| 案 由： | 關於遏止船舶油汙汙染，保護我省海洋生態的若干建議 | ||
| 提 案 者： | |||
海南作為海洋大省，所管轄的海域面積達200多萬平方公裡，擁有漫長美麗的海岸線。這些都是我省天賦的不可多得的可持續發展的寶貴資源。但是由於我省地處亞歐國際主航道，且處於中東至東北亞石油運輸通道附近，瓊州海峽近年過往船舶越來越多，巨型油輪進出海南港口頻繁，海南港口擴建和重大項目建設加快，增加了海域油汙染的危險。海南西部的建設及南海油氣田的開採，尤其是石油化工業的發展，我省海域遭受汙染的風險日益加大。隨著洋浦８００萬噸煉油項目的建成， 30萬噸原油碼頭和15萬噸成品油碼頭相繼在洋浦建成投產，海上溢油風險可以說是危若壘卵。因此，遏止海洋汙染、呵護海洋生態，無疑是作為以「綠色之島」為發展理念的我省的應對命題。然而，近年來我省發生的幾起海洋油汙事件所暴露出的問題，無不引起我們深思，也敲醒了我們急需採取措施、應對油汙損害的警鐘。
一、 我省海洋油汙存在的類型
（一）我省近年發生的油汙事件
1、2004年12月7日晚，巴拿馬籍「現代促進」油輪與德國籍「MSC伊倫娜」輪在廣東海域發生碰撞，洩漏燃油1200餘噸，該事件也成為我國發生的最大一起油汙事件。部分沒有得到及時清理的燃油隨洋流漂流擴散，20天後進入海南海域，造成大面積汙染，後經測算共有近400噸原油流入我省海域。我省北部海域從海口到澄邁到臨高，沿線70公裡長的海域被汙染。海口西海岸沙灘布滿黑乎乎的油汙，沿海養殖戶面對魚蝦死亡欲哭無淚。政府部門同時投入大量人力物力進行清汙。
2、2003年4月5日上午9時，廣州遠洋運輸公司的「沙河口」號萬噸級半潛式輪船在三亞海域施工的過程中，出現生產事故，導致整船失去動力，船體尾部坐底。出事後，海事部門迅速調集清除油汙的設備，將失事船隻機艙洩漏的機油圍了起來。隨後請附近漁民來打撈洩漏的部分機油，調集三亞的吸油氈前往失事海域，吸收部分殘餘的油汙。所幸船上500噸燃料油由於搶救及時，沒有擴散，對失事附近海域未造成太大的環境汙染。
3、不久前，在八所港由於施工船舶挖斷海底燃汽管道，發生船舶火災事件。所幸搶救及時，未釀成大的油汙事件。
（二）、船舶排放艙底水對我省海域的危害
船舶在營運過程中，機械運轉時滴冒跑漏出的潤滑油、燃料油等油類物質與機艙各種閥門和管路中漏出的汙水匯集到機艙底，便形成艙底水。這些艙底水通過油水分離器排往船外，油水分離器產生的油汙收集到機艙的汙油櫃中。由海事部門批准的相關清油隊收集，並在《油類記錄簿》登記，以備海事機構檢查。因我省的老舊船舶較多，特別是三亞、海口港既是商港、又是漁港，大量的漁船和小型船舶（尤其是三無船舶），往往設備不齊、或形同虛設；或根本未配備油水分離器，是造成海域汙染的又一源頭。
二、在防止海洋汙染方面存在問題
(一）未建立海洋油汙預防應急機制
在海南省國土資源廳就西海岸油汙事件作出的《關於海口西海岸油汙染事件調查情況的報告》中指出「據周圍群眾反映，每年冬天都有油汙侵襲的類似情況發生。」但多次發生油汙事故也沒有能夠催生我省相關應急機制的出現。應急機制不完善，責任不明確，油汙事故也無法得到及時、有效、合理地處理。據報導，西海岸油汙事故發生後省政府非常重視，立即請來有關專家研究油汙清理方案，隨後組織15000多人次去油汙現場進行清理工作，回收石油廢品468萬噸，統一在澄邁的一個指定地點處理，政府支付清理及處置油汙的費用達200萬，甚至更多。而在該次事故處理中，海南只有13臺撇油機、600米圍油欄、10來噸吸油氈和消油機，而且這些少量的海上專業清汙資源還分散在各個油碼頭和船舶公司手中，部分清汙人員未經過專業訓，清理操作不規範。由於油汙處理工作涉及很多部門，各部門之間欠協調，各自為政，再加上設備短缺，應急機制的不完善導致事故沒有及時解決在海上。
（二）、索賠究責艱難、油汙損害賠償一直處於較低水平
根據法律規定，主管部門可以代表國家向造成油汙的船隻索賠。油汙所帶來的損失不僅僅是漁業、旅遊業的損失，它對海洋生物、海鳥、以及周遍環境都會造成影響，向肇事船隻索賠涉及很多部門，往往職責不明，造成懈怠而錯過追償。油汙事故發生後的證據保全意識淡薄，不利於追查事故原因。再加上有關領導對油汙事故不太重視、部門間權限交叉，不僅給油汙事故處理帶來不便，也給油汙事故索賠帶來不便。在三亞「沙河口」輪油汙事件中，海事主管部門在接受記者採訪時說「清理當中的花費中遠集團都支付了，至於有關部門有沒有對那次油汙造成的相關損失進行索賠還沒有聽說。」這正暴露了我們職能部門管理上的真空。另油汙造成行業的損失評估較難，也是抑制油汙損害追償原因之一。
