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5月8日，人大國發院國家高端智庫「名家講壇」以「環境政策與打好汙染防治攻堅戰」為主題進行線上直播，由中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬中主講。
馬中，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、環境學院教授，國家重點學科人口、資源與環境經濟學學科帶頭人。兼任生態環境部專家委員會委員、中國環境科學學會常務理事、中國農業生態環境保護協會常務理事。曾任中國人民大學環境學院院長，獲得國家科學技術進步獎三等獎，北京市教學成果獎一等獎，北京市教學名師。2009年被授予「綠色中國年度人物」獎。
核心觀點
1.我國第二產業對於中國生態環境有重要的影響。
2.我國能源消耗嚴重依賴於化石能源，特別是煤炭。
3.中國經濟快速發展，成為全球第二大經濟體的規模，是在巨大的資源能源支撐下實現和取得的，同時也造成了大量汙染物排放。
4.我國三大環境要素——空氣、水和土壤，都遭受了嚴重汙染。
5.如果不改變我國現有的經濟發展方式，不對汙染採取措施、不治理汙染，只降低增長速度以實現汙染物的減排，增長應該維持在4%的速度之下。
講話實錄
今天談談國家汙染防治攻堅戰和正在採取、實施的相關環境政策。
討論中國的環境保護和汙染防治，需要了解中國的經濟發展，中國經歷了一個長期、持續、高速增長的經濟發展過程，2019年我國經濟總量99萬億，年度增長率達到6.1%。中國巨大的經濟總量規模是經過四十年的高速增長取得的，四十年平均增長率達到9.4%，其中「十三五」期間的經濟增長率也在6.5%以上。
儘管今年遭遇到了新冠疫情，2020年一季度是負增長，但是「十三五」期間中國經濟總量規模不會受太大影響，依然能達到450萬億，這是一個極其龐大的數量。
中國產業結構在經濟增長中變化較大
40年以前改革開放初期，農業在國家經濟中佔有很大的比重，農業增加值約佔到1/3的規模，後來第二產業佔據主導地位，最近幾年第三產業開始發力，第三產業經濟總量已經是半壁江山。
儘管國家產業結構已經發生變化，農業佔7%、工業佔40%、第三產業佔53%，但第二產業仍長期佔有非常重要的地位。預計今後十年，中國第二產業依然佔有重要地位，因為我國工業化還沒有完成，城鎮化進程仍要繼續。
發展第二產業，需要大量資源支持和消耗大量能源，同時也將產生巨大汙染排放。因此，第二產業對於中國生態環境有重要的影響。
總體來講，國家經濟發展快速，但在區域間存在較大的發展差距。東部地區佔據中國經濟總量的一半以上，西部、中部和東北部地區總和不及東部地區。
在關注區域經濟差距的同時，也要關注區域平衡和區域環境差距。
中國西部地區幅員遼闊，資源豐富，環境區位十分關鍵和重要，處於中國的「上風上水」，所以西部的環境影響不是局部、而是全局性的影響。雖然（西部）經濟相對不發達，但由於近期在加快經濟發展，汙染物排放總量佔比已超過其經濟比重。
中國經濟發展需要資源投入，以保證經濟發展、經濟生產、經濟建設。然而，對於經濟發展，一些資源也受到了嚴重的約束。
中國本身不是水資源豐富的國家，有3萬億立方米的水資源總量，佔到全球水資源6%，但中國人均水資源量只有2200立方米，只等於全世界人均水資源量的1/4，在全世界排到120位左右，是13個最缺水的國家之一。中國每年消耗6000億立方米的水資源，且呈逐年增長的趨勢。其中，農業用水佔總用水量的2/3左右，工業用水總量大概為1300億立方米。
雖然城鎮化水平在增長，但是城市生活用水遠低於農業用水和工業用水。7億多城市人口生活用水僅佔總用水量的14%（800億立方米）。在此用水結構之下，國家生態環境用水捉襟見肘，每年可以調度用於生態環境需求的水量只有140億立方米左右，僅為總用水量的2%左右。
此外，我們最關心的生活用水特別是飲用水的總水量，佔比率很低，只有13億立方米。意味著，一個人一年的飲用水只有1噸，而這13億立方米卻是我們的命脈、生活的最基本需求。
