什麼是電信改革的目標？答案其實很簡單，電信改革的目標就是提高公眾的福利，因為經濟發展本身的終極目標就是提高整個社會所有公眾的福利。為了形成對改革目標的正確認識，必須澄清某些流行的錯誤認識。首先，有些人認為，改革的目標是有效競爭。顯然這種觀點混淆了目標和手段，因為形成有效競爭不過是達到電信改革目標的手段；其次，很多人認為，改革的目標是提高生產和配置效率。這個觀點儘管常被引用，但也是錯誤的，提高效率也只是改善經濟福利的重要手段之一，因為改善收入分配狀況同樣可以提高社會福利。
在國內的討論中，近來常被引用並得到廣泛關注的觀點是，改革是為了促進消費者的利益，也就是消費者保護主義。由於這種觀點得到很多人的竭力鼓譟，因此值得進一步討論。這種觀點實際上是西方發達社會普遍接受的理念，但將這個觀點搬到中國來必須小心，因為在不同的經濟內，電信服務的消費者的內涵是完全不同的：在西方，由於基本電信業務已經實現普遍接入，因此消費者的概念與公眾的概念是基本一致的，但在中國，電話普及率還只有百分之二十（最近的估計為2億電話用戶），所以即使是消費者利益也不過是少數人的利益。如果說過去的政策和體制過於保護了運營商的利益，那麼把改革的目標定在提高消費者利益上，實際上還等於保護少數人的利益，只不過受益的群體從廠商變成少數消費者而已。如果如此，那些沒有能夠享受到基本電信服務的人的利益又如何體現呢？所以保護消費者主義作為電信改革的目標也是經不起推敲的。
還有一種觀點認為，公眾的概念太模糊，因為不同的人有不同的利益，因此不存在明確的公眾概念，這種觀點實際上是一種虛無主義。公眾的概念是非常明確的，公眾福利就是所有人的福利之和。從學理的角度，真正的問題應該是，改革能否提高所有人的福利，而不是是否存在公共利益目標的問題。在不對稱信息情況下，這並不是一個簡單的零和問題，而是社會選擇理論中著名的偏好整合命題。對此，阿羅不可能定理的回答是否定的，也就是說，在一定條件下，社會選擇不可能滿足所有公眾的偏好，或者說公眾的利益是不可調和的。這個結果實際上是對福利經濟學的嚴重挑戰，因為它意味著不存在所謂的福利函數或公共利益，因此也就否定了利用公共政策為提高公眾福利而進行幹預的合理性。
但阿羅不可能定理的成立需要非常苛刻的條件。過去二十年來包括阿羅本人在社會選擇理論和激勵理論的進展表明，通過放鬆有關條件，經濟學家們已經得到很多重要的正面的結果，可以消除社會選擇的不確定性。比如格林和拉豐證明，如果允許使用支付（激勵）手段，就可以達到有效配置，當然這裡的有效是次優意義上的有效，因為在存在不對稱信息時，必須滿足激勵相容約束或支付激勵成本；而利用格羅夫、克拉克以及AGV－阿羅機制，如果不考慮預算約束的話，那麼甚至可以達到最優配置。這些結果儘管學術味道比較濃，但其政策含義是非常明確而深刻的，也就是說，只要政府手中掌握有效的工具，就可以設計有效的公共政策，改善公眾的整體福利。
因此，把改善公眾福利作為電信改革的目標是不容質疑的，而選擇任何改革政策的原則就是看是否符合這樣的目標。根據中間選民原理，公共政策應該滿足中間選民或多數人的利益。那麼對中國來講，在80％以上的公眾仍然沒有享受到基本電信服務時多數人的利益是什麼呢？這就是電信產業的發展，以使他們能夠儘快享受到作為現代社會最基本的基礎設施服務——電信服務。由此推論，從社會選擇的角度講，目前我國電信改革的目標的具體體現實際上就是電信業的發展。電信業的有效市場結構
什麼是中國電信業的有效市場結構？是壟斷還是網絡競爭，或者是規制下的競爭？
