吳沈括:與中國脫鉤?後疫情時代,美日數字經濟布局的新動向

　　吳沈括

　　北京師範大學網絡法治國際中心執行主任、博導、中國網際網路協會研究中心秘書長

　　前言

　　數字企業在疫情中扮演了重要角色，數字經濟對整體經濟拉動效果顯著——在新冠疫情之下，不只是中國，美國和日本政府都紛紛意識到數字經濟在疫情及後疫情時代的重要價值。為此，它們推出了許多新政策、新布局，其中不少舉措都和中國息息相關。

　　這將對世界數字經濟發展產生哪些影響？中國又該如何應對？

　　後疫情時代來臨，對於數字經濟在新冠疫情中的影響，美日政府紛紛做出了研判。

　　美國政府整體上認可其數字經濟戰略對於疫情應對的積極價值和有效性。美國衛生與人類服務部（United States Department of Health and Human Services，簡稱：HHS）從防疫治理和醫療保障兩個角度出發，認為美國科技企業推出的相關應用實踐，在疫情的大眾預警、人群追蹤和物資調配等方面有助益作用。但基於企業自願的政企合作方式，還存在力度、效率上的不足，以及專用技術工具和應用方案研發速度不夠等局限。

　　美國商務部數字經濟諮詢委員會從產業經濟角度做出了研判，認為美國數字經濟助益緩解疫情對第三產業的衝擊，但目前對第一、第二產業的扶助作用還相對有限，主要原因在於，全球化供應鏈體系受到了疫情的深度衝擊，這在很大程度上阻礙了美國數字經濟補強傳統產業的價值發揮。

　　美國商務部也委託了統計調查局開展全國疫情經濟函調，包括集中收集美國數字企業關於疫情受損和前景預計、疫情期間外國勢力滲透與市場影響以及需要政府專項扶持的事項的意見，並在今年6月開始派員實地入場調查，收集、分析並審計產業數據。

　　日本政府也對數字經濟在疫情中的作用給予了積極的評價。

　　日本厚生勞動省從防疫治理和醫療保障角度出發，認為現有的數字經濟基礎是執行《新型流感等對策特別措施法》修正案的重要支撐，在限制人員流動、物資保障供應及社會福利發放等重點環節的具有積極價值。

　　而在產業經濟方面，日本政府最關心的問題，是如何利用數字經濟緩解疫情對餐飲、食品、出版、批發和製造業等重災部門（尤其是小微企業）的衝擊。同時，日本政府數字經濟工作的三大重點包括革新：數字基礎設施、穩定全球產業鏈以及擴大對外出口渠道。

　　隨之推出的比較有代表性的舉措是：放寬本國企業電子支付牌照發放、布局東協國家製造和倉儲物流基地，以及加速落實美日貿易協議和歐日貿易協定，並積極博弈於中日韓自貿協定。

　　一、美日數字經濟新布局：新在何處？

　　在對數字經濟在疫情中的價值做出研判之後，美日政府紛紛推出新政策、新布局。

　　3月27日，川普籤署了2萬億美元財政刺激計劃（CARES Act），以此為中心，美國各方積極提速發展、保障數字經濟。其新布局的核心特點，是從數字基礎設施和技術研發快速拓展到布局數字應用層面，尤其包括：

　　其一，商務部計劃強化技術支持、出口型業務的研發資助與供應鏈安全輔導扶持三項重點工作作為落實該財政刺激計劃的核心抓手，通過加大網際網路服務和零售、計算機和數字辦公設備、半導體和電子元件、電信以及數字貨幣和網際網路金融等重點數字產業投資，並部署全球倉儲物流基地，進一步提升美國龍頭網絡企業的全球產業鏈控制力，並為加快傳統產業數位化轉型提供技術、基礎設施和資金支持。

