說了。這並非沒有一點道理。因為治理主要應在制度的基礎上進行，制度是治理的依據、尺度、手段和工具。現代國家，如果沒有制度，就談不上良好的治理，也談不上現代化的治理體系。所以，治理體系與制度體系有緊密聯繫，實際上，治理體系應該包括制度體系在內。
但是，治理體系並不能與制度體系直接畫等號。因為治理體系並不僅僅限於制度，它應該還包括政權機構、政黨、團體、公眾等一系列治理主體，包括各種不同的治理方式和方法，包括道德、觀念、權威等軟性規範，包括治理制度賴以運行的保障條件。所以，治理體系的外延比制度體系更大。如果兩者的內涵、外延都完全一致，那就沒有必要在制度體系之外再另外使用一個治理體系的概念了。
制度是規則，治理出成效。所以，黨的十九屆四中全會更加突出地把堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，作為全黨的一項重大戰略任務，強調要加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。因此，我們要更加注意從國家和社會的治理效果來衡量、改進和完善我們的制度。
對於制度體系和治理體系的關係，黨的十九屆四中全會作出了明確的界定，強調中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。學習貫徹十九屆四中全會精神，全面深化改革，必須完整理解和全面把握兩個目標之間的關係，繼續在制度建設上下功夫，同時加強治理體系和治理能力的建設，真正把中國特色社會主義的制度優勢轉化為國家治理的效能。
（作者系中央馬克思主義理論研究和建設工程諮詢委員會委員、原中央黨史研究室副主任）
《中國教育報》2019年12月19日第5版