在網絡競爭的市場結構下，在理論上確定電信業競爭框架的工作是由拉豐等人完成的。具體講，他們的結果由二部分組成：首先，他們證明了如果互聯互通的價格滿足一定的條件，即如果互聯互通價格只與互聯互通服務的邊際成本有很小的偏離，那麼可以實現網絡競爭的均衡，或者達到有效配置；其次，在非常一般的條件下，電信業網絡競爭的均衡是不存在的。可以說，這個結果是目前電信經濟學最重要和最好的結果。其政策意義在於，它不但確定了電信市場的競爭框架，還指出了電信市場的競爭是規制下的競爭，同時給出了對電信市場規制，特別是對互聯互通進行規制的理論基礎。
電信網絡競爭均衡不存在的主要原因是非凸性，以及與電信業的最主要經濟特徵即高額的固定成本引起的規模收益問題，因此一般均衡理論中的阿羅－德布魯定理不適用，因而產生人們常常提到的市場失靈問題。非常不幸的是，從某種意義上講，這是一個負面的結果，但正如阿羅不可能定理不能完全否認公共政策的作用一樣，這個定理並不意味著否定競爭，從而維持壟斷的市場結構，我們必須從次優的角度看問題，而不是把完全競爭模型作為參照的標準：首先，電信業的本質是既有競爭性的業務，又有自然壟斷部分，所以從靜態的角度，壟斷至少在競爭性業務上會產生規制失靈問題；其次，從動態創新的角度，壟斷體制會產生重置效應，即壟斷體制下的創新激勵低於競爭體制，雖然按照熊彼特的觀點，創新激勵需要一定的壟斷保護，但這種觀點並不是否定競爭，而不過是強調動態形式的競爭而已。但另一方面，這個競爭均衡不存在的理論結果也不意味著自由放任，因為這樣會產生市場不穩定的問題，表現為價格的劇烈波動和惡性競爭等，除非運營商之間用各種手段進行合謀，這顯然將是一個令人難以接受的結果。
從邏輯上講，需要尋找實現競爭均衡或達到有效配置的條件。上述結果給出了實現均衡的具體條件。這個理論結果的政策含義是，在放開最終服務市場價格規制的情況下，通過對互聯互通進行規制，可以實現電信網絡競爭的均衡。否則的話，會有兩種結果出現：或者是在網絡不對稱的情況下（對應改革發展的初期），主導運營商可能拒絕為新進入者提供互聯互通服務，或者是在網絡對稱（對應網絡發達階段）的情況下，運營商把互聯互通作為默契合謀的工具。這個結果非常重要，它是包括美國在內的絕大部分國家，在放鬆最終服務價格規制的情況下，仍然堅持對互聯互通價格進行規制的理論基礎。當然，應該指出的是，對互聯互通價格進行規制只是達到網絡競爭均衡的一種手段，而不是唯一手段，比如運營商之間自由籤訂互惠互利的互聯互通協議，也有可能實現競爭均衡，但問題是它無法解決前面所提到主導運營商拒絕籤訂這樣的協議或者二者合謀的問題。此外，其它研究結果證明，利用雙向收費政策也可以消除競爭的不穩定性。這個結果實際上為包括美國、加拿大、中國（包括香港）等國家行動電話實行雙向收費提供了一個重要的理論基礎。
很多主張網絡競爭的人認為，根本不必對互聯互通進行規制，因為最終市場的激烈競爭會限制批發市場的市場支配權利，更重要的是，即使自由競爭存在市場失靈問題，也比規制失靈帶來的危害小。從根本上講，這種觀點缺乏理論的支持。首先，沒有任何證據表明，經濟壟斷甚至私人壟斷優於國家壟斷；其次，在一定條件下，比如允許最終市場的非線性定價，確實會在一定程度上消除合謀等問題，但它不足以解決互聯互通的激勵問題，因為假如允許主導運營商對同網和異網通話實行區別定價，就會造成網絡之間互聯互通的徹底崩潰。再比如，在市場不均衡的條件下，一方面主導運營商可能不願與新進入者互聯互通，但另一方面，新進入者為了避免主導運營商的激烈反應，也沒有與主導運營商為爭奪市場份額而激烈競爭的動機，所以即使放鬆所有的規制，也不會形成有效競爭的局面。