　　其二，國務院與司法部等合作著重國家安全、經濟安全、經濟公平以及技術安全等四方面工作：

　　· 在國家安全方面，加強對傳統媒體、數字基礎設施、尖端科研機構以及政治團體中的外國滲透的國家安全審查工作；

　　· 在經濟安全方面，藉助外國投資審查的方式加強對社交媒體、創意產業、金融行業以及醫療製藥行業的外國滲透的經濟安全審查；

　　· 在經濟公平方面，以智慧財產權保護為名加強對外國龍頭企業日常經營的執法工作，以對等市場準入為名加強對中外國龍頭企業的在美投資兼併的審查工作；

　　· 在加強技術供應鏈安全審查與執法方面，提升美國產業生態中的本土技術比例和排他性水平，進而限制、壓縮外國獲取美國數據與技術的範圍。

　　其三，國土安全部與國防部等安全部門注重監測、追溯和反制外國借疫情開展網絡惡意行為（特別是國家黑客與企業黑客），藉助軍方網絡部隊與政府執法部門以及民間黑客組織的信息分享與技術合作，疫情期間重點監測並強調先發制人反擊（包括網絡反擊與傳統軍事反擊）境外針對美國聯邦政務系統、金融系統、電信網絡、能源核設施、公眾衛生部門、應急服務部門和交通物流部門以及竊取企業商業秘密的行為，從而保障其數字經濟良性運行。

　　軍方與政府部門或民間黑客組織的開展的合作包括：喬治亞州警察部門與軍方計劃對全美案值10億美金以下的網絡犯罪案件擁有全國跨州管轄權，這項合作已經獲得了司法部授權；另外，擁有5000餘名黑客成員的民間組織亞利桑那州網絡戰靶場也與軍方開展了合作，任務是溯源、反擊美國境外黑客攻擊行動。

　　日本推出了「日本特色」的數字經濟新舉措。

　　日本政府積極認可了數字經濟布局對於疫情應對的積極價值和有效性，同時，更是高度關注了疫情期間中國數字經濟亮眼表現，以及中國數字經濟發展對日本在高科技與創新領域的戰略優勢的衝擊問題。

　　日本在數字經濟上的新布局，比較突出的路徑特色是，藉助美日貿易協議和歐日貿易協定推進加強與美國和歐盟的同盟關係，以此作為提高其數字經濟水平、應對中國挑戰的抓手。

　　其中重點扶持領域包括：製造業數位化轉型；針對垂直細分行業的新型數位化平臺，包括配套新App與電子支付工具研發；社會公共服務應用，包括無人銷售系統；基礎科技研發，重點是量子計算與信息生物科技。

　　同時，日本政府也從供需兩端實現數字經濟新布局，一方面，計劃通過直接政府貨幣補貼方式（包括網絡消費券形式）提高國民的網絡消費能力；另一方面改造市場供應鏈結構，尤其包括補貼日本海外產業回遷境內（以汽車、機械、電氣設備、科學儀器、工具機以及機器人零配件產業為重）以及補貼在泰國、印尼等主要東協國家拓建跨境倉儲物流基地。

　　此外，針對高新數位技術研發投資與政府補貼均大幅度低於中國的現狀，除了借疫情政府補助增加私營部門研發投資以外，日本也將投入改善國內營商環境藉助與美歐的貿易協定吸引更多外國投資。

　　但同時，日本也高度關注中國軍民融合背景下中國數字企業對日本企業的併購投資，評估所伴隨的經濟安全與國家安全風險並醞釀出臺措施限制日本企業與具有軍民融合背景的中國數字企業的業務往來，數字貨幣、電子支付、超導技術、納米技術以及矽技術是重點領域。

　　經過上面的分析，不難發現，美日在數字經濟策略布局上存在一些共性：一方面，對內而言，它們加大了對數字經濟新要素的培育扶持力度，為此集中發力資本工具、數據資源、基礎設施以及關鍵技術四項核心要素的投入；

　　另一方面，對外而言，各方全力推動提高內部數字經濟新市場不同部門之間的連接融合水平，同時注重區分戰略部門與非戰略部門並設定差別化開放程度，持續拓展對於外國投資尤其是中國產業和中國投資的阻隔排斥範圍與強度，追求剝離和削弱中國數字經濟產業的本土融入。

