反腐工作要做到治本，方向比速度更重要。在思考反腐方向選擇問題時，有一個參考樣本——我國政治體制內擁有充分民主自治權力的特殊組織——農村基層民主自治組織。這個組織的廉潔狀況、自治狀況如何，對我國選擇反腐治本思路提供了有說服力和現實參考價值的實踐樣本。為此，我們對農村基層自治組織廉潔狀況進行了調查分析。
調查情況
本次調查分三個部分:對某地級市檢察機關查辦的農村基層組織人員職務犯罪案件進行統計分析;對全國其他地方發生的農村基層組織人員職務犯罪典型案件進行分析;對該市農村基層自治情況進行問卷調查和背靠背個別走訪。該市檢察機關2010年至2012年共查辦涉農案件被告人26人，選取具有典型意義的案件3件;選取全國其他地級市具有典型意義的案件2件。問卷調查方面，採用PPS人口比重法，按地域原則抽取調查樣本，在全市21個鄉鎮的205個村委會中，等距抽取100個自然村展開調查，問卷分為村民、村幹部和鄉鎮幹部三個類別，共發放村民問卷2000份，回收率為99%，調查內容涉及村委會選舉、村務公開、村務廉潔、村黨務工作等方面。背靠背訪談方面，選擇村民3人，村幹部3人，鄉鎮幹部3人。
一、對腐敗程度的分析。據相關資料統計，我國村幹部數量約佔國家工作人員總人數的5%。而根據最高人民檢察院統計，「2008年1月至2011年8月，全國檢察機關查辦涉農惠民領域貪汙賄賂犯罪案件2.6萬餘件3.7萬餘人，佔同期貪汙賄賂犯罪總人員的30%」。在我們所調查的地級市檢察機關，2010年至2012年檢察機關共查辦貪汙賄賂案件126人，其中涉農惠民領域26人，被告人為農村基層自治組織成員的23人。此外，農村基層組織腐敗應當存在一定黑數，調查中三分之一農民認為還有相當一部分腐敗行為沒有得到查處。
二、對權力集中程度的分析。值得注意的是，當前村委會逐漸取代村黨支部成為新的權力核心。問卷調查中對「您對村內選舉程序是否清楚」的選擇中，90%的村民選擇「清楚」;對「您認為村委會選舉是否民主」選擇中，92%的村民選擇「是」;對「鄉鎮政府對村委會選舉結果是否幹涉過」，94%的鄉鎮幹部選擇「沒有」，對「選舉的村委會成員是否存在鄉鎮不認可情況」，17%的村幹部選擇「是」。另據調查發現，村委會主任是權力的絕對擁有者。村民集體決策作用不足四成，村委會掌控著集體組織的資產處置權、各類資金發放權、材料收集報批權。
三、對監督的獨立程度的分析。通過調查可以得出結論:村民監督村務缺乏有效的組織機構。村務監督委員會是法定的村務監督組織，但在實踐中根本不設立或形同虛設。調查中，14%的村民認為本村存在宗族勢力。在中青年村民大多外出務工、村人口已經減少20%的情況下，要想選出素質相對較高的村務監督委員會委員並不是件容易的事。
對「村務是否公開」的問卷選擇中，85%的村民選擇「公開」，10%的村民選擇「部分公開」，2%的村民選擇「從未公開」;對「村內財務情況是否公開」選擇中，81%的村民選擇「公開」，11%的村民選擇「部分公開」，4%的村民選擇「從未公開」。在背靠背調查中，村民表示:自己並不了解全村財務收支，公開的內容也不是自己想知道的，無法監督村委會。鄉鎮幹部表示:村委會不公開帳目細節，我們只能教育提出要求，也沒有什麼更好的辦法。
四、對公眾參與程度的分析。對「村裡的重大事務決策您是否參加」選擇中，57%的村民選擇「每次都參加」，26%的村民選擇「較少參加」，11%的村民選擇「從未參加」。在背靠背調查中，有村民認為:不涉及自己的利益，過問是多此一舉。從村民參與管理比例和村幹部對本村管理比例看，農民自己管理自己的能力不足五成。
在「您對村委會不滿時，會選擇哪種處理方式」選擇中，46%的村民選擇「到國家機關告狀」，25%的村民選擇「組織召開大會罷免村長」，11%的村民選擇「惹不起，算了」;65%的村民了解對村內財務等問題控告的途徑，55%的村民從未對村內的不公平現象檢舉過。78%的鄉鎮幹部認為「村民到鄉鎮政府反映村委會問題」不多，對反映的問題有89%的鄉鎮幹部選擇「調解」方式處理，只有10%選擇用「行政手段處理」。
