對於現代化國家的政治發展而言,政治制度化無疑是最重要的標準。然而,這一點卻經常被人們所忽視。目前,埃及正在發生的一系列事件表明,政局動蕩的一個重要癥結在於埃及的低政治制度化水平
高奇琦
在2012年6月30日穆爾西就任埃及總統之時,西方媒體對埃及的這一政治變化讚譽有加。一些西方媒體樂觀地認為,六十年來埃及首次實現了總統的民選。而且,作為非洲和阿拉伯世界中最重要的國家,埃及的民主化無疑會對這一地區的整體民主進程產生積極影響。
西方媒體所忽視的一個問題是,這一政治變化仍然面臨嚴重的不確定性。究其根本,就是埃及的政治制度化水平仍然不高。政治制度化是衡量政治系統以某種制度的形式吸納民眾意願,並促使各方行為者在已有框架下活動的一種評價指標。我們可以從民眾政治參與和上層政治互動兩方面內容來觀察埃及的政治制度化水平。
在民眾的政治參與方面,埃及的民眾更為青睞街頭抗爭的形式。這其中有如下幾個原因:一、在選舉政治之外,埃及政治系統中的制度性表達渠道相對無力。埃及民眾一方面認為,埃及政治中缺乏制度性表達的渠道,另一方面也認為,即便存在一些,也都是些缺乏實質意義的渠道；二、一些埃及民眾把街頭抗爭當作一種政治性的「嘉年華」。這一點可以從街頭抗爭中民眾的情緒中很容易觀察到；三、埃及的政治社會處於嚴重的分裂之中,所以,許多民眾認為,只有進行街頭鬥爭,才能捍衛自己的利益。宗教和民族因素在埃及的社會分裂中發揮了重要作用。佔人口多數的穆斯林與佔人口10%的科普特人基督徒之間存在很嚴重的衝突。今年4月6日,埃及東北部省份蓋勒尤卜再次爆發穆斯林和基督徒之間的宗教衝突,造成至少8人死亡、20多人受傷。
這三個因素相互作用並產生了綜合性的影響,使得街頭政治成為埃及民眾政治參與的主要方式。需要特別強調的是,街頭政治的實質是一種體制外抗爭,而政治制度化水平高的國家往往可以提供體制內的、有效的意願表達渠道。頻繁的、大規模的街頭政治對於處於現代化的國家而言是較為危險的,容易引起政治失序和外部幹預。
在上層的政治互動方面,一些重要的行為者都在已有的制度框架之外進行政治鬥爭。譬如,2012年8月,穆爾西以軍方打擊西奈半島恐怖主義不利為由,解除了埃及武裝部隊最高委員會正副主席、空軍司令、海軍司令、防空軍司令、共和國衛隊司令等軍方多位主要領導人的職務。這一舉動看似在增加總統權力,以維持政治穩定,但實際上為近日軍方幹涉政治埋下了伏筆。今年7月2日,埃及國防部長兼軍隊首腦塞西通過電視發表聲明,稱如果政府和反對派不能在48小時內達成共識,軍隊將進行幹預。穆爾西在次日發布聲明,拒絕了軍方提出的最後通牒,最終導致軍方解除穆爾西職務。這裡的軍方幹預是體制外幹預。誠然,對於成熟的、制度化的現代政治而言,軍方是不應該幹預政治的。
在近日的事態發展中,兩方面的因素促成了軍方的幹預:第一、穆爾西的支持者和反對者都走上街頭進行大規模的示威遊行活動,在開羅的埃及穆斯林兄弟會總部和南部城市貝尼蘇韋夫、法尤姆和艾西尤特等都發生不同程度的衝突並造成人員傷亡。這一局勢存在升級和失控的可能；第二、穆爾西似乎無力應對這一日益升級的競爭局勢。因此,在這一背景下,軍方以安全局勢惡化為由,幹預政治。同時,軍方幹預實際上又在形成新的先例,即這種幹預會對之後的埃及政治發展產生影響。並且,在這一過程中還出現了一個令人擔憂的現象,即反對穆爾西的民眾呼籲軍方介入並解除穆爾西職務。在軍方解除穆爾西職務之後,穆爾西的反對者還舉行了大規模的慶祝活動。這一現象表明,這些反對者對程序和規則的理解是不夠充分的。反對者沒有認識到,軍方可以解除他們不喜歡的總統,也可以解除他們喜歡的總統。
埃及近年來的政治局勢表明,需要重新認識政治制度化在政治發展中的重要意義。西方媒體和觀察家們特別強調選舉在政治發展中的作用。然而,選舉只是政治發展的一部分。在近日埃及的街頭示威中,反對派呼籲穆爾西下臺,並要求舉行新的選舉。這種現象是有問題的:首先,選舉有選舉的規則。選民應該在選舉之後接受選舉的結果,不能因為自己不滿意選舉的結果,就要求重新選舉。如果這樣,就會出現無休止的選舉。並且,這一行為的實質仍然是非制度化的；其次,選舉不可能一勞永逸地解決所有問題。對於埃及目前的政治而言,最重要的事情是達成政治共識。因為政治的天平不可能永遠向自己一方傾斜,所以各個利益相關方都要學會接受現實。同時,政治家也要儘量在不同的利益和意願之間達成平衡。如果這兩個問題解決不好,即便舉行新的選舉,新的領導人上臺,同樣的問題仍然會不斷地重複。
對於如何實現政治制度化,其核心內容有兩個:國家建設和政治文化。國家建設涉及到政黨結構、政府有效性和法律制度等各個方面。政治文化則涉及到各行為方尊重製度、包容他者、整合共識以及持有耐心等各方面的內容。穆爾西在其執政的這段時間中做了一些國家建設的工作,但做得還很不夠。同時,政治文化並沒有得到實質性的改善。當然,這也不完全是穆爾西政府的責任。民眾也應該在政治發展過程中逐漸養成尊法、包容和共識的文化。另外,民眾也需要有耐心。在較短的時間內,面對這樣一個複雜的局面,無論是之前的穆爾西政府還是未來的政府,都很難在經濟發展和社會建設上有突飛猛進的進展。
埃及的政治發展突出地反映了政治制度化和政治參與的關係問題。這是比較政治學中一個非常經典的問題。埃及的案例又一次表明,政治制度化最好還是要先於政治參與。這樣,政治制度化可以緩慢地吸納和消化政治參與。埃及的問題是,之前的穆巴拉克政府採取權威主義統治,其政治制度化並沒有得到很好的發展,同時其又對政治參與進行了壓制。而在2011年政治變化發生後,政治參與被釋放出來,同時,政治制度化在短時間內又很難得到發展。
總之,埃及的發展實際上並不是如西方觀察家所預測的那麼樂觀。埃及的發展進入了一個新的困境循環當中。這其中存在三個重要的問題:一、政治共識的缺席；二、街頭表達的常態化；三、軍隊幹預政治。這三者之間又形成了一個惡性循環。即便中間會有一些民主選舉的內容夾雜其中,但整體來看,這樣的政治仍然是非常不穩定的。因此,可以說,埃及的政治發展道路仍然任重而道遠。
(作者系華東政法大學政治學研究所所長)