水資源與能源屬於經濟發展重要資源
按照標準煤計算，2018年中國能源消費總量達到46億噸標準煤，位居世界之首，且以3%到4%的年增長率繼續增長。實際上，46億噸標準煤中有大約60%是煤炭，按照原煤計算，每年有39億噸原煤被消耗掉，然而可以持續使用的、可再生能源在能源結構中佔比並不高，（水能、太陽能、風能、生物質能等）可再生能源在中國能源總消費中僅佔14%。所以，我國能源消耗嚴重依賴於化石能源，特別是煤炭。
中國經濟快速發展除了資源、能源支撐外，經濟生產、經濟活動規模也是較大的影響因素。即使產值最低的農業，中國糧食產量已經超過6億噸，還有畜牧養殖業，中國每年出欄7億頭豬，同時還能飼養40億隻肉雞、35億隻肉鴨。
為了保持糧食產量，我國投入了巨大的資源支持。在經濟發展四十年裡，化肥使用量大約增長了5倍，化肥使用增長率達到年均5.4%，遠遠高於糧食增長率。還有就是前面提到的水資源支持，在如此資源投入之下，中國糧食產量才能既保證生產需要、又能夠滿足供給、還要考慮糧食安全並且保持穩定增長。
經濟快速增長、資源大量投入之後，勢必會產生大量的副產品，如汙染物、排放物。
2018年中國碳排放量達到100億噸，人均二氧化碳排放量達到7.2噸，超過歐盟國家水平。這是因為中國化石能源結構以煤炭為主，而化石能源消費是中國能源消費的主要結構。另外，汙染物排放量同樣驚人。城市汙水排放量接近500億噸，是農業以外的第二大汙水排放者。此外，每年大約產生400多億立方米的工業廢水。
這種情況下，對環境汙染的關注，不應僅關注產生過程，也要看形成過程和結果。結果是指環境質量的變化，例如中國城市空氣品質，按照2012年國家環境質量監測標準，增加了如細顆粒物PM2.5等汙染物指標，2013年74個城市中有71個城市空氣品質不達標，佔到96%。2014年擴大城市空氣品質監測範圍，161個城市中有145個城市是超標的，佔比90.1%。
通過努力嘗試和解決環境汙染問題，城市空氣品質得到改善，2017年監測涉及全國338個地級以上城市，大約有70%的城市屬於全年空氣品質超標，另外已有30%的城市達標，相比前兩年空氣品質得到不斷改善。
在水環境方面，先看地表水，監測2014年到2017年中國7條大江大河的水質，發現南方的河流（水質）相對好一些。我國將地表水分成五類水域功能，不同功能類別分別執行相應類別的標準值，一至三類水質屬於比較好的水，其中基本飲用水是三類以上，所以三類以下的水是不可飲用的。以三類水質為界，南方的江河水質以一至三類水居多，大約佔到80%、90%，而北方的三類水以上（含三類水）不及一半，例如黃河、淮河、海河、遼河一半以上的河水（包括支流、幹流），四類及五類水質佔到一半以上，說明水汙染已經形成很嚴重的局面了。
我國三大環境要素均遭受嚴重汙染
環境要素中講到了大氣、水，實際上還有土壤——第三個環境要素。2014年全國土壤環境質量調查顯示，按照點位測試方法全國土壤超標率達到16%，大約18億畝耕地中約有1.5億畝的農田被汙染。這也就意味著，我國三大環境要素——空氣、水和土壤，都遭受了嚴重汙染。
關注環境質量變化，主要是為了了解受體所受到的影響，受體處於生物系統、生態系統之中，是易受環境質量改變而遭遇影響的承受者，例如人。
世衛組織非常關注環境質量變化對人體健康的影響。針對可吸入顆粒物，汙染醫學已證明PM2.5能夠直接損害人體健康，對人體影響大於任何其他一種汙染物。因為可吸入顆粒物體積極小，可以通過呼吸道進入到人體直達臟器器官，長期暴露於這種汙染物之下會導致人患上呼吸道疾病、心血管疾病甚至肺癌。因此，世衛組織制定了空氣品質健康標準，PM2.5年均濃度是在10微克/立方米，PM10健康標準是年平均25微克/立方米。
除了損傷人類身體健康，環境汙染也會造成極大的環境損害和經濟損失。
2010年美國墨西哥灣英國石油公司一個鑽井平臺發生爆炸，洩油事件發生在深海，總共有42萬噸原油洩入大海，原油汙染事件歷經幾個月才得到控制。英國石油公司在這期間遭受到巨大的衝擊，一方面，公司股票市值直接蒸發掉700億美元，直接損害賠償支付了200億美元，最後汙染賠償和事後治理活動的成本超過600億美元，可見，環境汙染造成了非常巨大的經濟損失。