五、對村務管理水平的分析。農村的村務管理是指對集體組織的人、財、物統一組織、協調、指導、規範、監督和糾正的一系列活動。在調查中發現農村基層組織對財與物的管理相對於對人的管理要薄弱很多，村集體組織的財與物的處置流轉少公開少記載，村民反映比較強烈。有村幹部表示:前任村委會主任處置的財產情況從村務記載上看不出來。在所調查地區，該市法院系統三年來受理的農村土地承包流轉糾紛案件，一半以上村委會籤訂的承包協議沒有存檔。
建立錐體四度反腐措施建議
國家對農村基層自治組織的制度架構，即村民會議是權力機關，村民委員會是執行機關，村務監督委員會是監督機關，村黨支部對各組織工作進行指導，意在通過「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」推動政治民主發展，同時解決腐敗問題，這是一種理想的分權制度架構。但實踐中，這種「嵌入式制度」架構不僅沒有形成分權模式，反而形成權力更加集中的「一委獨大」、「一枝獨秀」的格局，再加上「公民參與度、監督的獨立度、村務管理度」低水平現狀，農村基層民主自治組織廉潔度不高似成必然。
上述調查分析提示我們:一是反腐治本不能簡單地照抄照搬移植外國制度，必須根據我國公民的公共意識水平、人與人交往方式、歷史文化積澱以及國家發展程度等實際狀況，因地制宜。二是一直以來反腐措施沒有產生預期效果，根源在於權力集中度高，公民參與度、監督的獨立度、社會治理成熟度低。反腐治本必須從這「一高三低」著手，故建議建立錐體四度反腐措施。
紐西蘭議會行政監察專員公署首席專員約翰·貝爾格雷佛在總結腐敗產生的根源時，概括了一個公式:Corruption(腐敗)=Monopoly(壟斷)十Discretion(暗箱操作)-Accountability(公眾參與)。也就是說，壟斷或者說集中越小、暗箱操作越少、公眾參與越高，腐敗概率越低。在這個公式中，暗箱操作即指監督的不獨立。考慮到我國社會治理水平尚低，為腐敗提供了機會和條件，故研究反腐治本措施應從「降低集中度、提高公眾參與度、監督的獨立度、社會治理成熟度」四個方面著眼。這四個方面恰好形成一個錐體，集中度為錐頂，其餘「三度」形成錐體支撐面。要保證這個錐體堅實穩定，就必須降低錐頂集中度，擴大三個錐體支撐面。而錐體支撐面裡的「三度」高度互動，公眾參與度、監督的獨立度、社會治理成熟度相互促進，形成反腐共同體。
國務院2013年發布的《當前政府信息公開重點工作安排》要求重點推進9個方面的政府信息公開，這有利於降低權力集中度，提供公民參與渠道，也有利於提高社會治理水平，但仍沒有提供獨立性的監督機會。如果監督的獨立度問題不解決，就會直接影響公民參與度，也就無法促進社會治理成熟度提高。因此，要發揮政府信息公開的治腐功效，還必須配以獨立的監督主體、監督方式和監督措施。當然，權力集中並非必然引起腐敗，高度集中、不當集中才是腐敗的根源。
在公民參與程度方面，需要著眼於形成鼓勵參與導向和建設參與渠道。針對我國公民公共意識還不強的特點，政府要為公民參與反腐創設條件和渠道。公眾參與是錐體支撐面中最薄弱的，推進起來也是最艱難的，可能需要相當長的時間。
在監督的獨立度方面需要著眼於提高監督的獨立性。很多反腐措施在落實過程中被形式化，就是監督出了問題，不是沒有監督，而是沒有獨立的監督。有學者建議將行政監察部門、審計部門、公安經偵部門以及檢察機關反貪反瀆部門進行整合，成立中央直屬的反腐機構，但能否確有成效，關鍵還在於機構設置、職能履行的獨立程度。
在社會治理成熟度方面需要著眼於社會治理的基礎性建設。在預防腐敗方面，社會治理的基礎性工作主要是指對人、財、物及其流轉的有序性管理。但多年來，對有序管理所需的基礎性工作鮮有推動，如普遍關注的「統一房地產登記」、「公民個人、企業徵信體系」以及「官員財產申報公示」等社會治理的基礎性工作或流產或舉步維艱。而社會治理粗放無序既能誘發腐敗，還會為反腐敗設置障礙。
(作者單位:黑龍江省鶴崗市人民檢察院)