都市圈時代,中小城市的出路在哪裡?

☑ 大七環特約作者：博妍一笑

中國城鎮化有著始終如一的不變。

城鎮化是中國經濟增長的最大動力源，過去是，未來也是。

城鎮化是中國人口大遷徙背後的核心驅動力，過去是，未來也是。

城鎮化是中國城鎮體系的再造者，過去是，未來也是。

然而，倉皇70年中卻又在不變中一直改變。

城鎮化特徵從高速增長轉向高質量發展。

城鎮化方式從規模擴張轉向品質提升。

城鎮化戰略從全面均衡轉向相對集中。

2019年中國城鎮化率已經突破60%，初步實現了從「鄉土中國」向「城市中國」的轉變。當前，中國的都市圈時代已經到來，都市圈的崛起是不是就意味著中小城市必將走向沒落？

中心城市是擴大主城，還是做大都市圈？

毋容置疑，未來十年，都市圈將成為中國城鎮化空間發展的「新風口」，成為中國經濟增長的最大結構性潛能。

然而，發展都市圈是不是就意味著放棄中小城市？發展都市圈和發展中小城市一定是相互矛盾的嗎？

過去幾十年的造城運動已經讓中國的中心城市嘗盡了「大城市病」的苦楚。尤其是改革開放以來，伴隨城鎮化進程的快速推進，「攤大餅」式的病態發展模式在區域間來回複製，使得城市陷入人口過度膨脹，交通擁堵不堪、空氣汙染嚴重、房價持續高漲的怪圈。這無疑是一種不可持續的空間拓展模式，也必將反過來阻礙城鎮化進程。

之所以提出發展都市圈，一個重要的初衷就是希望通過都市圈建設破解「大城市病」。那麼問題來了，如何破解？這就要從都市圈的構成講起，都市圈是由中心城市與外圍節點城市、微中心共同組成的網絡狀城鎮體系。換句話講，都市圈發展的核心並不只有主城，還有外圍的中小城市。一個中心城市是由主城、副中心、若干城鎮和片區組成，而都市圈往往是由跨行政區的城鎮共同形成的空間體系。通過充分發揮中心城市的輻射帶動作用，打造多核心、組團式、網絡化的空間格局，依託「外圍反磁力中心」的建設，打破發展要素單核集聚的慣性模式，從根本上治療「大城市病」。

資料來源：大七環都市圈智庫

事實上，這也是國外成熟大都市圈的普遍做法，以此突破單個城市發展的極限。東京都市圈是日本三大都市圈之首，也是全球屈指可數的世界級大都市圈，2018年東京圈人口規模在2萬以上的微中心和節點城市數量達到129個，分別是北京都市圈（37個）和上海都市圈（78個）的3.5倍和1.7倍。也正是由於節點城市和微中心發育不足，導致我國大城市功能過於集中，不論空間向外拓展多少「環」，經濟發展核心仍然只有一個。

北京、上海和東京都市圈實體地域空間分布圖

資料來源：大七環都市圈智庫

都市圈的發展目標並不是一味地繼續把餅做大，把中心城市做大，而是希望通過發揮中心城市的核心驅動作用，培育和帶動外圍中小城市發展，盤活區域整體的空間結構潛力，釋放抱團趕超的疊加效應。

中小城市的出路要區分在圈內，還是圈外？

2018年，我國城區人口規模小於100萬的中小城市數量佔比達到86.5%，集聚的人口規模比重達到38.4%。面廣量大的中小城市無疑是我國城市體系金字塔的底座和基礎，是人口城市化的重要支撐。

但另一方面，我國經濟發展空間結構正在發生深刻變化。區域發展動力極化現象突出，經濟和人口要素向大城市尤其是都市圈集聚的趨勢十分顯著。2018年，我國30個核心都市圈以佔全國4.5%的面積，集中了全國32.2%的人口和51.5%的GDP。

未來，面對都市圈發展步伐的日益加快，中小城市的出路在哪裡？

出路一：「入圈」

都市圈對周邊中小城市的帶動作用不容小覷。以杭州都市圈為例，我們融合高德和聯通大數據，藉助實際通勤強度和人口密度等指標，界定了杭州都市圈邊界範圍和圈層分布。從實體地域視角來看，杭州都市圈除主城區外，覆蓋39個節點城市和微中心。從人口規模來看，2018年杭州核心圈人口規模608萬，其帶動和輻射的城市圈和輻射圈人口體量卻達到1049萬，比例接近1:1.73。從經濟體量來看，2018年杭州核心圈GDP規模6019億，其帶動和輻射的城市圈和輻射圈GDP規模也分別高達5646、5591億，比例接近1:1.87。因此，都市圈是帶動中小城市高質量發展的重要引擎。