除此之外，不能忽略的是生態系統損害。多數生態系統損害代價巨大且無法挽回。黃山五絕之一——黃山松，在二十年前出現枯萎死亡跡象時，根據經驗判斷並非病蟲毒害，而是汙染造成的結果，推測是酸沉降造成的，後期監測也證實黃山受到的威脅是空氣汙染。
顯然，中國經濟快速發展，成為全球第二大經濟體的規模，是在巨大的資源能源支撐下實現和取得的，同時也造成了大量汙染物排放。
從環境獲益，會產生哪些問題？
在經濟活動過程中，即生產和消費過程中，由於環境外部性會產生超額收益，超額收益是通過汙染實現的。工業企業按照法律規定的排放標準進行工業廢水、廢物排放，但是排放執行標準是非常低的。2011年研究測算出，中國規模以上工業年增加值超過18萬億元，利潤超過5萬億元，但是當時工業用水一噸的價格只有0.26元，全國規模以上工業企業繳納水費僅70億，其中還包括用水和排水的成本。
70億，相對於18萬億的工業增加值和5萬億的工業利潤是微不足道的。但是保守估測下，當時中國工業企業每年少支付的治理成本卻高達7000億，這筆錢轉化成各種收入（包括企業利潤、個人收入甚至財政收入），實際上都是從環境獲益來的，因為汙染了環境。
1972年，OECD（經濟合作與發展組織）提出汙染者付費，一切向環境排放汙染物的汙染者，應當依照環境質量標準繳納一定的費用，承擔汙染環境造成的損失或賠償，或者支付治理汙染的全部費用。汙染者付費原則長期作為環境保護的基本原則寫進位度並通過法律來執行。
在汙染者付費原則下，我國為避免環境汙染支付了什麼？
首先是水資源，2013年中國有四種用水支付標準，包括用水、處理水、水資源、排汙費，全國用水總量（包括工業、居民生活）為1200億噸，實際用水收費為1000億元，即當時的水價不足1元/噸。便宜的價格並不會使大家節約用水，還因為少交了汙染處理費，進一步造成環境汙染。
比較中國和加拿大兩國的水價，加拿大水價折合人民幣25元，按照加拿大3600萬的人口計算，一年水費折合人民幣約為450億元，中國近兩年平均水價是2.5元，農村用水不收費，按照城市人口計算，一年水費大概在600多億元。若按照加拿大的用水價格標準，中加兩國之間相差8000億元。
這就是環境紅利，我國的水資源用水標準便宜，激化了環境汙染，在（個人）經濟獲取收益的同時損害了公共環境。這不是一個好現象，雖然短期內可以低成本使用環境，即使造成汙染也在所不惜，但長期看來並不划算。
經濟增速不高於4%，才可實現排汙目的
中國的環境保護和經濟發展是相互作用的，我們可以在不太長的時間內達到世界第二大的經濟總量，並且朝著世界第一邁進，但同期汙染物排放水平、能源消耗水平和生態系統退化水平，可能比經濟發展更快更早地達到世界更高水平。
以碳排放為例，如果中國經濟保持在6%的增長水平，依然不能抑制汙染排放的繼續增長，若經濟增速在8%，對比2005年，二氧化碳排放量將上漲70%、80%，如果平均增速在10%左右，二氧化碳排放量將在15年內突增1.5倍。
如果不改變我國現有的經濟發展方式，不對汙染採取措施、不治理汙染，只降低增長速度以實現汙染物的減排，增長速度應該維持在什麼水平？答案是不高於4%。因為此時能夠實現汙染物排放總量的下降，同時保持經濟比較快速地繼續增長。所以，中國的經濟發展已經與環境保護緊密相連。
長期以來，由於過度關注經濟發展的速度，雖然重視環境汙染保護、汙染控制問題，制定了多項環境政策、環境規劃和環境保護措施，但實際上都沒能夠真正抑制環境汙染的繼續發展。
上世紀末，我國開始執行全國汙染物排放總量控制計劃，對於類似二氧化硫等主要汙染物設置總量控制目標，每年的減排規劃都可以完成，排放總量卻沒有顯著下降。原因是減排速度趕不上排放的增長速度，換句話，環境保護的相關政策、措施、規劃方案，並不能實現真正減少汙染排放的作用和目的。