因此，至少在沒有找到其它方法之前，對互聯互通進行規制仍然是實現有效競爭的關鍵。當然，從邏輯上講，不應該放棄尋找其它實現有效競爭的條件，或者從政策角度講，應該繼續尋找其它實現有效競爭的政策手段。如何促進有效競爭的形成
既然電信改革的目標是電信業的發展，那麼關鍵問題是如何有效地促進電信業的發展。很多人認為，促進電信業發展的關鍵在於形成有效競爭，或者說競爭比壟斷能更好地促進電信業的發展。從本質上講，這個觀點是正確的，但這種觀點也使人們容易忽視競爭與發展之間的潛在矛盾，因此強調競爭還必須與普遍服務等其它規制政策結合起來。
只有當存在一種機制，能夠解決好電信業發展與競爭的關係，有效競爭才能真正促進電信業的發展。由於電信業所需的高額投資以及由於各種原因所造成的成本不均勻性，電信市場從本質上分割成盈利和非盈利的市場，在這種二元市場結構下，如果沒有建立像普遍服務基金這樣的競爭中性的機制，引入競爭充其量只會發生在盈利的市場，並因此摧毀現有的提供普遍服務的交叉補貼機制賴以存在的稅基，在這種情況下，競爭很可能不利於普遍服務政策的實施和電信業的發展，因而也就不符合公共利益。
對多數經濟學家來講，交叉補貼是一個非常不好的融資機制，因為它會扭曲相對價格，帶來社會福利損失，這是微觀經濟學最基本的結果。但這個結論忽視了一個重要的事實，那就是電信行業的競爭模型並不是完全競爭，而是不完全競爭或可競爭模型，因此必須從次優的角度看待交叉補貼問題。電信技術最顯著的特點是存在大量的固定和公共成本，特別是有數額很大的不能歸屬到個別服務的公共成本，正因為存在共公分攤成本，才存在所謂的範圍經濟。根據次優理論，在扭曲的情況下施加扭曲的政策可能會改進福利，也就是說，交叉補貼政策有可能改進整體福利。實際上，拉豐、加斯米和薩基的研究結果表明，在發展中國家，如果難以建立像普遍服務基金這樣的競爭中性機制，交叉補貼機制可能優於競爭機制。當然這個結果並不意味著交叉補貼就是合理的公共政策選擇，或者說壟斷體制有利於電信業的發展，而只是說明在缺乏競爭中性的普遍服務機制時的可能的次優選擇，從這個意義上講，在談論有效競爭時，不能忘記我國電信業市場的二元格局，以及儘快建立普遍服務基金制的重要性。
在普遍服務機制已經解決的條件下，有效競爭就成為制約電信業發展的關鍵。那麼怎樣才能促進有效競爭的形成呢？從目前的討論看，意見比較多地集中在產業重組上，包括橫向（按規模）和縱向（按業務）切分，尤其是後一種重組方案。很多人認為，雖然我國電信產業最近已經經過了一輪大規模的重組，但有效競爭還遠沒有形成，其主要原因是，主導運營商中國電信仍然規模過大，特別是除了掌握和經營具有自然壟斷特徵的本地網和接入服務以外，還包括競爭性的長話和數據業務，這種混合經營模式給新進入者包括聯通和鐵通等在競爭性業務上與中國電信展開競爭帶來很大困難，因此解決的辦法是，在前一論重組的基礎上，進一步縱向切分，將自然壟斷業務（市話）與競爭性業務（長話或數據）分開，從根本上解決中國電信在競爭性的長話市場排擠競爭對手的問題，並且進一步橫向切分長話和市話或者把數據業務併入其它運營商，通過主導運營商和新進入者實力的此消彼漲，使他們實力相當地展開競爭。
