摘 要：與現代資本市場發展的內在要求相比，中國的國債發行是很不規範的。本文從準確認識國債的性質出發，對我國今後的國債發行必須實現的三個轉變進行了深入系統的分析，提出轉變國債發行對象、轉變國債發行品種、財政部門自設國債發行機構的觀點。
關鍵詞：中國國債；銀行儲蓄；國債利率；國債市場
中國改革開放之後，國債的發行已走過了20多年的風雨路程。從非市場化的發行到市場化的發行，歷經了一個相當曲折的過程。從小規模的市場化發行到大規模的市場化發行，也曾有過驚險的跳躍。在市場發行國債規模不斷擴大的同時，我們應清醒地看到，相比現代資本市場發展的內在要求，中國的國債發行是很不規範的，至今仍然是籠罩在傳統經濟體制的運作模式之內。因此，為了切實推進中國國債市場的建設，我們有必要從準確認識國債的性質出發對國債的發行進行更為深入的理論探討。
一`國債的性質
財政發行國債不同於銀行吸收儲蓄，中國的國債發行一開始就帶有強烈的行政色彩，並且廣而告之的是其政治意義，而不是經濟方面的作用與效益。同時，在發行宣傳中，將國債與銀行儲蓄相提並論，使人搞不清楚國債與銀行儲蓄的區別。事實上，國債也一直是類同於銀行儲蓄髮行的，發行方面並不想區別於銀行儲蓄。因此，多年來，人們所知道的國債與銀行儲蓄的不同，僅是指承擔者不同，即一個是銀行，另一個是財政；再就是國債的發行利率始終高於銀行儲蓄。對許多人來說，除了利率的吸引，確實是無法分清國債與銀行儲蓄的區別。然而，從經濟學的角度講，如果國債的發行等同於銀行吸收儲蓄，那無論如何也沒有發行國債的必要，因為那等於是無端增加社會籌資成本，增加社會負擔。也就是說，財政的職能不同於銀行的職能，財政信用不同於銀行信用，所以，財政發行國債決不能等同於銀行吸收儲蓄。財政既不能像銀行那樣為廣大民眾提供儲蓄服務，也不能同銀行爭奪有限的社會儲蓄金。如果說，在國債剛剛產生的年代，即在發達的現代市場經濟之中，財政信用與銀行信用混同的情況是不允許存在的，即財政發行國債的機理及意義決不能與銀行吸收儲蓄沒有原則上的區別。從理論上界定國債與銀行儲蓄的性質不同，是規範國債發行的認識基礎，是完善國債市場及充分發揮這一市場作用的必要的前提條件。
1 發行國債可起到彌補國民經濟運行中投資小於儲蓄的缺口的特殊作用，而銀行儲蓄僅僅是為了吸收社會民眾手中暫時不用的資金。銀行儲蓄可起到將儲蓄資金轉換為投資基金的作用，也可以起到轉移實現的消費能力的作用，將一部分人延期消費的資金轉給另一些人用作現實的消費。這是銀行信用所起到的作用。相比之下，財政信用是不應同銀行信用起同一作用的，財政發行國債實質上應避免與銀行儲蓄雷同，因為只要將國債的發行等同於銀行儲蓄，那麼財政發行國債就不如直接去銀行透支。在商品經濟條件下，國民經濟運行的基本要求是，生產等於消費，投資等於儲蓄，即如果消費量小於生產量，社會再生產就會萎縮，如果投資量小於儲蓄量，社會的消費量就會小於生產量，造成社會資金及生產成果的一部分閒置。因而，財政發行國債與銀行吸收儲蓄不同，其機理就在於國債可以起到平衡投資與儲蓄的作用，可彌補投資缺口。這是由於在現行的金融體制下，銀行吸收儲蓄之後，除了轉移現實的消費能力之外，不能將全部的儲蓄資金轉移成投資基金，必須將其中的一部分留作準備金，而實際上這部分準備金的存在就形成了一種社會資金在投資與儲蓄之間不平衡的缺口。在現代市場經濟中，財政發行國債主要是針對這一缺口的，即是針對銀行準備金髮行的。由於國債具有最好的信譽和可以最靈便地變現，所以是能夠起到這一特殊作用的。財政像銀行一樣通過發行國債去吸收儲蓄，不僅是對本身的特殊作用的丟失，而且也侵害了銀行信用應有社會融資功能。