同時，在環境保護方面的投入也十分有限。高速增長的工業生產總值受益於強大的固定資產投資，2012年、2013年固定投資總量已經達到40萬億元的規模，國內生產總值超過50萬億元，投資比例高達70%、80%，但是針對環境保護的投資幾乎看不到，即使到了2013年，真正用於環境保護的實際投資不到1萬億元。
正是由於我們對環境保護採取不重視的態度，截至「十二五」，汙染物排放總量仍得不到真正的抑制。因此，「十三五」期間我國調整汙染物排放總量控制戰略——控制汙染物增量排放，大幅提高四種主要汙染物控制目標。
黨的十八大明確提出大力推進生態文明建設，習近平總書記、黨中央提出生態文明建設是關係到人民福祉、民族未來的長遠大計，要把生態文明建設融入到經濟、政治、文化和社會建設的各個方面，特別提出資源的節約和環境保護是基本的國策，要保護優先、節約優先，要自然恢復為主，轉變過去以犧牲資源、生態環境為代價的發展方式，實行綠色發展。也就是說，經濟發展要形成保護環境節約資源的空間格局、產業結構、生產方式。
國家「十三五」規劃首次提出要走綠色發展道路，經濟增速保持在6.5%到7%的水平，同時扭轉生態環境惡化的趨勢，實現總體改善，為此我們要建立、實施最嚴格的環境保護制度。
若要實現生態環境質量的總體改善，需要大幅減少汙染排放量。PM2.5是城市所面臨的最嚴重汙染物，相比2015年，「十三五」期間PM2.5要減少25%，其他形成大氣汙染的主要汙染物需減少15%以上，全國地表水好水比例需增長到70%以上，耕地安全使用率要達到90%。
為此，我國要不斷加強和完善的生態環境治理體系，建立和完善生態環境監管體系，由之前的多方監管體系實行全國生態環境的統一監管，建立生態環境保護的經濟政策體系（綠色產業的發展改革、財稅投資機制、綠色信貸、綠色債券等），同時加強生態環境保護的制度建設，包括環境保護和生態保護以及汙染物控制的政策、法律法規。
資金投入方面，「十三五」期間金融資本中用於綠色發展的資金達到18萬億到20萬億元水平，涉及清潔能源、可再生能源和綠色能源。基礎設施建設方面，開展包括城市建設、供水、排水、生活垃圾處理、節能節水、工業汙染物治理等建設工作。同時，向綠色製造轉進，包括發展新能源汽車、綠色建築等。採取環境經濟政策，縣級以上城市全面實行居民階梯水價，實行農業用水綜合改革，提高用水效率，提高汙水處理費、水資源稅徵收標準等。除此之外，我國通過了環境保護稅，以期進一步遏制汙染物排放，開設市場機制，通過排放交易和碳交易有效減少汙染排放和實施保護環境。
十三五前後期間，國家提出了生態環境保護三大行動計劃，第一個是大氣，2013年頒布「大氣十條」，當時是大氣汙染控制行動計劃，2013年做到2017年效果很好，到「十三五」中期又制定第二期打贏藍天保衛戰，明確「十三五」期間主要地區的大氣環境質量得到顯著改善。水汙染防治計劃提出「十三五」期間主要江河好水比率需達到70%以上，同時地級以上城市需消滅城市黑臭水，飲用水水質需高於93%。土壤方面也制定了五年行動計劃，到2020年安全使用耕地比率要到90%，為防止汙染進一步增長，限制農藥和化肥的使用，設置天花板使其零增長，同時畜牧養殖業規模化養殖場廢物處理要達到75%以上的處理效率。
經過三年的汙染防治攻堅戰，我們取得了預期的效果，雖然PM2.5的濃度顯著下降，良好天氣數量顯著增加，但這只是階段性成果，我們與世衛組織提出的大氣健康標準還有很長一段距離，顯然下一步工作任務會更加繁重。
真正要實現環境保護目標、實現環境質量的根本改善，須從以下幾方面著手：努力調整能源結構、產業結構，結合工業汙染綜合防治方法，實現區域環境質量改善，利用經濟政策、產業政策，採用新型的治理模式。
總體來說，在「十三五」期間，汙染防治攻堅戰如期完成了治理目標，從根本上遏制了環境汙染的趨勢，實現了環境質量的總體改善，但今後的任務將更加繁重、更加艱巨，需要我們繼續堅持不懈，打贏汙染防治攻堅戰。
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編輯：李碧瑩 校對：趙琳
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