在進一步分析不同的重組方案前，有必要對目前有效競爭沒有形成的原因做一些探討。從主導運營商方面，首先需要分析為什麼中國電信會有排擠競爭對手的動機。顯然，如果電信規制使得垂直整合的中國電信可以在長話業務或數據業務上有非常高的利潤，並且這些業務的規模很大，那麼中國電信就有將其它公司排除在外的激勵。同樣，如果中國電信確實想與其它運營商合作，但是從其提供的接入服務中可以得到的收入要受到規制控制，那麼它就有為了增加自己提供服務的市場份額，破壞或避免與競爭對手有效合作的動機。
但在滿足公共利益原則的規制控制下，垂直整合的電信企業實際上存在著與其它運營商合作的利潤動機。假如電信規制並不直接限制中國電信從提供本地接入服務或者從長話或數字業務得到的收入，而採用某種價格上限（如獨立成本價格上限）對電信資費進行控制，在這種情況下，中國電信與其它運營商合作或者向競爭對手提供接入服務實際上增加了自己的收入，即從合作中得到更多而不是更少的收益。所以垂直整合的中國電信有正常的合作激勵，與其它運營商達成互惠互利的協議。這實際上等價於中國電信簡單的自己製造或者從別處購買的決策問題。
實際上，作為主導運營商，中國電信排擠競爭對手的行為可能來自於兩種完全不同的動機：（1）競爭性市場的利潤動機；（2）網絡投資得不到有效補償，包括邊際成本和固定成本（不可歸屬共同成本）的補償。應該說，第一種激勵扭曲是非常嚴重的，因為目前我國電信資費結構存在嚴重扭曲，導致垂直業務的高額利潤，從而使中國電信有強烈的動機利用接入手段排擠競爭對手。但從某種意義上講，第二種激勵可能比第一種激勵更為重要：首先，我國電信改革的起點與美國拆分AT＆T時是不同的，中國電信業還面臨著非常緊迫的發展問題；其次，中國電信的市話網存在嚴重的價格扭曲，並由此導致財務狀況不良。中國電信市話服務的虧損是大家比較關注的問題，儘管我國電信部門缺少財務信息的披露，但根據其它國家一般的情況，這一點還是比較可信的。但這只是冰山上的一角，因為更嚴重的問題可能還在於批發層次或者互聯互通服務的虧損，因為這直接關係到能否形成有效市場競爭的問題，但似乎人們對此卻不那麼關注。
因此主導運營商並非天然地具有排斥競爭對手的動機，如果說存在這樣的激勵的話，也很可能是不合理的規制政策造成的，特別是扭曲的電信資費結構。此外，還有一個常常被忽視的潛在因素，那就是不對稱規制所帶來的不良激勵，使運營商為了能夠長期享受各種優惠扶植政策，而本身就不願與主導運營商進行激烈的市場競爭，擴大自己的市場份額，這就是產業組織理論中著名的「溫順的貓」理論。儘管不能肯定這種理論能夠解釋目前的現實，但至少在理論上不能排除這種可能。
那麼如何解決主導運營商提供接入服務的激勵問題？很多人認為應該將電信業的自然壟斷部分市話（包括網絡擁有和經營）切出來，然後在垂直業務上開放競爭。這種方案的好處是，由於切分後主導運營商在垂直業務上沒有任何利益，所以不會有厚己薄彼的行為。但這種重組思路的缺點是：首先，垂直分離會損失範圍經濟，因為分離意味著需要重複共同成本；其次，分離會產生很多交易成本：一方面分離會使很多內部交易變成了市場交易，另一方面，當存在共同成本時，如何分離瓶頸部分並不是一件容易的事；再次，更重要的是，重組只是解決了主導運營商提供接入服務時所面臨的第一種激勵問題，而沒有解決第二種激勵問題。實際上，即使實現了結構分離，也需要一個合適的接入政策，保證瓶頸擁有者有提供接入服務和創新的激勵；最後，從動態角度講，電信業是一個技術進步飛快的行業，因此很難保證結構分離的合理性，而且隨著競爭的加劇和規制政策的改善，主導運營商的第一種激勵逐步消失，因此必然導致重新整合，如果利用業務限制強迫分離的話，那麼只會帶來範圍收益以及交易成本等方面的損失，而不會帶來在實施重組方案時的改善第一種激勵的好處。