2 發行國債是行使國家的經濟管理職能，而銀行儲蓄只表現為一種金融信用關係的存在。國家從事的經濟建設不同於一般的市場經濟活動。在傳統體制下，中國實行大一統的集權控制，即所有的經濟活動都控制在國家，這是改革的對象。現在，建立並完善市場經濟體制，國家負責的經濟建設僅限於基礎設施和其他非競爭性領域項目，一般不涉及競爭性領域的內容，這是國家的經濟管理職能的運用。發行國債就是為了發揮國家的這一經濟管理職能的作用。國家通過國債投資，可以達到有效調節國民經濟運行的目的。相對而言，國債的功能是銀行儲蓄不可比擬的。過去，在中國，號召人民儲蓄，也是一種政治動員式的，並是經濟集權體制的具體表現，永遠強調的都是用儲蓄支援國家經濟建設。現在，轉入新的經濟體制之後，傳統的觀念早已改變了，銀行儲蓄已經回落到一般的市場經濟行為之上，只是體現個人與銀行之間的信用關係，並不具有直接投入國家經濟建設的意義。
3 國債利率應是資本市場的基準利率，而銀行儲蓄是無法起到這種信用工具作用的。國債是由中央財政發行的，是以國家信譽為擔保的，所以有金邊債券之美稱，相對而言，這是一種具有高度安全性、融資規模可以巨大且變現靈便的信用工具，或者說，國債與國家發行的貨幣相比，是僅次於貨幣的一種信用憑證，幾乎能夠起到準貨幣的作用。由於國債的變現能力最強和最靈便，在所有的信用工具之中，國債的利率只能是最低的。因而，國債的利率客觀上要起到基準利率的的作用。在資本市場中，規範的市場運作應保持國債利率的基準利率地位，凡不能使國債利率成為基準利率的市場信用關係，必定是不規範的。同樣，國債的這一信用功能也是銀行儲蓄所不具備的。在有國債存在的前提下，銀行儲蓄的利率不應該也不允許成為基準利率，除非金融市場的信用關係是扭曲的。這也就是說，在現實生活中，出現國債利率高於銀行儲蓄利率的情況，是不正常的，是國債的發行不符合現代資本市場基本運作模式要求的一種明顯表現。
二、國債發行的轉變
在國債的非市場化發行時期，每年國家發行國債，都要層層進行政治動員，甚至還要使用行政攤派的手段。在國債的發行完全市場化之後，人們看到的情況又是，每年的國債發行都引起銀行儲蓄大搬家，有相當多的人是拿著銀行儲蓄存單去買國債的。這種現象直接地表明了中國的國債發行是不規範的，是不符合國債性質的。因此，在準確地界定國債的信用功能的基礎上，今後中國的國債發行必須實現如下轉變。
1 由主要面向居民發行轉為主要面向金融機構發行。國債的發行要起到彌補投資缺口的作用，就必須是主要面向金融機構發行。長期以來，由於中國的國債是主要面向居民發行的，國債投資的特殊功能作用幾乎是被丟棄的，國債的發行基本上是類同於銀行吸收儲蓄，而且，為了吸引居民購買國債，國債的利率又始終是高於銀行儲蓄利率的，相應也使國債的利率失去基準利率的地位。所以，規範國債市場，最基本的要求就是必須改變發行對象，由主要面向居民個人發行，改為主要面向金融機構發行，特別是要向主要的商業銀行發行。這種改變意味著銀行不再是賣國債的機構，而是買國債的主要力量。就此而言，中止商業銀行向居民出售國債，應是中國國債市場走向規範的一個明顯的標誌。從傳統體制時代走過來的國債發行，帶有很強烈的舊體制特徵，財政部門只關心是否完成國債發行任務，並不在意發行對象是否對頭。當初的行政攤派主要是向居民個人發行國債，現在的市場化發行也主要是向居民個人發行國債，改變的只是發行方式，未改變的卻是發行對象。因而，市場的規範是遠遠未到位的，若國債的主要發行對象轉為金融機構，由商業銀行來承擔財政發行的債券，不再向居民個人轉發，那商業銀行的準備金就可用於購買國債，中央銀行與商業銀行之間也可開展正常的公開市場業務，國家的宏觀金融調控也就走上了正軌。這表明，改變還是不改變國債發行對象是十分關鍵的，不改變發行對象就只能沿著舊體制的路扭曲地走下去，永遠不可能完善市場經濟體制下的國債市場；而改變國債發行的對象，主要由金融機構而不是主要由居民個人承受國債，主要由商業銀行的準備金而不是主要由居民個人的儲蓄資金來購買國債，這是擺脫舊體制的影響和束縛、促使國債市場完善、為實現規範的宏觀金融調控創造基本條件。
