從2016年出臺第一部關於城鄉生活垃圾處理的條例至今，僅4年時間，廣東再出新規。2020年11月27日，廣東省第十三屆人大常委會第二十六次會議表決通過《廣東省城鄉生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》），於2021年1月1日起正式施行。
新版《條例》與此前相比，不乏許多「重磅」條款——未按分類規定投放生活垃圾，單位最高可罰50萬元，個人最高可罰500元；電子商務、外賣、快遞等行業，應優先採用可重複使用、易回收利用的包裝物；酒店不能主動提供一次性用品……這無疑為廣東在垃圾分類立法領域的又一次新突破。
回顧立法過程，2019年8月，廣東省人大常委會開展關於垃圾分類的執法檢查，發現存在不少問題。經過一系列的立法調研與意見徵集，2020年9月，廣東省司法廳順利將送審稿提交至省政府常務會議審議。
「為什麼要在這麼短時間內修訂？正是因為之前的難以落地，實施情況不佳。」廣東省司法廳立法二處經辦人員趙翊君表示，「因此我們反省，立法的科學性是不是有待提高？這一次帶著問題去修訂，提出的舉措更具有可行性。《條例》施行後，人們可能會迅速感受到生活變化。」
問題在哪裡？
調研從何處開始？
「我們的原則是要去一個發達地區，一個欠發達地區；一個做得好的地區，和一個做得不好的地區；一個推行的地區，一個正在推行的地區，還有一個沒推行的地區。」趙翊君說，「做得好的地方，就看可否複製推廣。做得不好的地方，就看堵點和難點在哪。」
廣州市白雲區的金碧雅苑小區是其中一個調研點。記者來到該小區時，發現入口處右側即是生活垃圾分類投放點，供居民24小時全天投放。有害垃圾、可回收物、廚餘垃圾、其他垃圾四個桶一字排開，每個下面都標註了該類垃圾對應物，以提醒居民。
金碧雅苑小區投放點
「我幹了很多地方，都沒有這好。」負責該小區垃圾分類工作的鄧軍（化名）告訴記者，在這裡工作近一年的時間裡，他見證了居民觀念的轉變。
「最開始還是蠻多人亂丟的，現在好很多了。」鄧軍笑著說，「這個小區比較嚴格，做得挺好的。」在他的描述裡，小區的物業主管時常會來巡邏，查看投放情況。在監管之下，居民也漸漸養成了分類的良好習慣。
然而，隨著調研持續深入，城鄉在垃圾分類中存在的問題也一一暴露了出來。觀念與監督，成了省司法廳調研組發現的關鍵詞。
「很多居民的觀念還沒有從『要我分』轉換成『我要分』。」趙翊君說，「再者，監督垃圾分類的責任沒有落實。」
調研組發現，在一些有物業管理的小區裡，就存在物業未盡責的情況，垃圾分類投放的設施設備也不健全。相關的主管部門，也未完全盡到監督檢查指導的責任。
在位於廣州市越秀區小北路的一小區裡，記者走訪看到，物業給每個樓層都配備一個垃圾桶，但沒有設置集中分類投放點，居民依然是未分類就直接丟垃圾。
鄧軍（化名）在進行垃圾分類
「我不想做，也沒人管我，自然就不會去做了。」小區居民陳姐說。
此外，垃圾混裝混運的問題嚴重。
在某些住宅小區裡，原本分好的4類垃圾，垃圾車一來，又全都「集中」到了一起。「這非常打擊積極性，居民也會覺得，既然分好了又會混一起運走，那為啥要分呢？」趙翊君無奈地說，「這就說明，咱們垃圾分類的收運制度還不健全。」
垃圾車配備不足，是造成該現狀的主要原因。
我省大部分欠發達地區，則存在著城鄉發展不均衡的問題。有地市便對調研組提出，農村和城市不一樣，按照原本《條例》中規定的城鄉一體化處理方式，在大部分村鎮地區都難以推行。他們認為，很多在城市裡算是「垃圾」的垃圾，在農村裡可能能夠變廢為寶，因此處理方法和處理程序也不一樣，比如，廚餘垃圾通過資源化利用等手段變成養殖飼料、沼氣等。這也導致了農村居民的分類觀念和意識不強，更是較難實現「主動投放」。
大家怎麼說？
「聽取意見後，我們也認為不能給全省都規定統一的分類標準，各地市可以在四大類垃圾的基礎上，去制定自己的分類目錄，在投放方式上，也可以與城市有所不同。」趙翊君說。
作為參與立法的部門之一，省司法廳立法處需從「第三方」角度公平公正地對條文進行合法性審查，權衡條款涉及的各部門利益是否公正，並開展意見徵集和立法調研，對草案進行修改完善，而後形成送審稿提交至省政府審議。
2020年5月中下旬廣東省住建廳將修訂草案報送後，司法廳即開始向社會公眾以及21個地市政府徵求意見，結束後展開調研，前往各地市小區、垃圾處理廠等聽取群眾、垃圾處理單位有關人員的意見。參與修訂的成員們都認為，廣泛徵集、聽取各方面的意見，才能保障立法的科學性。