　　二、國際戰略新動向

　　美國一直追求在疫情國際競爭中維持和確保美國的全球支配地位（Primacy），並將此視為國家安全的核心內容，這決定了美國數字經濟領域泛網絡安全化的後續走向。現在，美國正在醞釀中的措施工具箱主要包括：

　　其一，以持續提升出口管制水平為代表，擇機推動《出口管理法》、《出口管理條例》（「EAR」）等進一步修訂工作，重在限制、禁止對華出口的密碼、晶片、高新材料製造等創新技術以及關鍵戰略物資，尤其是再出口或（國內）轉賣的間接方式。

　　其二，限制美國資金直接或者間接流向中國主體（包括在中國境外的中國單位和個人），最重要的動向是美國國會醞釀推動外國投資法規的修改，全面禁止涉華的VIE投資結構（該投資結構是中國網絡企業目前普遍的主要資金來源）。

　　其三，通過聯邦通信委員會、聯邦貿易委員會等職能機關集中加強對華企業的數據安全審查，並且以NGO的名義推動各種隱私保護和數據安全規則和倡議的出臺（以美國商會有關人臉識別限制的倡議以及對TikTok對安全漏洞抨擊為代表），以社交媒體、跨境電子商務以及電子支付為重點切入口限制中國企業的業務模式創新。

　　其四，以供應鏈安全為名通過NIST（國家標準與技術研究院）制定AI、5G以及物聯網各類網絡安全標準協助全面鋪開網安審查，包括聯邦層面的強制審查和私營部門的龍頭企業自願示範開展審查，重點計劃在2020年5月5-6日舉行的5G安全第二次布拉格會議中推動歐日等各方採用其安全評價體系。

　　日本的核心思路的特點，是聚焦其視為數字經濟基礎的數據資源，以「全球數據治理」和「可信自由數據流」理念作為抓手，斡旋協同美歐打造「共同數據圈」，進而形成三方互通的共同數字經濟市場，引領和吸引其他國家的數字融合，同時造就隔離中國的非關稅市場壁壘，獲得日本數字經濟的比較發展優勢。

　　為實現這一目標，日本的工作重點是聯合美歐積極推動建立數字經濟條件下的數據監管全球標準使之成為上述共同數字經濟市場的準入門檻，其中包含三大要素——

　　其一，數據監管全球框架與標準，主要涵蓋數據隱私和數據安全的全球政策、標準和模型。

　　日本主張全球政策和標準應當支持互操作性，可以促進高標準的隱私和數據保護，支持數據跨國界的安全、順暢流動，其支持推廣的標準和方法具體包括歐盟的GDPR、歐洲委員會108/108+公約、經合組織的隱私準則、伊比利亞-美洲數據保護標準和APEC隱私框架原則，其中重點支持關鍵原則、數據主體權利、跨境轉移和可證明的問責標準等內容。

　　其二，數據監管執法合作。

　　日本計劃推動ICDPPC大會（全球各國數據監管機關的國際對話平臺）中的國際執法合作工作組(WGIEC)成為永久工作機構，使其成為一個積極考慮與執法有關的現實問題和關切的小組，重點是分享經驗、策略和處理具體執法的方法，包括調查跨國公司的共同經驗，以及合作工具方面的經驗、知識和最佳實踐，並開展案例的匯總研究。

　　其三，數據監管政策方向。

　　日本著力的工作包括：推動ICDPPC大會 《人工智慧倫理和數據保護宣言》的實際執行，將其轉化為各國數據監管當局的日常工作實踐；推動ICDPPC大會制定一個關於可信數字經濟與數據監管計劃，並通過與相關多邊和國際機構的更密切互動，以一種更長期、更一致的方式解決數字經濟監管在數據保護層面的問題；以落實《聯合國兒童權利公約》為口號，聯結聯合國隱私權特別報告員、經合組織和歐洲委員會，打造兒童個人數據監管執法全球標準；開展全球調研以確定公共部門數據治理方面的共同問題，從而確定執法合作過程中，在哪些方面可以形成各個國家的監管機關可以在其國內推廣的共同做法。