（三）在維護環境公益方面，行政機關的權利同樣存在實體法和訴訟法斷裂的現象。以海洋環境執法為例。雖然我國海洋環境法第九十條第二款較明確賦予了海洋環境管理部門對海洋環境和資源侵害的民事訴權，但由於配套「立法」缺位，目前我國海洋環境管理部門僅在部分影響較大的海洋油汙案中行使了對海洋環境和資源損害的索賠權，而在大量的海洋環境侵害案中，仍然只是限於行政處罰、強制清汙。對此，不少人士感嘆：我國船舶如果在國外港口不小心倒掉一桶油，面臨的處罰和索賠可能是把船舶賣了還不夠；而假如是國外船舶在我國港口發生同樣的事，處罰和賠償則少得多。二者的天壤之別就在於我國沒有真正建構起行政機關作為主體的海洋環境和資源侵害的民事追償。
（四）海洋環保行政執法存在「軟肋」，突出體現在三個方面。1.發生重大汙染後，行政執法的手段主要是責令停止、責令整改和行政罰款，但是汙染治理和恢復生態的費用，也就是汙染造成的國家、公共環境權益的損害賠償費用，無法通過行政途徑向汙染者主張。可以說，行政執法在法律手段上不能完全遏制和根治一些汙染。2.有些汙染整改不力，本身同政府有關部門的不作為有關，如省人大執法檢查組就指出「相當多造成生態環境破壞的案件都是政府及其部門違法行政造成的」。另外，海洋環保行政在體制上還存在管理分散、缺乏整合等問題。
三、建議
（一）建立海南海域溢油應急體系。油汙事故並不鮮見，海南每年都要經歷大大小小的油汙事件數次，但查出原因的不多，獲得賠償的則更少，這主要是機制問題。以２００４年１２月２８日油汙事件為例有諸多情況令人擔憂：首先，這次油汙直到汙染了沙灘才被發現，幾乎無法防範；其次，發現後半個月的時間裡未查出原因；第三，清理油汙設備落後，海南省儲存的圍油欄加在一起才６００米，廣東在處理「１２.７」日的珠江口水域溢油事故時，光圍油欄在短時間就調集了４．８萬米；第四，沒有專門處理油汙事故的應急部門，每次油汙出現後由政府抽調各個部門的人組成臨時小組，並且管理上部門交叉；第五，沒有收集證據的流程和機制。因此，海南海域溢油應急機制的建立刻不容緩。
（二）建立環島近海岸監測系統，適時監測海域水質。特別是對重點石油化工企業附近海域進行重點監測。
（三）港航企業、石油化工企業應配備相應防溢油設施，要設立企業防溢油的隊伍。且主管部門應定期檢查，定期組織相關部門企業演練。
（四）整合零星、分散存放的個人、企業擁有的溢油應急設備，籌建海上溢油應急設備庫，建立以消防或海事部門牽頭的專業海上清汙隊伍，在硬體和軟體上，給海南海上溢油事故處理提供最大的保障。
（五）加強海事行政執法，對海南港口船舶石油類汙染物實施監測，力爭作到「零排放」，並建成港灣汙染物接收設施。一是設置和完善碼頭含油汙水接收處理點，二是建立鼓勵船舶將汙油水排放上岸的監督管理模式，如可採取行政幹預手段，對船舶將汙油水排放上岸的，免交或少交排汙費用。
（六）積極探索和推行海洋環保公益訴訟，為保護海洋環境提供司法保障
目前，我國憲法、民法通則、環境保護法、水汙染防治法等為建立環保公益訴訟提供了實體法上的制度基礎；最高法院有關司法解釋也為從程序法上建立這一制度進行了有益的探索。2006年國務院《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，「鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟」。同年，最高法院《關於海事審判工作的若干意見》又提出，「充分發揮海事法院優勢、特長，積極支持海洋環保公益訴訟」。探索海洋環保公益訴訟，在法律上已具備制度基礎。我省是全國管轄海洋面積最大的省，全省上下視生態環境為發展的生命線，率先在全國探索海洋環保公益訴訟，對我省具有重要意義。
（七）政府應採取綜合舉措，以逐步提高社會公眾的對油汙危害的認識，加大資金投入，引導鼓勵相關企業的廣泛參與。一是加大對社會公眾的宣傳力度，採取多種宣傳教育形式，提高公眾的海洋環境保護意識。二是將溢油應急管理工作融入到地方安全管理工作的大環境中去。三是強化相關企業的管理，在日常管理工作中積極宣貫相關政策法規，鼓勵企業積極投入到溢油應急體系建設工作中去，深化和提高企業的責任意識和安全意識。
承辦單位及答覆
| 承辦單位答覆 | 答覆日期 | 答覆內容 |
| 主辦單位目前暫時沒有答覆信息。 | ||