杭州都市圈實體地域分布圖

資料來源：珞珈一號

對於都市圈內的中小城市而言，「主動入圈」是關鍵。俗話說的好，「背靠大樹好乘涼」，圈內中小城市要充分利用這一區位優勢，積極規劃、主動融入，借梯登高。要從「都市圈」整體視角出發，充分發揮自身要素成本低、發展空間大等方面的比較優勢，逐步成為都市圈整體空間和職能的一部分，不斷促進自身的功能提升，提高人口承載力。

借梯登高，實現從縣域經濟向都市圈經濟的轉型。圈內中小城市應積極參與都市圈產業分工與合作，嵌入都市圈產業鏈條，在多贏格局中謀求自身的發展。未來，都市圈核心城市作為區域經濟發展創新引擎的地位仍會持續強化，高端服務業和高精尖製造業將進一步集聚到中心城市。但與此同時，都市圈外圍地區也將出現眾多專業化的產業集群，形成一個個製造中心、旅遊中心等等，與中心城市形成差異化的梯度結構。因此，都市圈外圍中小城市應根據自身的資源稟賦和比較優勢，明確自身的主導產業和特色經濟，突破空間限制，進行更大區域範圍下的產業分工協同。

出路二：「聯動」

發揮規模優勢，放大引領作用。都市圈外中小城市的能級也存在較大差異。其中，人口規模較大（普遍大於500萬），經濟實力較強（GDP普遍大於3000億）且交通區位較好的城市，如邯鄲、臨沂、徐州、贛州、南陽等，雖然遠離核心都市圈，但憑藉其相對較強的規模集聚效應和交通樞紐地位，逐步成長為具有一定影響力的區域性中心城市。這類城市應將發展重點放在提高與核心都市圈的交通便捷度，不斷放大樞紐經濟紅利，不斷提升在全國城市網絡中的節點性功能，成為都市圈以外重要的人口集聚中心和經濟增長極。

擴大輻射效應，加強區域聯動。以徐州為例。有著「北國鎖鑰、南國門戶」之稱的徐州，擁有得天獨厚的交通區位優勢。傳統鐵路幹線與高鐵在這裡交匯，形成「雙十」格局，鐵路總裡程546.6公裡，居全國前列；5條國道、20條省道、8條高速保障來往暢通；京杭大運河穿城而過；徐州觀音國際機場航班更是直達國內外40多個城市。2019年，徐州入選陸港型國家物流樞紐承載城市，再次強化其全國物流網絡中的關鍵節點和骨幹樞紐的地位。作為淮海經濟區當仁不讓的「帶頭大哥」，徐州交通物流樞紐地位的提升，不但有利於周邊城市的生產製造企業及城市配送降本增效，同時也進一步提高徐州及其周邊城市發展和企業競爭力。

區域性中心城市在強化自身作為區域性人口集聚中心、經濟交流樞紐和區際聯繫節點地位的同時，應不斷向周邊滲透，推動與周邊中小城市的聯動發展。

區域性中心城市-徐州

出路三：「幫扶」

對於都市圈外其他發展緩慢的中小城市而言，應通過國家幫扶和政策傾斜，增強欠發達地區的「自我造血」能力，與此同時，以保障和改善民生為重點，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

2012年，國家扶貧辦先後發布了兩份名單—國家扶貧開發工作重點縣名單和全國連片特困地區分縣名單，共確定832個貧困縣。歷時數年的脫貧攻堅戰中，中央和省級財政不斷加大轉移支付力度，再加上企業和社會組織對口幫扶等舉措的逐步實施，780個縣已經宣布脫貧摘帽。對於剩下的52個掛牌貧困縣，中央財政和省級財政進一步加大投入，僅中央和省級財政對52個貧困縣就投入了308億元資金。然而，對於「脫貧縣」而言，摘帽只是「中考」，產業是否能夠持續發力，區域能否形成自我發展能力才是最終的「大考」。

湖北省4個集中連片特困地區的分布

資料來源：國務院扶貧開發領導小組辦公室

精明發展之路。對於資源枯竭型、產業衰退型城市以欠發達的老少邊窮城市而言，應尊重市場規律、摒棄「城市必須增長」的慣性思維，直面人口流失乃至局部地區空心化的客觀現實。引導人口和產業等城市發展要素向城區集中，通過空間集聚和功能優化等措施，保持城市發展活力，走「小而強」、「小而精」、「小而美」的精緻化發展之路。

