第二十一條 人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。
【釋義】本條是關於村民委員會召集村民代表開會的規定。
一、召集村民代表開會的條件
下面兩種村可以召開村民代表開會，一是人數較多的村。有多少人的村為人數較多的村，法律沒有規定，可由各地根據本地區的人口密集程度和居住狀況確定。二是村民居住分散的村。一個村由幾個甚至十幾個自然村組成，地域面積較廣，交通不便，可以認為是村民居住分散的村。我國現有的一些村民委員會是在原來生產大隊的基礎上設立的，規模較大，人口較多，一般在1000到3000人，多的達到8000至10000人；在一些山區，村民委員會由幾個自然村組成，村民居住分散；再加上土地由家庭承包經營後，很多村民農忙時下田幹活，農閒時外出打工，有的長年在外經商辦企業。這些村經常召開村民會議有一定困難。在這種情況下，為了保證廣大村民當家做主，及時反映村民的利益和要求，村民委員會可以召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。根據法律規定，這兩種村可以召開村民代表開會，並不是必須召開村民代表開會。有的村雖然人口較多，但居住比較集中，經濟條件較好，召開村民大會比較方便。有的村雖然居住分散，但交通方便，人口也不多，召開村民大會也比較方便。在這些情況下，仍應堅持召開村民大會。
在實踐中應當注意一種傾向，即用召集村民代表開會取代村民會議。由於村民代表人數少，召集會議方便，遇有不同意見，也好做工作。因此，有的地方為了圖省事、省麻煩，只召集村民代表開會，而不召開村民會議。這種做法是不妥當的。應當明確，只有人口較多或者居住分散，召開村民會議有困難的村，才可以召集村民代表開會，行使村民會議授予的職權。不是人口較多或者居住分散的村，不能召集村民代表開會，而應當堅持通過村民會議的形式討論決定問題，決不能用召集村民代表開會來取代村民會議。即使在可以召集村民代表開會的村，對於村中的一些重大問題，如村民委員會換屆選舉、罷免村民委員會成員、制定村經濟發展規劃、制定村規民約和村民自治章程等，也必須召開村民會議來討論解決，以便充分發揚民主，保證和維護大多數村民的利益。
二、召集村民代表開會的特點
從法律規定來看，召集村民代表開會具有以下特點：第一，村民代表開會是特殊情況下村民會議的補充形式，既不是村民會議的常設形式，也不是村民自治的專門監督機構。召集村民代表開會的制度並不普遍實行，只在人口較多或者居住分散的村才召開；人口較少或者居住集中的村，則不召開。第二，召集村民代表開會，其討論的事項來源於村民會議的授權，自身沒有獨立的職權，行使村民會議授予的權力。村民代表開會決定的事項不得同村民會議的決定相牴觸，也不得超越村民會議的授權。村民會議有權撤銷與村民會議的決定相牴觸或者越權作出的或者是不適當的決定。第三，村民委員會召集村民代表開會並主持會議。一般是不定期召集，村裡遇有需要討論決定的事情，而召開村民會議又有困難時才召開。會議的議題一般由村民委員會提出，也可以由村民聯名提出。同樣採取少數服從多數的原則，集體討論決定問題。會議作出的決定，所有村民和村幹部都必須遵守執行。
三、村民代表的產生
村民代表由推選產生，具體方式有兩種方式：一是由村民按戶推選產生，按五戶至十五戶推選產生一名代表，戶數較多的村可由十五戶推選一人，戶數較少的村可由五戶推選一人，具體多少戶推選一名代表合適，由各地根據情況確定；二是各村民小組推選產生，至於一個村民小組推選產生多少名代表合適，也由各地根據具體情況確定。推選的方式比較靈活，既可以是一人提名，其他人同意，也可以通過多次協商一致產生，還可以是選舉產生。但不管採取哪種方式產生村民代表，都必須充分發揚民主，尊重村民的意願，有利於實行民主決策、民主管理。村民代表應具備一定的參政議政能力，對本村情況比較熟悉和了解，能夠客觀公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人數不宜過少，太少了就沒有代表性；也不宜過多，太多了不便於討論議事，難以發揮應有的作用。具體確定多少，可根據本村的人口數、居住狀況、交通條件、利益分布等情況，由村民會議決定。
四、村民代表的任期和職責
關於村民代表的任期，法律沒有規定。有的地方規定村民代表與村民委員會的任期相同，任期三年；有的地方規定任期一年；有的地方的村民代表沒有任期，一次一推選，會議結束了，任務也就完成了。為了使每個村民都有機會參與群眾自治工作，與村民委員會召集村民代表開會的形式相適應，不宜規定村民代表的任期，而應實行一次一推選的制度。村的範圍比較小，村民之間比較熟悉，推選的方式比較靈活，人數也不多，完全有條件做到。實行一次一推選制度，也有利於調動村民參加村民自治的積極性，加強對村民代表的監督。
村民代表的職責主要是三個方面：一是參加村民委員會召集的會議，討論決定村民會議授權的事項；二是與推選自己的村民聯繫，反映他們的意見和建議；三是會議作出決定後，負責向推選自己的村民傳達，動員村民認真遵守和執行。
來源： 2000年10月20日
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