2 由發行與銀行儲蓄同樣品種的債券轉為發行與銀行儲蓄品種不同的債券。現在的國債發行品種基本上是與銀行儲蓄沒有差異的，1年期國債、2年期國債、3年期國債、5年期國債，對應的就是銀行1年、2年、3年、5年期的定期儲蓄。而隨著發行對象的轉換，國債的發行品種也必須隨之轉變。根據開展中央銀行公開市場業務的需要，針對商業銀行準備金髮行國債，應是1年期以內的短期國債，即應是4周、8周、3個月、6個月等期限的國債。如果發行對象轉變了，由向居民個人為主轉為了向金融機構為主，而發行的品種不變，那發行的對象的轉變也是缺失意義的。或者說，發行品種的轉變與發行對象的轉變是相關聯的，是此變彼亦變的關係。就國債市場講，發行方式、發行對象、發行品種全都必須規範到位，缺一不可。發行品種的確定是根據發行對象的需要而設定的。具體說就是，商業銀行用準備金購買的國債只能是短期國債。美國是國債管理體制比較成熟和完善的國家，其面向金融機構發行的國債均為短期國債。中國的國債市場走向並不是特立獨行的，而要遵守國際慣例，轉向發行短期債券為主，應是市場規範的重要內容之一。
另外，國債並非只可向金融機構發行，在主要發行對象鎖定在金融機構之後，即由商業銀行來承擔購買國債的主要任務之時，並不排斥財政部門可直接向居民個人發行少量特殊品種的國債。這些特殊品種的國債期限一般是10年以上的，最長的期限可達30年。這是銀行儲蓄品種中沒有的，是國債發行有別於銀行儲蓄的品種。在一些國債發行已有較長歷史的國家，大多是面向居民個人發行這種長期債券的，而與銀行儲蓄期限相同的國債是迴避的。這種國債可減免利息稅，居民個人主要是買來用作子女的教育費用或個人的資產儲備的，對於穩定居民生活是很有好處的。中國國債發行品種的改變，在取消與銀行儲蓄品種相同的債券的前提下，除了要增發麵向金融機構的短期國債，還應當開發新的面向居民個人發行的長期國債。
3 由委託銀行向居民個人發行轉為財政部門自設國債發行機構。由於長期以來中國的國債主要是向居民個人發行的1年期至5年期債券， 財政部門不得不委託銀行系統代為發行，同時支付高昂的代理發行費用。各大商業銀行也是衝著這筆巨額的代理費，而不惜搞儲蓄大搬家的。人們從銀行取錢買國債，是因為國債利率高於銀行儲蓄利率，並且國債的利息收入不用納稅；銀行賣國債，是因為有固定的發行費可入帳；在買方與賣方都是有利可圖的，只是就社會而言，是付出了不必要的籌資成本的，因為這些用於買國債的錢原本就好好地呆在銀行，是社會可集中使用的資金，實在是沒有必要再空轉一圈，徒增利息和發行費用。因此，改變發行對象之後，國債並不主要面向居民個人發行，那種銀行儲蓄大搬家的情況就不會再出現，銀行發行國債的歷史就將結束了。在這種前提下，財政部門必須自己常設發行機構。這種國債發行機構既不同於行政攤派時期的國債管理部門，也不同於作為代理發行商的銀行營業機構，而是直接隸屬政府財政部門的具體辦事機構，其本身不是經營機構，只是起到發行國債的作用。這一機構發行的短期債券面向的是金融機構，發行的長期債券面向的是居民個人，即並不是只面向金融機構，也不是只面向居民個人，但其主要是面向金融機構的，面向居民個人的國債還可委託發行。時至今日，中國的財政部門還只是設立了國債管理機構，並未設立專門的國債發行機構。而中國的國債市場要走向完善，要改變發行對象和發行品種，走世界上各個市場經濟國家發展國債市場的共同道路，就必須儘快設立財政部門的專門發行國債的機構，以此作為規範國債發行的基本組織保障。試看中國國債市場的未來，國債的規範發行和國債發行機構的規範設立必將在其完善之中起到重要的基礎條件作用。
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