在數百條意見中，內容主要集中在三個方面：釐清住房城鄉建設和農業農村主管部門的職責分工；刪除可回收物等四類生活垃圾的具體範圍，不要規定過細；加大對違法行為的處罰力度。
廣州市、佛山市、潮州市、汕頭市建議明確省住房城鄉建設廳的主管部門責任，並明確與農業農村廳在農村生活垃圾處理工作中的職責分工，避免多頭管理。
省生態環境廳則建議增加「餐飲外賣企業優先採用可重複使用、易回收利用的包裝物，禁止使用不可降解一次性塑料製品，推廣使用符合性能和食品安全要求的可降解塑料包裝物等替代產品」的規定。
還有公民提議，要在已建成的住宅小區、商業和辦公場所配置生活垃圾分類收集、轉運設施，改善混裝混運情況。
金碧雅苑小區的實施情況，也給予了調研組立法修訂的靈感。
小區裡設置了全天投放點，經常性開展便民科普活動，還會請手工老師來教居民如何將可回收垃圾「變廢為寶」。投放點安裝的攝像頭，則起到了相應監督作用，對於投放得好的居民，小區會對其進行相應獎勵。
在趙翊君看來，《條例》的修訂需要能夠切實為垃圾分類工作起到指導意義。結合金碧雅苑小區的經驗，新版《條例》中便提出，鼓勵通過樹立先進典型、積分兌換等獎勵方式，支持單位、家庭和個人回收利用可回收物，推動生活垃圾源頭減量。
《條例》怎麼修？
以問題為導向，《條例》修訂迫在眉睫。趙翊君表示，聚焦城市治理的關鍵環節和痛點堵點，正是立法精神的體現。
對比2016年的《條例》，記者看到新出臺《條例》由原來的七章62條改變為到八章58條，其中增設了「源頭減量」一章。
在本章中，限制過度包裝，提出快遞外賣包裝物減量，旅遊、住宿、餐飲等行業不能主動提供一次性用品，居民也應當依法履行源頭減量義務，從源頭減少生活垃圾的產生，促進資源節約和循環利用。
修訂組成員告訴記者，許多問題產生的根源，在於主管部門的職責邊界不清，在監管中存在缺位或不到位的問題。結合實際問題，修訂組在《條例》中對政府部門的職責作出了明確劃分。依據規定，縣級以上人民政府應當加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾管理系統，住房城鄉建設主管部門和農業農村主管部門的職責，則有所區分。
具體來看，住建部門應指導城鄉生活垃圾的處理工作，農業農村部門需負責指導農村生活垃圾分類工作和村莊保潔長效機制建設。在全省廣大農村地區，將推行與城市完全不一樣的垃圾處理制度——戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理。
「這意味著，不具備投放條件的農村地區，居民可以自行在家分好類，村裡會安排人主動上門收集。」趙翊君解釋道。
明確了有關主管部門的職責，未來垃圾分類設施的健全、垃圾車的配備、垃圾投放點的設置，將得到一定程度的解決。趙翊君直言，之前是只有省裡的條例在束之高閣，沒有人去主動執行，而今明確職責，執法力度將大大提高。
此外，《條例》將生活垃圾的類別修改為可回收物、廚餘垃圾、有害垃圾和其他垃圾四類，更便於居民分類。同時，由於在徵求意見和調研過程中，多個地市建議不要具體規定各類垃圾的範圍，因此，第六條第二款規定：地級以上市人民政府應當根據有利於減量化、資源化和便於識別、便於分類投放的原則，以及本地區生活垃圾的特性、處理方式，組織制定生活垃圾分類指南，並向社會公布。
對於公民個人、物業的職責，《條例》指出，產生生活垃圾的單位、家庭和個人應當履行分類投放義務，是生活垃圾分類投放的責任主體。生活垃圾管理責任人，則應當履行組織責任區域內的分類收集工作、將生活垃圾交由符合規定的單位處理的相關責任。同時，禁止混合收集、運輸生活垃圾。
若未履行職責，單位的罰款幅度由原先《條例》規定的「五千元以上五萬元以下」提高到「五萬元以上五十萬元以下」，個人罰款的幅度則提升至最高五百元。
若出現混裝混運，垃圾收運單位將被處以五千元至五萬元不等的罰款，該最高額度與此前相比提高了十倍。
「其實就是進行全鏈條監管。環衛部門對垃圾收運處置進行檢查，如果垃圾混裝混運了，就要罰款。那麼收運單位收垃圾的時候，就會看這個小區是否有分好，如果沒分好，管理責任人則有可能被追究責任。這樣一來，物業就會加強對居民的監督。」趙翊君說，「一環扣一環，通過法治的引領，來推動習慣的養成。」
【記者】陳伊純
【統籌】尚黎陽 邵一弘
【作者】 陳伊純
南方法治
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