　　就外部國際環境而言，整體來看，美日受疫情形勢影響，更加注重推動各自數字經濟新市場的連接互通，以緩解新冠對其經濟的衝擊。另外，除了歐日、美日貿易協定，目前歐美貿易協定也有進展（歐盟在非關稅市場準入上有新的鬆動，而美國計劃爭取在2020年內與歐盟完成協定談判）。

　　不難看出，美日各方也將新冠疫情防治視為戰略性國際競爭機會，在全球範圍內謀求擴大對於中國數字經濟產業國際化的排斥範圍，在推動基礎設施、技術研發和產業應用三層次實現不同程度對華脫鉤的同時，確保其各自數字經濟的全球市場擴張範圍。

　　三、中國應如何應對

　　在美日各方推出的數字經濟新布局、新舉措中，不少內容與中國密切相關。為穩固並提升中國在國際數字經濟治理格局的應有地位，中國應該如何應對？

　　目前可能需要重點考慮以下五個方面：

　　其一，疫情管控。

　　首先，需要國家衛生部門堅持通過世界衛生組織以國際多邊方式多渠道調配利用國際醫療資源，最大限度爭取國際社會的協防互助，同時聯合國家網信、工信部門等積極廣泛應用大數據分析、人工智慧等新一代信息網絡技術高效助力疫情預測、高危人群遷移流動的管理和疏導等工作，最大程度阻止疫情的區際以及跨國反彈，塑造中國數字經濟良好的背景形象。

　　其二，經濟生產。

　　一方面，需要國家工商、市場、稅務以及工信部門等及時出臺針對性、數位化扶持、激勵政策，切實降低市場經營成本，協助企業尤其是國計民生類行業的復工復產，避免大範圍出現「中國斷供」的情況。另一方面，需要國家商務、發改、海關等部門採取有效措施改善外貿、投資環境，緩解疫情對涉外數字業務的跨國性障礙，包括減少被迫適用「不可抗力」等履約例外的業務情形，進一步鞏固、強化與國外投資、貿易夥伴的供應鏈業務聯繫與本地融合，保證國際市場佔有率，尤其避免個別國家趁機加速推動中國經濟與國際社會的「脫鉤」進程。

　　其三，社會管理。

　　其一需要強調突出公平、正義的社會管理方針，確保疫情防治工作與個人信息保護等民眾權益保障工作的同步協調，其二需要國家各級民政部門等及時出臺對偏遠、窮困等疫情弱勢群體的扶助措施，加大社會保障與幫扶力度，進而有效回應國際社會有關中國社會與人權方面的關注，提升中國數字經濟的人文底蘊形象。

　　其四，國際輿宣。

　　一方面，需要各級政府部門堅持公開透明原則，中央政府部門依法及時匯總、發布疫情防治信息以及相關數字經濟發展和作用的信息，讓國際社會實時而清晰地了解中國疫情發展情況和數字經濟的實際進展及其積極價值。另一方面，需要國家宣傳部門進一步提升境外輿情監測水平，及時組織境外媒宣資源廣泛宣傳中國利用數字經濟提升疫情防治水平最佳實踐與積極事例，並有效澄清、應對各方負面輿情乃至抹黑、醜化中國數字經濟疫情防治舉措的突發動向。

　　其五，網絡安全。

　　目前最大的形勢變化是全球網絡安全攻防態勢嚴峻，從網絡設施安全到信息內容安全都面臨較大境外威脅，需要由國家網信部門統籌協調工信以及公安等部門設計、應用全流程的網絡安全監測機制和無時差的應急響應機制，及時處置網絡攻擊事件以及虛假信息事件等，從而確保和提升中國數字經濟的安全形象。

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（責任編輯：何一華 HN110）