安全保障之路。對於定位在保障糧食安全、生態安全和邊疆安全的城市而言，要突出自身的主體功能定位，不能片面要求經濟增長。與此同時，要完善財政轉移支付制度，對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付，提高這些地方的基本公共服務保障能力，促進當地居民生活達到相應水平。

中小城市的差異化發展將成為永恆的常態。對於「圈內」中小城市而言，融入都市圈經濟，嵌入都市圈產業鏈是實現跨越式發展的必然選擇。對於「圈外」的區域性中心城市而言，提升自身能級和加強周邊聯動發展是保持城市發展活力和競爭力的關鍵。而對於其他「圈外」的欠發達中小城市而言，依託政策傾斜，提高民生保障水平，增強自我發展能力是重中之重。

未來城鎮化空間形態是單一，還是多元？

未來10年，中國城鎮化會呈現怎樣的空間格局？

事實上，伴隨中國城鎮化進程的持續推進，城鎮化空間布局也將被不斷重構，未來城鎮化空間單元將包括「都市連綿區-都市圈-區域性中心城市-其他獨立型中小城市」四類，其中，都市圈是主體空間形態，其他類型是重要補充。

都市連綿區，由兩個及以上都市圈形成的特大型城鎮網絡。在都市圈基礎上形成的空間連片、聯繫緊密的都市連綿區，具備更大的規模經濟和網絡經濟效應。其中，以長三角、珠三角為代表的發展較為成熟的都市圈連綿區已具備世界級規模，也是我國高水平城鎮化的典型代表。2018年長三角都市連綿區面積為12.03萬km2，人口規模達到1.16億人，GDP規模達到2.35萬億美元，佔全國比重分別為1.3%、8.3%、17.3%；珠三角都市連綿區面積為5.6萬平方公裡，人口規模達到7100萬，GDP規模為1.5萬億美元，佔全國比重分別為0.6%、5.1%、11.0%。未來這類區域應持續推進區域一體化和空間結構優化，提升其國際競爭力、自主創新能力和可持續發展能力。

長三角都市連綿區人口密度分布圖

資料來源：高德大數據，大七環都市圈智庫

都市圈，城鎮化的主體空間，社會經濟發展的核心地域。都市圈已成為我國城鎮化空間的主要形態，是當前最具科學性和可操作性的城鎮化空間載體，憑藉其自身強大的集聚效應和輻射效應，成為連結中心城市和城市群發展的重要環節。此外，都市圈也是我國科創和經濟「新動能」的策源地，我國70%的上市公司，90%的獨角獸企業和90%的科創板企業都集中在30個核心都市圈。未來，應強化副省級以上中心城市的輻射作用，探索以都市圈為單元進行生產分工、政策配置，實現大中小城市和小城市協調發展。

長江經濟帶人口密度分布圖

資料來源：高德大數據，大七環都市圈智庫

區域性中心城市，非都市圈地區經濟人口集聚中心。區域性中心城市分布在都市圈輻射範圍外，有著相對獨立的腹地範圍，人口基數相對較大、經濟實力普遍較強，能夠滲透、帶動周邊經濟發展，是地區經濟發展的「領頭羊」。2019年中國城鎮人口增長50強中，超六成為區域性中心城市，這類城市如贛州、南陽、徐州等，城鎮化人口增量已然超過濟南、福州、太原等省會城市，進入TOP50行列，足以見得其城鎮化增長的強勁勢頭。未來這類地區，應持續優化投資環境，完善產業配套，提升中心城市能級和檔次，不斷增強人口吸納和承載能力。

2019年中國城鎮人口增長TOP50區域性中心城市

資料來源：各城市2019年統計公報，大七環都市圈智庫

其他中小城市，關鍵在於提升新型城鎮化質量。中小城市是中國城鎮化進程的重要推動力，是溝通城鄉、疏解大城市壓力、推動鄉村振興的關鍵節點。與此同時，中小城市也是融入城市生活的開端，是中國人口躍遷長鏈的起點，未來也將替代農村成為新的勞動力「蓄水池」。這類城市的發展需進一步優化公共服務配套，提升城鎮化品質，注重生態優先，低碳發展，突出文化傳承和地域特色，促進工業化和城鎮化良性互動，協調並進，夯實我國人口城市化的基層支撐。

未來數十年，城鎮化仍將是我國社會變遷的主旋律，也是促進經濟高質量發展的重要推動力。其中，都市圈無疑是城鎮化空間骨架的關鍵支撐，中小城市作為承上啟下的中間環節，具有都市圈不可替代的功能，構成城鎮化空間格局的戰略支點。

因此，都市圈和中小城市協同共同發展應成為共識！

參考文獻：

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