來源：新京報網
原標題：訪談：對電子菸立法監管事不宜遲
在電子菸的立法上，我國目前還只有地方立法，南寧、杭州、深圳和秦皇島等地開始實施地方性法規、規章來監管電子菸的使用，但還沒有針對電子菸的上位法。
10月30日，2019上海國際電子菸產業博覽會開展，來自多個國家和地區的展商參展。同日，美國疾病控制與預防中心（CDC）表示，全美電子菸相關病例仍在繼續攀升，在1800多例病患中，目前已有37例確診死亡。雖然致死病因尚無法確認，但CDC暫時將該病症稱為與電子菸產品使用相關的肺損傷。
還是同一天，「電子菸產品質量責任糾紛第一案暨電子菸立法和監管研討會」在北京舉辦，來自控煙行業、法律界、醫療界的專家共同呼籲國家出臺針對電子菸的管理辦法。中國控制吸菸協會公益法律專業委員會副主任委員李恩澤在會議上建議，「要禁止通過網際網路銷售電子菸、禁止任何形式的廣告、促銷，特別要保護未成年人不受電子菸侵害。」
11月1日，國家市場監督管理總局、國家菸草專賣局聯合發布《關於進一步保護未成年人免受電子菸侵害的通告》，敦促電子菸企業關閉網際網路銷售網站或客戶端；敦促電商平臺及時關閉電子菸店鋪，並將電子菸產品及時下架；敦促電子菸企業撤回通過網際網路發布的電子菸廣告。
該如何正確認識電子菸，又該如何對其進行監管，將其納入規範有序的發展框架中？新京報記者為此專訪了中國控煙協會副會長姜垣，浙江大學城市學院城市治理與立法研究院副院長、杭州市人大法制委員會委員方潔。
中國控煙協會副會長姜垣。受訪者供圖
浙江大學城市學院城市治理與立法研究院副院長、杭州市人大法制委員會委員方潔。 受訪者供圖
有些青少年因電子菸走上吸菸之路
新京報：我國電子菸的發展有哪些特徵？
姜垣：全世界90%的電子菸是中國生產的，但我國卻沒有開展相關的研究，對電子菸的安全性、有效性缺乏獨立評估，只能參照國際衛生組織等國際機構的評估。
方潔：電子菸最初問世是作為菸草的一種替代品，定位於具有治療功能和矯正功能的戒菸產品，但發展到現在，隨著越來越多資本的介入，電子菸的類型愈發多樣化，並形成了一些未必符合實際情況的宣傳，消費者對電子菸的實際功能，以及可能產生的正負後果的認識，目前是信息不對稱的。
在電子菸的立法上，我國目前還只有地方立法，南寧、杭州、深圳和秦皇島等地開始實施地方性法規、規章來監管電子菸的使用，但還沒有針對電子菸的上位法。
新京報：如何評價電子菸的危害性？
方潔：世界衛生組織經過長期科學性的實驗和分析得出過一些結論，認為尼古丁是具有成癮性的，雖然本身並不致癌，但可能會起到腫瘤誘發物的作用。比如，可能參與惡性疾病和神經退化的生物過程；胎兒和青少年如果接觸尼古丁，可能會對大腦發育造成長期的不良後果，可能導致學習障礙和焦慮症等等。
姜垣：美國疾病控制中心對電子菸的毒性是這麼界定的，電子菸是低毒的，比煙霧中含有7000多種化學物質的菸草危險性要低。但它絕不是安全的，因為電子菸排出的二手氣溶膠中含有很多有害化合物，像丙三醇、甲醛、重金屬，很多是致癌物質。
電子菸的危害在國內還存在較大爭議，又缺乏研究證明，所以應該儘快給電子菸的危害性做一個評估，交由第三方來完成。
新京報：如何看待一些商家宣傳的電子菸的「戒菸」功效？
方潔：任何事物都具有兩面性。電子菸最初問世確實是作為戒菸工具，但據我目前收集到的信息，世界衛生組織並不建議將電子菸作為戒菸的輔助工具，並建議吸菸者使用已被證實有效的戒菸方法。