由此可以看出，形成有效競爭的關鍵在於二方面：一是儘可能的放開市場準入，包括允許交叉市場準入，即形成數網競爭的格局；二是需要制定符合公共利益的規制政策作為保障，而不是單純依賴非對稱規制或者產業重組。這二者相輔相成，缺一不可。放開市場準入比較容易理解，但需要注意的是，適用的模型是可競爭或寡頭競爭模型，因此競爭不僅僅意味著同質競爭，還包括不完全替代的異質競爭，比如本地網面臨各種無線接入、寬代接入、有線電視和競爭性接入服務商等的競爭。
在規制政策中，接入和互聯互通是最核心和關鍵的政策。為了敘述的簡單，下面以本地接入政策為例，說明在放開長話市場後，如何制定本地網對長話的接入政策，保證長話市場有效競爭的形成。在規制經濟學中，有兩種最著名的接入定價原則。一是有效要素定價（ECPR）。根據ECPR，垂直整合的運營商提供的本地服務接入的價格，要補償主導運營商的全部成本包括機會成本，即主導運營商自己提供服務的成本。另一種接入定價法稱為整體上限法，其特點是將瓶頸服務與中間服務同等對待，用同一個上限來約束，以此來保證主導運營商既可以從提供接入服務中得到適當的收入，同時又不會超過上限的限制，更重要的是，在選擇合理的權數的情況下，最終得到有效定價——拉姆士價格。如果規制系統將接入價格與最終價格平等對待，產生的激勵一般會促進有效垂直關係的形成。如果在這種價格規制下允許垂直整合，那麼在補償性的定價下，垂直整合的主導運營商與其它運營商會有效地參與服務的供給，而且即使由於市場支配權利而使服務價格受到規制控制時，也會按照拉姆士原則選擇最終價格。
根據這兩種方法的特點以及我國目前電信市場的狀況，接入定價改革不妨採取漸進改革的辦法。在第一階段，一方面由於電信市場競爭還很不充分，另一方面，確定接入定價的上限規制還缺乏經驗，所以可以主要採取有效要素定價法，這種方法的最大好處是利潤中性，所以可以解決主導運營商排除競爭對手的問題，保證新運營商能夠與垂直整合公司進行合作。另外在垂直業務利潤較高的情況下，補償激勵問題至少不會很嚴重。但這種方法存在的主要問題是，由於接入定價依賴於最終服務價格的監管，所以可能存在著壟斷利潤問題。在第二階段，當積累了一定的上限規制的經驗以後，可以用整體上限規制代替有效要素定價，考慮到在滿足上限的情況下，仍有必要制定更完善的規制政策，防止主導運營商的惡性競爭行為，即制定非常低的長話服務價格排擠競爭對手，可以在上限規制的基礎上，再加上有效要素定價約束。根據現代反壟斷理論，掠奪性定價很難維持，所以產生這種不正當競爭行為的可能性即小。但無論如何，實施上限規制所得到效果至少不次於有效要素定價。結論
電信改革的首要任務是確定電信改革的目標，在目前的發展狀況下，我國電信改革目標的具體體現就是中國電信業的發展，只有這樣才滿足公眾利益。促進電信發展的最有效手段是形成有效的市場競爭，但除了需要理解競爭本身的含義以及電信業適用的競爭模型以外，還必須考慮到電信市場競爭與發展的潛在矛盾，解決這個矛盾的關鍵是建立滿足競爭中性原則的提供普遍服務的新機制。
改革主要解決的問題是如何形成有效市場競爭。它包括二個方面：一是市場準入，二是對接入和互聯互通政策的合理規制。當然，合理的規制政策的制定與實施還需要對電信業的監管體制進一步改革。但應該看到的是，我國電信業的市場結構與市場監管體系已經初步確立，表現在電信壟斷已經基本打破，電信規制體制正在逐步完善，從這個意義上講，我們已經初步具備了提高規制效率的條件，因此今後電信改革的任務更重要的在於改善和加強規制政策的制定與實施。
張昕竹