雖然有一部分人主張說電子菸具有戒菸功效，但也有研究報告顯示，電子菸也是戒菸的障礙。比如，有一些人可能同時吸食電子菸和傳統的捲菸。還有就是青少年可能會因為一些宣傳而開始吸食電子菸，從而走上吸菸之路。
「把有害行為先管控起來」
新京報：應該由什麼部門來監管電子菸？
姜垣：我希望是由一個中立機構比如國家食藥監局來監管電子菸，而不是由國家菸草專賣局。美國是由食品藥品監督管理局（FDA）監管電子菸，英國也是類似部門來對電子菸的準入實施監管。
方潔：確定由什麼部門來監管，需要先對電子菸的性質做一個界定。如果界定電子菸就是菸草，或者說類似菸草的一種產品，那麼電子菸就可能歸入國家菸草行業主管部門來管理。但如果電子菸被界定為戒菸藥品，或者其他性質的產品，那就可能要按照其他性質的產品來進行監管，比如食藥監部門。
新京報：對電子菸立法，你有哪些建議？
方潔：首先，迴避爭議，把有害行為先管控起來。《杭州市公共場所控制吸菸條例》規定，「吸菸是指吸入、呼出菸草的煙霧或有害電子菸氣霧，以及持有點燃的菸草製品的行為」。這個立法採用「實質性判斷標準」，避開了電子菸到底是不是有害的爭議，直接控制「吸入、呼出有害電子菸氣霧」的行為，是一種比較務實、有效的立法策略。
第二，重點關注未成年人群。目前正在修訂的《未成年人保護法》有必要加入控煙相關條款，也應包括電子菸的管控。需要及時營造一個良好環境，讓未成年人免受有害煙霧包括有害電子菸霧的侵害。
第三，提升立法層級，加強監管力度。2018年8月28日，國家市場監督管理總局、國家菸草專賣局聯合發布了《關於禁止向未成年人出售電子菸的通告》，但這則通告只有禁止性條款，沒有約束性條款。也就是說，《通告》對電子菸市場管理只具有引導性作用，而缺乏剛性規範作用。因此需要從更高位階的立法上體現出監管力度。
當然，徒法不足以行，社會共治是有益的也是必須的。
多層次規範合作共治
新京報：現在很多廠家用各種手段推銷電子菸，你認為該如何加強監管？
姜垣：世界衛生組織的報告顯示，電子菸有15000多種口味。有些口味超乎你的想像，比如「秋後的雪」。這些廠家生產出來的電子菸就不是為了戒菸，而是為了滿足青少年的好奇心。應該嚴格限制電子菸的口味種類，美國就只保留菸草味和薄荷味兩種口味。
還有很多商家在網上銷售電子菸，中國疾控中心做的調查顯示，46%吸食電子菸的人是從網上買的，只要可以網購，就很難做到向未成年人禁售。因此，實現網上禁售很重要。
新京報：在電子菸監管上有哪些國際經驗？
方潔：國際上控煙措施大致有五種類型：源頭限產限購、規範信息披露、禁菸和控煙、嚴格執法監督和懲戒、進行行為示範和引導。對電子菸管控最有力的就是從源頭上進行銷售管控，比如巴西、新加坡等國家都不給予電子菸銷售許可。
新京報：11月1日，國家市場監督管理總局、國家菸草專賣局聯合下發了《關於進一步保護未成年人免受電子菸侵害的通告》。你如何看待這一通告的作用？
方潔：顯然有積極的意義。這個通告與國家市場監督管理總局、國家菸草專賣局於2018年8月28日聯合印發的《關於禁止向未成年人出售電子菸的通告》，都有源頭控制的強調督促之意，對電子菸市場管理具有指導作用。雖然二者都只是規範性文件而不是法律，但對電子菸的監管而言，治理體系的完善與治理能力的提升需要時間，在這個過程中，不同層次的規範可以合作發揮共治的效應。